天保GEF项目巫溪县景观区多层级合作治理机制政策解读

摘要：UNDP-GEF“中国典型水土流失区退化天然林用地修复与管理项目”(简称天保GEF项目)，该项目将通过加强政策和激励框架、提高机构和个人能力、改善地区的生态系统服务、保护全球重要的生物多样性、拓宽天然林用地（NFUL）可持续管理融资渠道，支持实现土地退化零增长

UNDP-GEF“中国典型水土流失区退化天然林用地修复与管理项目”(简称天保GEF项目)，该项目将通过加强政策和激励框架、提高机构和个人能力、改善地区的生态系统服务、保护全球重要的生物多样性、拓宽天然林用地（NFUL）可持续管理融资渠道，支持实现土地退化零增长（LDN）的目标。该项目与全球环境基金第七增资期土地退化重点领域目标“创造有利环境，支持自愿执行土地退化零增长目标”保持一致。

该项目在重庆市巫溪县实施以来，构建了一套高效的多层级合作治理机制，成为国际退化生态系统治理的"中国样本"。本政策解读旨在系统梳理巫溪景观区项目实施过程中形成的多层级治理框架、协作模式与政策支撑体系，为类似生态修复项目提供可复制推广的经验参考。

一、项目背景与政策定位

（一）项目背景

巫溪县作为全国5个示范区（甘肃省小陇山、重庆市巫溪县、云南省西双版纳地区、贵州省荔波县和福建省长汀县）之一，项目示范区建设总规模15800公顷，主要分布在9个乡镇(红池坝镇、宁厂镇、城厢镇、天星乡、双阳乡、通城镇、花台乡、峰灵镇、蒲莲镇)，4个国有林场（红池坝、猫儿背、白果和官山）和3个河谷（大宁河、黑水河和湾滩河）；在重庆市范围内复制推广面积100200公顷。

项目的长期愿景是实现国家与天然林用地相关的土地退化零增长目标。实现此愿景的途径如下:

一是加强政策和激励框架；

二是加强实施可持续森林管理的能力；

三是引入森林景观恢复（FLR）方法，改善项目区的天然林用地的生态恢复力，以修复生态系统服务、保护全球重要生物多样性以及确保地方社区的社会经济福祉。

巫溪县天保GEF项目示范区域分布图

（二）项目政策定位

项目的政策定位主要体现在三个方面：

生态修复：通过退化天然林用地修复，构建以天然林为主体的健康稳定森林生态系统。

国际示范：形成可供国际借鉴的技术体系，特别是在纯林升级改造为混交林、裸地混交林营造、人工促进天然更新、天然林斑块间廊道建设、退化天然林恢复方面。

乡村振兴：通过技术培训、劳务合作等方式惠及当地居民(女性占比50%)，实现生态保护与绿色生计协同发展。

二、多层级治理组织架构

巫溪景观区项目实施过程中形成了“国际-国家-省级-县级-乡镇”五级联动的治理架构，国有林场、村（社区）、企业参与，各层级职责明确、协同高效。

（一）国际层面

UNDP-GEF：提供项目资金支持与技术指导，定期组织国际专家团队开展现场考察、中期评估、终期评估。

国际专家团队（UNDP聘请）

（二）国家层面

国家林草局：作为国家执行机构，负责项目总体规划与政策协调。

生态建设工程管理中心：下设天保GEF项目国家执行办公室，具体实施机构，组织年度培训与跨省经验交流。

（三）省（市）级层面

（1）重庆市林业局：设立市级项目办，协调资源调配与政策配套。

（2）市级专家团队：提供政策、技术支撑，如能力发展和森林景观恢复推广、参与式景观评估和森林景观恢复示范管理、生计发展模式示范、天然林用地森林景观恢复示范、公私合作伙伴关系及其能力建设、天然林用地政策和景观战略、监测评估-安全保障等方面。

（四）县级层面

（1）巫溪县政府：成立县级项目执行办公室，统筹各部门协作。

（2）跨部门协作：林业局、农业农村委、生态环境局、财政局、县委统战部县民宗委、公安局、人力社保局、自然资源局、水利局、文化旅游委、县妇联等部门协同推进。

（3）技术支撑：聘请中国林业科学研究院、北京市东城区天恒可持续发展研究所、四川省大熊猫科学研究院等专业机构开展科学评估与监测。

（五）乡镇（林场）与村（社区）层面

示范乡镇9个：负责具体地块落实与村（社区）动员，配合开展项目推进工作。

推广乡镇23个：复制示范乡镇具体措施，汲取经验，对项目实施复制推广。

国有林场4个：红池坝林场、猫儿背林场、白果林场、官山林场参与。

企业与合作社：在巫溪县境内的涉林企业、专业合作社、乡镇、村（社区）居民参与劳务合作与生计模式创新。

表：天保GEF项目巫溪景观区多层级治理主体及职责

三、政策支撑体系

巫溪景观区项目形成了“政策-技术-资金-村（社区）”四位一体的政策支撑体系，为项目顺利实施提供了制度保障：

（一）政策激励机制

1.跨部门协同政策：通过联席会议，整合林业、农业、环保等部门资源。

2.绿色金融探索：通过绿色信贷、绿色债券、绿色保险和碳金融结合政策创新，引导资金流向环保、低碳、可持续的领域，以支持生态环境保护和应对气候变化。

3.土地权属保障：明确修复地块的权属关系和使用方式，保障各方权益。

（二）技术创新体系

1.国际经验本土化：借鉴森林景观恢复(FLR)等国际理念，结合巫溪实际创新技术路径。

2.差异化修复策略：

纯林升级改造为混交林：红池坝镇。

裸地混交林营造：宁厂镇、城厢镇、天星乡。

人工促进天然更新：红池坝林场。

天然林斑块间廊道建设：双阳乡。

退化天然林恢复：通城镇、花台乡、城厢镇、峰灵镇、蒲莲镇。

3.科学监测评估：由中国林业科学研究院负责建立监测样地，定期开展植被恢复效果评估。

（三）资金整合机制

1.国际资金撬动：GEF赠款作为种子资金，带动各级财政配套投入。

2.多元融资渠道：探索生态补偿、碳汇交易等可持续融资模式。

3.资金透明管理：建立专账管理制度，接受UNDP和国家项目办审计监督。

（四）社区参与机制

1.利益共享：通过劳务合作、技能培训等方式确保当地居民直接受益。

2.性别平等：特别关注女性参与，项目受益人中女性占比力争达50%。

3.传统知识整合：如蒲莲镇老鹰茶古树群保护中融合当地茶农经验。

4.能力建设：针对村民、林业工人开展病虫害防治、可持续生计模式等实用技术培训。

四、特色合作治理模式

巫溪景观区项目在实践中形成了三大特色合作治理模式，具有显著的创新价值和推广意义：

（一）“政府+专家+企业+村（社区）”协作模式

1.政府主导：巫溪县政府成立专项工作领导小组，由分管副县长任组长。

2.专家支撑：由市林业局聘请专家团队提供全程技术指导。

3.企业参与：涉林企业承担具体施工和后期管护。

4.村（社区）主体：当地居民、林业工人等利益相关方全程参与项目实施。

（二）“景观单元”综合治理模式

1.科学划区：将示范区划分为5个景观单元。

2.差异化修复：根据各单元生态特征制定针对性措施。

3.整体效益：统筹考虑生态、经济、社会效益，优化"三生空间"（即生产、生活、生态空间）。

（三）“修复-产业-文化”融合模式

1.生态修复与产业结合：如老鹰茶古树群保护与茶产业推广同步推进。

2.文化价值挖掘：建设老鹰茶文化公园及茶香小院，提升生态产品文化附加值。

3.品牌打造：通过"绿色崛起"战略将生态优势转化为发展优势。

五、政策问答

问：（一）什么是天保GEF项目？

答：UNDP-GEF：中国典型水土流失区退化天然林用地修复与管理（简称天保GEF项目）

问：（二）天保GEF项目国内执行机构是什么？

答：国家林业和草原局

问：（三）天保GEF项目执行模式是什么？

答：国家执行

问：（四）天保GEF项目周期是多少？

答：60个月

问：（五）天保GEF项目启动时间是什么时候？

答：国家启动时间：2023年1月

重庆市巫溪县启动时间：2023年11月

问：（六）项目结束时间是什么时候？

答：2027年12月

问：（七）项目实施主要采取措施有哪些？

答：一是纯林升级改造为混交林；例：红池坝林场核草坝管护站12社15-1小班，小地名老屋场，国有林，通过疏伐、种源树保留、利用现有林隙或林窗人工补植栓皮栎、加强对更新层的管理等措施实现将针叶纯林升级为树种组成丰富、林下灌草盖度高、枯落物储量多的华山松-栓皮栎混交林。

二是裸地混交林营造；例：红池坝林场红池坝管护站53社19小班，在红池坝景区中心，国有林，通过清林整地、造林设计（补植雪松、鸡爪槭、红桦）、幼林抚育等措施，营造生态韧性较高且景观效果好的雪松-鸡爪槭-红桦多树种混交林（景观+生态防护）

三是人工促进天然更新；例：文峰镇思源村3社21小班，小地名毛湾，集体林，商品林（用材林），通过伐除华山松的枯死木、濒死木、受害木、病源木和马尾松弱木等，同时对保留木可适当修枝，改善林分卫生状况，增强林分通透性；标记并保留林内槭树、檫木、灯台树、青皮椴、木姜子等多树种的种源树；对现有目的树种天然更新进行标识，避免人工抚育作业对幼苗的破坏；当天然更新幼苗周围灌草较高影响幼苗生长时，及时采取割灌、折灌等作业措施为幼苗生长提供光照和生长空间等措施促进林内乡土阔叶树种的天然落种萌发，形成稳定可持续的复层异龄针阔混交林。

四是天然林斑块间廊道建设；例：红池坝林场西溪流管护站56小班、59小班、62小班、68小班和36小班，天然林斑块间存在灌木林地、宜林荒山荒地、天窗等的阻隔，阻碍了动植物交换和迁徙。通过采取人工补植方式引入云杉；将林分内现有零星或群团状分布的华山松等乔木树种选为种源树；“割灌+人工破土”的方式促进华山松天然更新；对现有火棘等有价值的灌木树种进行修枝整形等措施在天然林斑块间通过人工补植，增加林分内乔木树种分布，形成乔灌草完整结构，提高森林生物多样性，实现生态廊道的连通。

五是退化天然林恢复。例：红池坝林场红池坝管护站55社12小班，国有林，人工用材林，因大面积发生“红脂大小蠹”造成严重的森林退化，但是林内仍有部分未感染病虫害的健康树木，主要有青冈、栎类、漆树、灯台树、野山樱、榆树等。由于华山松大小蠹危害引起的森林退化，属于健康退化型。通过标记及采伐虫害木（带虫木）；虫害木伐桩剥皮覆膜处理；采伐剩余物清理及清运；按照“去劣留优、去密留稀”原则，对局部过密、杂乱的林分，伐除长势较弱、枯立木、风折木、枯死木、濒死木等，全面清林割灌，创建健康的森林卫生条件；对有培育价值的下木（如开花灌木）进行疏枝整形；将青冈、栎类、灯台树等选为种源树并标记，清理种源目标树周围的箬竹等杂灌、杂草及藤本促进天然更新；更换树种解决由病虫害造成森林退化的根本措施。实现对由病虫害造成的退化林进行修复，使其转化为健康稳定的多树种异龄复层混交林。

问：（八）天保GEF项目实施范围及规模？

答：9个乡镇(红池坝镇、宁厂镇、城厢镇、天星乡、双阳乡、通城镇、花台乡、峰灵镇、蒲莲镇)，4个国有林场（红池坝、猫儿背、白果和官山）和3个河谷（大宁河、黑水河和湾滩河），示范面积15800公顷、在重庆市范围内复制推广100200公顷。

问：（九）天保GEF项目实施目标是什么？

答：天保GEF项目巫溪县景观区构建的多层级合作治理机制，通过国际国内联动、政府市场协同、科技社区融合，探索出了一条退化天然林用地修复的有效路径。该项目不仅显著改善了当地生态环境，也为全球生物多样性保护和土地退化防治提供了可复制的"中国方案"。

问：（十）如何参与天保GEF项目？

答：1.参与方式

决策参与：村民代表大会

实施参与：劳务合作

监督参与：村（社区）监督员制度（每村2名）

2.利益分享机制

劳务报酬：日工资不低于当地标准

技能培训：每年≥4次技术培训（含分包商培训）