摘要：农业不仅是人类生存的基础，还在国家博弈中扮演关键角色。大国粮食自给对全球粮食安全具有特殊意义，中国、印度等人口大国的粮食自给并非是基于自然资源可轻易实现的结果，而是来自政策选择和要求。改革开放后，中国通过生产方式革新和市场化改革，促进农业增产；通过实施“藏粮于
Abstract
摘要
农业不仅是人类生存的基础，还在国家博弈中扮演关键角色。大国粮食自给对全球粮食安全具有特殊意义，中国、印度等人口大国的粮食自给并非是基于自然资源可轻易实现的结果，而是来自政策选择和要求。改革开放后，中国通过生产方式革新和市场化改革，促进农业增产；通过实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，中国致力于保障“谷物基本自给，口粮绝对安全”。粮食禁运一度被用作地缘经济博弈手段，对粮食短缺的国家造成了短期的压力。随着全球主要国家粮食生产能力改善，粮食禁运的效力已显著下降，淡出地缘经济的博弈。当前，少数低收入国家仍然面临粮食安全问题，其粮食风险主要反映经济发展的不充分，是气候、地缘因素、经济运行环境等多方面交织的结果。
农产品进口限制是一种更加常见的地缘经济工具，试图通过引发出口国的农产品供给过剩，制造出口国的社会经济压力。2018年中美贸易摩擦发生后，大豆贸易特殊的市场供需格局使之成为中美博弈的焦点之一。中国对美国大豆的反制裁关税对美国农业、财政等方面造成了影响。地缘竞争背景下，深化与巴西的农业合作成为中国应对美国农产品供给风险的重要策略。
Text
正文
一、农业的当代地缘经济含义
农业是人类生存的基础。工业化以来，尽管农业在全球经济中的占比已逐渐下降，农业仍是各国不可忽视的重要产业。以粮食为代表的农产品是人类主要的营养来源，粮食供给缺口将对国家安全形成威胁。对内，粮食短缺会引发社会问题；对外，依赖海外粮食援助可能影响国家政策制定和战略自主。正是基于粮食对国家安全的重要性，上世纪后半叶全球各国通过土地改革和绿色革命等方式提高粮食产量，在人口高速增长期提高粮食自给，维持社会稳定。
农产品需求弹性较小，供需失衡引发价格大幅波动，这一市场特征赋予其影响政策制定的能力。相比服装、住房、医疗、教育等其他居民消费，食品饮料的需求价格弹性最小；在各项食品中，谷物和油脂的需求价格弹性更小[1]。一旦粮油等关键农产品供需失衡，价格引导需求变动的能力较小，重回均衡需要市场价格显著波动。由于农产品价格对供需关系十分敏感，农产品市场问题可能演变为宏观经济和社会问题，影响国家在农业、财政、贸易、外交等领域的政策制定。在高收入国家，农产品需求弹性较中低收入国家更小[2]，价格对供需失衡的反应可能更为剧烈。
从两种失衡造成的影响看，一方面，供小于求引发农产品价格上涨，低收入群体受影响尤大。食品通胀对社会有两方面的影响。首先是心理层面，民众对食品通胀的体感强烈。相较耐用品、教育、医疗等其他消费，民众采购食品的频率更高，更容易意识到食品价格的短期波动，这可能引发民众心理层面的不安。其次是低收入群体的食品支出占比较高、家庭储蓄较低，食品大幅涨价可能使这些家庭陷入财务压力或营养不良。即便在发达国家，低收入家庭也可能因食品价格上涨面临财务问题，影响生活质量。例如，2023年美国最低收入分组家庭的食品支出占家庭税后收入比重为32.6%，远高于中等收入组家庭的13.5%[3]。
另一方面，供大于求会损害农民利益。部分农产品的需求价格弹性较低，供给过剩会导致价格大幅下降，造成“增产不增收”和生产者亏损。供给过剩问题在欧美较为突出，这一现象长期存在的一个考虑为，相比食品短缺引发的民众普遍不满，供给过剩造成的损失集中在有限的农业生产者群体，因此社会影响相对更为可控，并且政府可通过补贴弥补生产者损失。同时，美国、欧盟等发达经济体积极开拓海外农产品市场。贸易政策变化可能引发农产品供给过剩，包括出口国主动采取的禁运等出口管制，以及进口国采取削减配额、抬高关税等进口管制。政策因素导致的供给过剩易引发农民不满，相关政策在大选年易成为竞选焦点议题。
农产品贸易制裁已成为大国经济博弈的一个重要领域。从地缘经济的角度，农产品贸易制裁和贸易争端（trade dispute）也有明确不同的意义，本章论述不涉及一般的农产品贸易争端。作为一种制裁手段，农产品制裁会限制甚至切断正常贸易往来[4]，这一措施往往是对地缘政治和经济关系变化的一种回应，其目的为使被制裁国改变现有政策，实现制裁国的战略目标。与之相对，贸易争端指在既有国际规则和国内制度下，贸易伙伴间就贸易公平性产生的争议。在诉诸世界贸易组织（WTO）涉及农产品的贸易争端中，起诉方主要基于商业利益，要求被诉方针对某一商品取消不合理的市场准入壁垒和补贴等措施[5]，其目的不在于使被诉方在国际事务上形成妥协，其提出也并非基于地缘政治和经济局势的改变。
二、大国口粮自给率较高，低收入国家的粮食安全风险更大
国际上对“粮食安全”（food security）的定义为“只有当所有人在任何时候都能够在物质和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食，来满足其积极和健康生活的膳食需求及食物喜好时，才实现了粮食安全”[6]。上述标准较为宽泛和全面，此处粮食不仅包含谷物，还覆盖了其他所有类别的食物。国内语境的粮食安全聚焦狭义粮食，涉及谷物（稻谷、小麦等口粮以及玉米等饲料粮）、豆类（大豆为主）和薯类[7]。考虑到人类对口粮的需求最为刚性，狭义粮食安全或口粮安全为本节讨论重点。世界范围看，人口大国粮食供需对全球粮食安全具有特殊意义。本节关于粮食安全和风险的探讨由大国粮食自给入手，兼论部分国家粮食不安全产生的缘由。
（一） 全球人口大国的粮食自给率较高
从谷物和口粮的角度，全球人口最大的经济体都主要通过本国生产来满足需求，对外依赖程度较小。图表5.1展示了2022年主要人口大国和欧盟的谷物自给情况。此处自给率由当年的国内粮食产量与消耗量之比估算，未引入库存调节的影响，且消耗量包括食用、加工、饲料、种子、损耗等消耗渠道，因此这可视为粮食自给情况的一种保守估计。2022年，全球人口最多的8个国家及欧盟的人口总和接近全球人口六成，整体谷物自给率达到102%。除尼日利亚外，其余国家和欧盟的谷物自给率均超过90%，印度、美国、巴基斯坦、巴西的谷物自给率超过100%，需要海外市场消纳过剩供给。考虑到薯类为尼日利亚的重要口粮，如计算谷物和薯类的加权自给率，2022年尼日利亚该口径口粮自给率亦达到90%[8]。在谷物中，我们依据卡路里摄入情况来识别各国口粮，可得出饮食结构是影响自给率的重要因素，口粮作物自给率较高的结论。例如，2022年小麦对欧盟居民提供的人均卡路里数为水稻、玉米的十倍以上，欧盟的小麦自给率达到112%，水稻（31%）、玉米（65%）的自给率偏低，但后者对欧盟粮食安全的影响相对有限。
图表5.1：全球人口大国及欧盟的口粮自给率较高
注：1）本国消耗包括食品、加工、饲料、种子、损耗等所有消耗；2）口粮作物为在该国2022年来自谷物和薯类（Starchy roots）的总人均卡路里摄取中，贡献占比超过20%的农作物，或是玉米、小麦、水稻中贡献卡路里摄入最大的作物；3）尼日利亚的重要口粮为薯类，2021和2022年自给率均达到100%；4）中国仅统计大陆地区 资料来源：FAO，世界银行，中金研究院
全球人口大国的粮食自给率普遍较高，这并非因为人口大国拥有更为富裕的耕地资源，而是与政策选择密不可分。事实上，人口大国在人均耕地禀赋上差异较大（图表5.2）。美国、巴西人均耕地面积远超世界平均水平，具备生产土地密集型农产品的比较优势，粮食自给符合本国的资源禀赋特征；但对孟加拉国、中国、印度等人口大国而言，人均耕地较世界平均水平偏低，粮食自给并非是基于自然资源可以轻易实现的目标，而是来自政策选择和要求。
促进粮食自给的政策考虑主要有三点。第一，粮食自给是提高农业产值和农民收入的重要抓手。人口大国多为尚未完成工业化的发展中国家，农业发展是贡献经济增量和吸收就业的重要途径（图表5.3）。发展粮食生产可促进农业增产、农民增收；反之，进口过多粮食会打击本国农业，不利于社会经济发展。
图表5.2：人口大国的人均耕地资源差异大
注：中国耕地总量数据来自第三次全国国土调查；其他国家或地区人均耕地数据来自世界银行 资料来源：世界银行，国家统计局，中金研究院
图表5.3：农业增产和农民增收仍具重要性
注：美国农林牧渔占GDP比重数据为2021年数值 资料来源：世界银行，中金研究院
其次，国际市场对大国粮食供给只能起到次要作用。一方面，全球可供贸易的主粮有限，并且一些耕地资源极少的国家存在长期粮食进口刚需，剩余贸易量仅能填补大国有限的粮食缺口，不能成为主要供给来源。另一方面，过度依赖国际市场也意味着暴露于海外供给风险和价格波动。全球主粮出口集中在少数农业资源丰富的国家，这些国家气候和贸易政策变化会影响粮食出口的稳定性。国际金融市场因素也会引发粮食等大宗商品的价格波动。
最后，大国的粮食安全具有外部性。大国从国际市场大量收购粮食可能拉高国际粮价；反过来，大国粮食自给有利于平抑国际粮价，避免对低收入国家购粮产生不利影响。1995年美国学者布朗出版《谁来养活中国？》一书，该书误导性地提出中国未来的粮食缺口将导致全球粮价上涨。中国政府对此进行驳斥，表明中国立足国内解决粮食问题，为世界粮食安全做出了重要贡献[9]。
中国的粮食政策以保障自给为核心，口粮安全是重中之重。1996年国务院新闻办发布《中国的粮食问题》[10]，明确提出“立足国内资源，实现粮食基本自给，是中国解决粮食供需问题的基本方针”。2013年中央农村工作会议确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，提出了“谷物基本自给，口粮绝对安全”的新粮食安全观，二者皆被写入2023年颁布的《粮食安全保障法》[11]。根据《粮食安全保障法》，粮食的定义为小麦、稻谷、玉米、大豆、杂粮及其成品粮[12]。新粮食安全观体现出中国在强调粮食自给能力上是层次分明、重点突出的，其中谷物自给（稻谷、小麦、玉米为主）优先于大豆和杂粮，对口粮自给（稻谷、小麦为主）要求最高。从品种调剂、丰富消费多样性的角度，保留适度谷物进口空间。
适度进口并不必然意味着农产品供给风险。中国是全球最大的农产品进口国，也是最大的稻谷、玉米、大豆等产品的进口国[13]。据海关总署，中国农产品进口额在近十年接近翻倍，2024年达2152亿美元，占总货物进口额的8.3%。农产品进口扩张很大程度上来自改善型营养消费需求，2024年占农产品进口额比重较大的商品为大豆（25%，本章第四节将深入探讨大豆问题）、水果及坚果（9%）、畜肉及杂碎（9%）以及水产品（8%），三大谷物（稻谷、小麦、玉米）的进口额占比共计3.8%。主粮贸易方面，全球稻谷出口国以南亚和东南亚国家为主，小麦和玉米出口集中在耕地资源丰富的澳洲、美洲国家和少数欧洲国家，这也意味着中国主粮进口集中度较高，2024年中国三大谷物前三大进口来源国的进口量占比均超过70%。地理上看，除稻谷集中从亚洲国家进口外，中国玉米和小麦的前三大进口来源国分布在不同大洲，分散了气候和供应链风险[14]。基于FAO数据库，2020‒2022年期间中国大陆稻谷、小麦、玉米进口量占全球总出口量的比重分别为8.8%、4.8%和9.6%，因此中国主粮进口对国际市场的影响整体有限。同时，即便中国从个别国家的粮食进口受到阻碍，例如发生粮食禁运等极端事件，国际市场也有能力填补供应空缺。
（二）口粮自给削弱粮食禁运有效性，粮食禁运逐渐被国际社会放弃
粮食出口禁运可能加剧进口国粮食短缺，这一手段在冷战时期存在实施案例。如将粮食禁运定义为出于政治原因，出口国切断部分或全部与进口国的粮食等食品贸易（本节不讨论进口禁运），则在1950‒1984年期间各国发起的85次经济制裁中，10次涉及食品禁运，其中9次禁运目标国为发展中国家，1次为苏联。作为当时全球主要的商业性及援助性粮食出口国，美国在此期间发起了8次禁运[15]。值得注意的是，在10次涉及食品的出口禁运中，至少有半数属于限制或中断援助性粮食出口；其余非援助性粮食禁运多包含于全面贸易禁运甚至更广泛的经济封锁之中[16]。如类比1973年石油禁运（oil embargo），即石油输出国组织（OPEC）因政治原因对部分国家中断商业性石油出口，则上述时期内类似事件为1980年美苏粮食禁运（grain embargo）。
粮食禁运对口粮短缺的禁运目标国有效性更高，随着目标国口粮自给能力提升，该措施逐渐失效。粮食禁运的目的为通过使进口国加剧食品短缺或通胀等社会压力，促使进口国在政策制定上转向有利于禁运实施国的方向。在上述1950‒1984年发生的10次粮食禁运中，多数被视为完全失败或缺乏长期影响，少数某种程度成功的禁运案例皆为限制援助性口粮出口[17]，其中典型案例是1965‒1966年美国限制对印度的小麦援助。印度自1950年代中期开始接受美国的粮食援助，成为美国最大的粮援接受国。1964年末，美国总统林登·约翰逊拒绝以年为期续签对印度的粮食援助协议[18]，决定亲自审批粮援运送频次和规模，改为少量多次，直到印度履行其改革承诺。约翰逊总统最初的政策目标为敦促印度推行农业改革，通过提高印度粮食产量减少美国的粮援负担。1965‒1966年，印度部分地区因旱灾出现了连续歉收，印度政府对美国粮援有迫切需求。更严峻的是，1966年下半年美国对印度的粮食援助中断了四个月[19]。最终，迫于粮食危机压力，印度实施了后来被称为绿色革命的农业改革，逐步实现了粮食自给。此次限制粮援的有效性很大程度上来自印度本国歉收、农业基础薄弱以及缺乏从国际市场购粮的经济能力。在印度粮食生产能力提高后，美国粮援对印度的牵制能力大大减弱[20]。上世纪90年代，印度人均年谷物产量从60年代的不足200公斤/人增长至223公斤/人。国际视角看，上世纪后半叶全球人均粮食产量的改善，整体上削弱了粮食禁运这一手段的有效性[21]。
针对1980年美国对苏联实施的商业性谷物禁运，学者对其动机和失败原因也进行了详细的分析。由于当时美国是全球最大的谷物出口国，对苏联有长期粮食出口，有观点认为美国在国际粮食市场中的支配性地位可形成粮食权力（food power）[22]。1979年，苏联因天气原因预计谷物减产，为保证饲料粮供应，苏联决定增加谷物进口，计划在一年内采购3500万吨粮食，其中2500万吨来自美国。1980年1月，因苏联在阿富汗的军事行动，美国卡特政府决定仅向苏联出口800万吨粮食，余下1700万吨粮食缺口将打击苏联畜牧业，抬高肉类价格。尽管美国是苏联最大的粮食进口来源国，1980年禁运却并未对苏联畜牧业造成明显打击，普遍被认为失败[23]。此次商业性粮食禁运的失败原因主要被归纳为三点。第一，粮食出口寡头难以形成禁运共谋。美国实施禁运后，阿根廷、加拿大、澳大利亚等国增加了对苏联的粮食出口，1980年澳大利亚对苏联的谷物出口量甚至超过了此前四年的总和[24]。第二，跨国转运难以避免。美国粮食的禁运目的地仅为苏联，未中断对波兰等华约国家的粮食贸易，部分美国粮食可由第三国再出口至苏联。第三，苏联对海外粮食的依赖度有限。禁运实施前，苏联粮食供需关系主要取决于国内生产情况，粮食进口对国内粮食供给只起到次要补充作用。同时，苏联的进口粮食几乎全部用作饲料，饲料粮的需求弹性和消费量调节余地较口粮更大[25]。
实施粮食禁运也存在经济和政治成本。1980年的美苏粮食禁运成为当年美国大选的重要政策争议点，该政策造成的农业损失使执政党受到批评。美国共和党总统候选人里根明确反对禁运，获得了农民群体的支持[26]。禁运实施后，尽管美国政府对出口商和生产者采取了一些保护性举措以稳定价格，1980年美国谷物生产者价格增幅未能追平快速提高的生产成本，美国农业部（USDA）在同年6月预期当年的农业净收入将下降40%，农民群体对禁运严重不满。这一社会情绪在大选年变得更为关键，1980年总统候选人里根声称谷物禁运不但给农民造成“惨痛的经济负担”，还使“纳税人损失10亿美元”[27]，并承诺如当选则会终结禁运，这帮助其获得了农业州选民的支持。里根上任后，美国农业组织持续敦促当局兑现竞选承诺[28]。1981年4月，对苏粮食禁运被正式取消。
由于粮食禁运的效果有限，且政治经济成本较大，上世纪末以来美国逐步将粮食禁运排除于制裁手段。2000年美国《贸易制裁改革和出口促进法案》要求总统终止对其他国家采取农产品和药品单边制裁,同年美国恢复对古巴的部分农产品出口[29]。
（三）低收入国家粮食安全风险更大，易受地缘环境变化影响
世界粮食产量与消耗量基本维持平衡，但部分国家仍面临粮食危机。根据FAO数据库，2010至2022年全球谷物产量与消耗量的比值在97%至104%之间浮动，表明长期粮食供需总量较为均衡。但在总量均衡之下，各国存在人均粮食生产和消费的不均衡，低收入国家的谷物自给率和人均谷物产量均更低，粮食安全面临更高的风险（图表5.4）。2025年5月联合国机构发布的《全球粮食危机报告》显示，2024年全球53个国家或地区共有超过2.95亿人面临严重饥饿[30]，主要分布在撒哈拉以南非洲和部分亚洲、拉丁美洲等地区，武装冲突、极端天气和经济冲击是造成粮食严重不安全的直接因素。
粮食不安全的诱因与地缘因素相关，在相同的地缘冲突和宏观风险背景下，低收入国家更为脆弱。第一，武装冲突破坏社会正常生产生活秩序，是导致粮食严重不安全的首要因素，2024年武装冲突造成20个国家或地区的约1.4亿人陷入粮食严重不安全[31]。第二，贸易受阻会抬高海外购粮成本。近期典型案例是俄乌冲突导致乌克兰粮食出口受阻，加剧部分非洲国家的购粮负担[32]。第三，宏观经济波动对低收入国家造成的粮食安全风险不容忽视。全球化时代，局部地缘经济竞争和地缘政治摩擦可能造成全球性的宏观环境变化，例如贸易转向、汇率波动、能源价格波动等。低收入国家谷物自给率整体偏低，进口依赖程度更强（图表5.4），本国（贸易逆差、经济衰退、政治动荡等）或海外因素（美国加息等）触发的本币贬值会直接增加其购粮成本，推高本国粮价。低收入国家人均粮食消耗量偏低，粮价上涨可能进一步抑制居民粮食消费，引发营养不良，甚至恶化为粮食危机。最后，经济制裁对粮食安全存在间接影响。尽管粮食禁运已逐渐被主流国际社会所放弃，其他贸易禁运、金融封锁等制裁措施在当前仍有实践。这些制裁手段可能通过遏制被制裁国的经济发展、降低民众购买力，间接损害被制裁国的粮食安全。
图表5.4：低收入经济体的粮食安全风险更大
注：1）中国大陆人口数据来自国家统计局，其余国家或地区人口数据来自FAO数据库；2）收入分组数据来自世界银行；3）上图覆盖179个经济体；4）谷物自给率为当年谷物产量与本国消耗量之比。 资料来源：FAO，世界银行，国家统计局，中金研究院
长期视角下，市场发育不健全是一些国家增长缓慢和农业发展停滞的共同原因。过去60年，非洲粮食单产的增速显著落后于全球其他地区，这与当地市场机制不完善有较大关联，包括缺乏信贷和保险、市场分割、土地和劳动力市场不健全等，这些因素限制了当地农业生产效率的提升[33]，也阻碍了国家经济增长。因此，解决粮食安全问题不仅需要提高农业投入，还需要在要素市场、商品流通等方面进行配套改革，进而从提高生产效率和改善居民购买力两方面着手，避免粮食危机。
三、保障粮食安全的方式
维持合理的粮食自给率是使粮食安全免受国际局势影响的核心条件。基于不同的经济基础和资源禀赋，各国对应的合理粮食自给水平和提高自给率的方式也有所区别。对于中国等人口大国而言，国际市场填补国内缺口的空间相对有限，实现粮食安全需要本国维持高自给率。2025年4月中共中央、国务院印发《加快建设农业强国规划（2024－2035年）》，提出“全方位夯实粮食安全根基”“重要农产品保持合理自给水平”[34]。
（一）生产方式进步和市场化改革驱动过往中国农业发展
建国以来中国在粮食生产方面取得了巨大成就。1949‒2024年，中国人均粮食占有量从不到210公斤提高为超过500公斤，高于国际公认的400公斤的粮食安全线；其中，人均三大谷物占有量从138公斤增长至456公斤[35]。2024年粮食总产量为建国时的6.2倍，其中粮食单产提高至5.8倍，稻谷、小麦、玉米单产分别提高至3.8、9.3和6.9倍（图表5.5）。
图表5.5：建国后中国粮食单产实现显著增长
资料来源：国家统计局，中金研究院
从生产端看，制度创新、投入增长和科技进步是驱动中国农业发展的重要因素。改革开放前，中国粮食年均增速达到3.5%，通过改革土地所有制关系、提高农业装备和基建水平、加快农业科技进步，为粮食生产的持续发展奠定了基础[36]。改革开放初期，家庭联产承包制的推行是农业增产的重要来源，这有助于提高农民生产积极性、投入效率和技术采用。上世纪80年代中期至本世纪初，中国粮食增产主要依靠单产上升而非播种面积增加，农机畜力、化肥农药、灌溉设施的投入促进了单产增长[37]。随着农业科技创新体系和农业技术推广体系的建立，科技进步对农业发展的贡献逐渐加大。国研室（2013）指出，中国农业发展已从过去主要依靠增加要素投入转向主要依靠科技进步的轨道[38]。
改革开放后驱动中国农业发展的另一因素是农产品市场化改革，包括对内建立市场化的价格和流通体系，以及对外放开农产品贸易。国内农产品市场化改革以1985年废除粮食统购、启动粮食收购双轨制为开端，2004年粮食流通体制改革“三项政策”的退出标志着粮食市场化改革的完成。农产品对外开放以放宽农产品贸易许可证、降低进口关税和其他准入条件为主。上世纪90年代，中国在农产品市场保护方面做出了较大减让，至本世纪初，国内农产品市场基本与国际接轨，农产品名义保护率较此前显著下降。农产品市场化改革对农业发展和农民增收有重要意义：一是促进农业生产结构调整，提高农业资源的配置效率；二是降低了农资价格和交易成本，激励农民提高投入，扩大生产积极性[39]。
（二）保障粮食产能，优化消费结构
向前看，中国耕地量增有限，通过农业科技进步提高单产对实现粮食稳产增产具有更大潜力。在供给端，实施藏粮于地、藏粮于技战略是提高中国粮食生产能力保障水平的重要抓手[40]；在流通和消费端，降低粮食损耗和浪费、优化膳食结构有助于实现粮食安全和居民营养健康的双重目标。
藏粮于地的重点是耕地保护，维持粮食生产能力。中国耕地资源紧张，耕地保护包括以下几方面的要求。一是守牢耕地数量红线（18.65亿亩），通过落实“占补平衡”严控对耕地数量和质量的削减。二是确保粮食播种面积，永久基本农田（15.46亿亩保护红线）优先用于发展粮食生产，特别是保障三大谷物种植面积[41]。三是提高耕地质量，2024年底中国已累计建成高标准农田超过10亿亩，未来将逐步把具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田[42]。在实践中，耕地保护工作要避免粗暴执法，尤其是“非粮化”整治过程中需要考虑对农民收益的保护，否则可能损害农民利益和生产积极性，甚至造成田地撂荒[43]。
藏粮于技对农业增产具有更大潜力，其核心是种业科技和农机装备创新。中国种业科技水平较发达国家仍有提升空间，生物育种产业化滞后是重要原因。2023年中国玉米、大豆单产分别435千克/亩、133千克/亩，仅为美国同期水平的59%、59%（图表5.6）；中国玉米单产约为美国上世纪80‒90年代的水平（图表5.7）。2021年中央深改委审议通过《种业振兴行动方案》，政策将生物育种产业化作为技术迭代突破口[44]。首批转基因玉米、大豆品种审定及生产经营许可证已落地，23/24种植季已完成扩大制种和商业化销售环节，转基因增产效果在10%以上。此外，推进农机装备高质量发展、促进数字技术与现代农业融合也是农业科技的发展方向。
图表5.6：中国玉米、大豆单产仅为美国六成
资料来源：FAO，中金研究院[45]
图表5.7：中美玉米单产增长趋势
资料来源：USDA，国家统计局，中金研究院
流通和消费端的调整对粮食安全同样重要。首先，中国粮食损耗和浪费存在压缩空间。粮食损耗是指由于技术、装备等客观原因，在收获、加工、运输、储藏等环节产生的对粮食数量或质量的消耗，学者估算中国粮食损耗占产量的比重超过15%[46]，这类损耗可通过改进农业全产业链设备和流程降低。粮食浪费在消费环节较为突出，《中国城市餐饮食物浪费报告》估算2015年仅城市餐饮业浪费的食物就超过3000万人一年的食物量[47]。其次，平衡膳食结构可降低未来粮食需求。相比《中国居民膳食指南》等推荐的平衡膳食结构，目前居民食物消费结构对应着更高的口粮和饲料粮需求，优化膳食结构可在保障营养健康的同时，降低粮食安全压力[48]。农业供给侧需关注因人口结构、饮食习惯调整造成的食物需求变化，否则易形成食物浪费。粮食需求存在缩减空间并不意味着维持粮食产能的战略重要性下降，而是需注重供给的灵活性，保持适度的产能冗余亦有助于保障安全。中国可在守住耕地红线的前提下通过调整粮食复种指数调节粮食供应[49]，在市场需求下降时减少粮食复种、扩大季节性休耕或增加蔬菜等经济作物生产；在产粮区遭遇严重灾害、国家粮食进口受限时，将休耕或生产经济作物的耕地恢复为粮田。
（三）专项补贴激励农户增产，支持幅度受贸易规则限制
农业生产扶持政策具有提高农民收入、激励农业生产的双重功能。中国主要农民收益保障机制包括价格、补贴、保险三类，不同政策的作用有所区别。耕地地力保护补贴是实施范围最为广泛的补贴，补贴对象原则上为拥有耕地承包权的种地农民，各省补贴标准不一。例如，2024年黑龙江省的补贴标准为75.61元/亩[50]。耕地地力保护补贴的发放与耕种作物无关，具有较强的福利性质，不具有刺激特定作物增产的功能[51]。与之相对，稻谷和小麦最低收购价、玉米和大豆种植者补贴等政策与特定农作物挂钩，具有一定的激励生产效果。2024年黑龙江省玉米、大豆生产者补贴的补贴标准分别为20元/亩、352元/亩[52]。
中国农业支持政策总金额较高，但在劳均和占农业增加值比重上低于OECD国家。从支持规模上看，OECD测算2023年中国生产者农业支持估计值（PSE）约为2,635亿美元，金额超过OECD国家之和（2,242亿美元）。从比重上看，中国生产者支持估计值占GDP比重要高于OECD国家（2023年1.47% vs. 0.35%），但由于农业在中国经济中的占比较发达国家更大，中国农业生产者支持估计值占农业增加值的比重略低于OECD国家平均水平[53]。同时，考虑到中国一产就业人口接近1.7亿人，数十倍于欧美国家[54]，因此尽管农业支持成本数额较大，农业生产者对补贴的体感可能并不强烈。
农业支持政策受到贸易规则的限制，激励性政策空间存在上限。由于农业补贴可能造成贸易扭曲，WTO的《农业协定》对农业支持政策进行分类限制，即区分绿箱、蓝箱、黄箱政策。其中，绿箱政策不产生贸易扭曲作用，蓝箱政策为在限产计划下按照一定基期水平进行补贴，二者不受限制；黄箱政策指会造成显著农业生产和贸易扭曲的政策，其综合支持量（AMS）不能超过产值的8.5%[55]。中国农业支持政策的设计和改革需要充分考虑到补贴分类和幅度，避免引起贸易争端。目前，耕地地力保护补贴、农业保险等为绿箱政策；大豆和玉米生产者补贴等为蓝箱政策；稻谷和小麦最低收购价政策、粮食适度规模经营补贴、农机具购置补贴等属于黄箱政策[56]。
四、农产品进口制裁：大豆何以成为中美贸易摩擦焦点？
（一）限制农产品进口为常见的反制措施
粮食安全政策所防范的是农产品短缺问题，与之相反，供给过剩是农产品市场存在的另一种失衡。存在长期供给过剩的国家难以仅靠价格调节实现市场出清，而是需要出口市场。这意味着进口国可通过进口管制，造成出口国农产品供大于求。农产品进口管制是常见的国家制裁措施，包括提高关税、削减配额、进口禁令等形式。这类措施一般具有以下两个特性：一是常具有反制性质，打击出口国农产品市场并非目的；二是针对非口粮，相关农产品的生产依据资源禀赋形成国际分工，生产国的农产品产量远高于国内需求。图表5.8展示了部分农产品进口管制案例，例如2018年中国对美国大豆施加反制裁关税，大豆贸易成为中美贸易摩擦的焦点之一。
图表5.8：农产品进口管制案例
资料来源：Echevarría（1995），EU Parliament（2014），PIIE，USDA，海关总署，俄罗斯卫星通讯社，中金研究院[57]
农产品进口管制可作为制裁手段的原因可归纳为四方面。首先，农产品过剩可能导致价格大幅下挫，造成生产者损失。对于依赖海外市场、需求弹性较小的农产品，进口管制对出口国生产者价格的影响会更大。其次，农业生产者一般收入较低、抗风险能力差。即便在农业支持政策完善、农业人口占比较低的欧美国家，农民收不抵支仍会造成社会问题，需要政策应对。再次，相对出口管制而言，进口管制可以保护本国生产者利益，政策推行受到来自生产者群体的阻力较少。最后，农产品的替代性供给来源较多，限制特定来源的特定农产品进口对本国消费者福利的影响有限。
（二）2018年大豆反制裁关税
2018年3月，美国就301调查结果宣布将对中国价值500亿美元的进口商品施加25%的附加关税。同年4月，中国宣布首轮反制裁关税清单，对部分交运设备和大豆等农产品施加25%的反制裁关税。美国首轮附加关税（清单1）和中国反制裁关税于当年7月6日生效[58]。2020年初，随着中美达成第一阶段经贸协议，美国大豆进口的反制裁关税被豁免[59]。为何大豆成为中国首轮反制裁对象？大豆反制裁关税对中美影响为何？
对美国大豆施加进口管制的重要背景是全球大豆特殊的供需格局。全球大豆贸易具有的需求单方集中、供给双头垄断的特征。从需求端看，中国是全球最大的大豆消费国和进口国，大豆进口量占全球六成。据海关总署和国家统计局，目前中国大豆自给率不足20%，年进口量超过1亿吨，未来仍有增长趋势。中国大量进口大豆既有制度背景，也有经济因素。一方面，基于入世承诺，中国取消大豆进口配额，仅施加3%关税，大豆的进口壁垒客观较低[60]。另一方面，中国的水土资源无法满足快速增长的大豆需求。中国人均收入增长带动居民肉类和油脂消费增加，大豆作为饲料粮和油料作物，需求快速上涨。在有限的资源约束下，中国优先保障三大谷物生产，剩余耕地不足以实现大豆高自给率。2024年中国大豆播种面积为1.55亿亩，产量2065万吨，同年中国进口大豆10503.2万吨，进口大豆所对应的播种面积达7.9亿亩[61]。换句话说，基于国内有限的水土资源，中国利用国际市场满足大豆需求或是长期选择。
从供给端看，美国、巴西合计大豆出口量占全球出口八成以上。美国、巴西耕地资源丰富，在土地密集型农产品生产方面具有优势，两国种植的大豆远超本国需求。根据FAO数据库，2022年美国、巴西的大豆产量分别为本国消耗量的176%和268%[62]。尽管美国和巴西大豆在出油率、蛋白含量、含杂率等方面存在一些差异，但就饲料用途而言，二者具备较大的相互替代性。同时，美国、巴西大豆错峰上市，使采购国可以分时采购，增加了买方对价格的调控能力。中国是美国、巴西最大的大豆海外市场，在中美贸易摩擦前，2017年中国大豆进口量中有53%来自巴西，34%来自美国（图表5.9）。大豆是美国具有第二大产值的农作物（仅次于玉米），2017年美国对中国大豆出口额达到122亿美元，占美国总大豆出口额的57%[63]。正是大豆贸易所蕴含的经济利益，以及大豆产业对美国的重要性，使之成为中美地缘博弈的焦点之一。
2018年大豆反制裁关税对中国的影响体现在三方面，贸易转向最为突出。第一，中国在总量上暂时减少大豆进口，在进口来源上降低美豆占比，增加巴西大豆占比，这一贸易转移具有持续性。2018年中国大豆进口量同比下降8%，同时巴西采购量占比跃升至75%，美国采购量占比跌至19%（图表5.9）。2020年取消反制裁关税后中美大豆贸易额回升，但美国大豆进口量及其占比未恢复到贸易摩擦之前的水平，2024年中国进口美国大豆占比21%（0.22亿吨），较2017年下降（34%，0.33亿吨）。第二，中国实施大豆振兴计划，通过扩大播种面积，增加国内大豆供给。第三，对消费品影响小，对养殖利润影响大。2018年3月，基于对大豆反制裁的预期，豆粕、猪饲料、鸡饲料价格上涨，造成养殖者亏损边际扩大或盈利下滑。
图表5.9：中国在2018年之后增加巴西大豆采购
资料来源：海关总署，中金研究院
大豆关税对美国农业、财政和政治都产生了影响。首先，反制裁关税导致美国大豆短期量价齐跌，生产者直接受损。据USDA统计，2018年美国对华大豆出口额同比降低74%（降幅91亿美元），总大豆出口额降低20%（降幅44亿美元），大豆全年均价下降9%，大豆业产值下降9%；2019年美国大豆在播种面积缩减15%的情况下，价格仍不及2017年，豆价直到2020年才超过2017年水平[64]。
其次，美国财政出资补偿农民损失。2018‒2019年USDA对受贸易摩擦影响的农业生产者进行救助，共出资280亿美元，其中245亿美元为市场促进计划（Market Facilitation Program, MFP），按照收获量或种植面积对生产者进行转移支付，豆农为主要受益者[65]。值得注意的是，MFP是补偿贸易摩擦对美国农民造成直接损失的项目，不考虑主动减产和长期贸易转移对农民收入造成的影响。同时，MFP的补偿标准参照农产品平均价格降幅和该区域单产（2019年），且存在补贴上限，因此存在补贴后部分农民收入较正常年份上升和部分农民收入恶化的情况，种植面积大、经营成本高、单产高的大豆种植者更可能出现净收入下降。
最后，农业群体利益受损，影响中期选举结果。Chyzh和Urbatsch（2021）发现，在2018年美国中期选举中，大豆主产区选民较2016年对共和党的支持度有所下降[66]。Blanchard et al.（2024）发现，多数选区农民从MFP补助项目得到的人均支付较少，整体上MFP项目未能挽回受反制裁影响地区对共和党的支持度下跌[67]。
（三）深化中巴农业合作，应对中美农产品贸易风险
中美农业贸易存在较大赤字，农业贸易政策具有一定的地缘经济博弈的功能。2024年中国自美国进口农产品合计275亿美元，向美出口农产品共123亿美元，贸易逆差152亿美元[68]。美国凭借规模化生产和技术优势，主要向中国出口大豆、棉花、高粱、牛肉等大宗商品，2024年近半农产品出口额来自大豆贸易（120亿美元）。2024年中国是美国第三大农产品出口市场，仅次于墨西哥和加拿大，对华农产品出口占美国总对华货物出口额的17%[69]。基于中国作为美国重要农产品出口市场的优势地位，地缘竞争背景下，农产品进口管制成为反制美国的有力工具，即便中美都抬高农产品进口关税，美国农业承担的损失更大。
中美贸易摩擦使中国大豆采购转向巴西，巴西大豆增产弥补了美国大豆的数量供给缺口。相较2017年，2024年中国大豆总进口量增长947万吨（涨幅10%），同期从巴西大豆进口量增长2,372万吨（涨幅47%）。巴西已取代美国成为全球第一大大豆主产国，得益于其技术和土地禀赋，且扩产潜力还在提升。2018年以前，美国凭借独特的地理条件（广袤且肥沃的中央大平原）、工业化的生产模式（高度规模化、机械化种植）和生物育种技术的加持（孟山都公司商业化全球首个抗草甘膦除草剂的大豆品种并持续迭代升级），多年居于全球大豆产量榜首。2018年中美贸易摩擦后，巴西大豆产量反超美国，且产量增速较美国更快。据USDA，2023/24产季巴西、美国大豆产量分别为1.55、1.13亿吨，占全球产量的39%、29%，过去10年产量CAGR分别为+6.0%、+2.2%。巴西大豆产业的快速发展得益于两方面。一是转基因技术的较早引入和广泛推广，当前巴西转基因大豆渗透率接近100%。在最新的抗虫、耐除草剂技术加持下，2023/24产季的巴西大豆单产达3.57吨/公顷，比美国大豆单产高出5%。二是巴西耕地面积的持续开垦和扩张。据世界银行数据，2021年巴西的实际耕地面积达5,825万公顷，较2000年增加了28%，但仍仅占1.5亿公顷可耕地面积的38%。巴西耕地面积未来仍有较大的增长空间，其大豆扩产也相对更具潜力。
贸易转向对价格的影响体现在远期价格层面，巴西大豆相对美豆出现溢价。中国大豆进口较多采用远期采购，今年上半年中美贸易摩擦（芬太尼关税及对等关税）已带动巴西大豆远月船期溢价增加。当前中国主流的大豆采购模式为远期采购，即大豆加工商根据自身销售计划较早锁定最远一年后的大豆订单，且在价格上采用期货点价定价模式，即以CBOT大豆期货价格为基准价，采用“期货价格+升贴水”的方式进行定价。巴西大豆是美国大豆的替代品，每年集中上市时间为3月至9月。在今年3月美国再度以芬太尼问题为由对华加征关税、4月推出对等关税，中方均采取反制措施后，由于全球大豆丰产预期，及关税影响下美豆需求或下降等原因，CBOT大豆期货价格波动相对较小，而巴西远月船期的大豆报价相对CBOT大豆的溢价明显上涨，反映出市场对中国从采购美豆转向采购巴西大豆的预期。据Bloomberg数据，CBOT 5月、7月合约期货结算价在3月底分别为1,015、1,028美分/蒲式耳，较3月初分别上涨了0.3%、0.2%；而巴西帕拉纳瓜港今年5月、6月、7月发货的大豆价格较同期CBOT合约的溢价在3月底分别达55、65、83美分/蒲式耳，较3月初分别上涨了38%、86%、84%，巴西大豆远月合约溢价更大且涨幅更为明显。
贸易摩擦背景下，深化与巴西的农业合作是保障中国大豆等农产品供应的重要策略。巴西自然资源丰富，具备出口土地密集型农产品的比较优势，与中国具有互补性。2018年以来，中国-巴西合作持续加强，在农业领域成果颇丰。在外交层面，两国元首近三年多次进行国事访问，农业为重要议题。2024年习近平总书记在中巴建交50周年背景下访问巴西，访问期间双方签署了38项合作文件[70]，领域涵盖农业、贸易、投资等多个领域。巴西总统卢拉于2023年3月、2025年5月两次访华，农产品对华出口均为重要议题，如2025年中巴联合声明第六条明确重申将长期致力于推动农产品贸易及农业科技、粮食安全领域双边关系的发展[71]。在企业层面，中国对巴西的投资为两国农业发展提供助力。中粮集团自2014年进入巴西，截至2022年底累计投资超23亿美元，现已成为巴西第五大玉米出口商、第六大大豆出口商、第七大原糖加工商，第一大对中国大豆出口商。隆平高科2017年与中信集团协同收购陶氏巴西玉米种业资产，当前种业市场份额位列巴西前三。2023年中粮国际在桑托斯港投建码头，2025年该码头正式投入运营。桑托斯港是巴西最重要的对外贸易港口，该港口贸易创造了近三成巴西对外贸易额[72]。经过此次收购，中粮国际在巴西的自有港口吞吐量从300万吨扩大至1,400万吨，主要集中在大豆、玉米和糖类产品的出口。从结果看，中国与巴西的农业合作深化保障了中国大豆、玉米等重要农产品进口供应。
在深化对外合作的同时，中国也需注意进口来源集中形成的风险，并注重政策应对。2024年巴西大豆占中国大豆进口比重为71%（图表5.9），进口来源集中意味着巴西的气候和供应链因素会影响对华大豆供应。同时，巴西的农业政策需与当地环境保护政策相协调。以上对中国的政策启示有三点。第一，中国可以维持大豆进口多元化格局。中国对美的大豆反制裁关税可根据国际局势灵活调整。中美大豆贸易不仅有助于实现多元化大豆供应，还为中美经济关系保留了一定的博弈空间。第二，提高国产大豆产量。在耕地量增有限的前提下，中国可通过改良大豆品种、优化种植技术、大豆玉米复合种植等措施提高产量。在短期，大豆生产者补贴可提高农民种植的积极性；在长期，应通过提高大豆单产、品质和种植效益，激励农民扩种。第三，推进需求端饲用豆粕减量。中国进口大豆用途以蛋白饲料为主，降低豆粕在饲料中的占比有助于抑制大豆需求增速，进而降低对进口大豆的依赖程度。
来源：财富智囊
