摘要：习近平总书记在7月1日主持召开中央财经委员会第六次会议时，提出了纵深推进全国统一大市场建设的基本要求和重点任务。9月16日出版的《求是》杂志发表了习近平总书记的重要文章。文章强调：“必须把全国统一大市场建设好，增强我们从容应对风险挑战的底气。”

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编者按：

习近平总书记在7月1日主持召开中央财经委员会第六次会议时，提出了纵深推进全国统一大市场建设的基本要求和重点任务。9月16日出版的《求是》杂志发表了习近平总书记的重要文章。文章强调：“必须把全国统一大市场建设好，增强我们从容应对风险挑战的底气。”

在外部需求疲软、全球产能过剩、跨国贸易不稳定因素增多的背景下，市场正在成为一种稀缺资源。我国拥有近4亿中等收入群体和约1.9亿户经营主体，孕育出的内需市场，不仅是中国内生增长的动力，更是抵御一系列外部冲击的底气。

据世界银行数据显示，2023年全球居民消费支出占GDP的比重平均为56.5%，其中高收入国家为58.7%，中等收入国家为52%，而中国仅为39.6%。另有数据显示，2025年上半年国内需求对经济增长的贡献率已高达68.8%。由此足见推进超大规模统一市场建设可产生的巨大价值。

然而，要建设全国统一大市场，就要打破市场分割、优化营商环境，这并非朝夕之功。在IPP特约研究员、广州市社会科学院城市治理研究所副所长孙占卿分析看来，十八大以来，中国营商环境经历了三次跃迁：从以“减压”“加速”为核心的“窗口效率革命”，到“店小二”式的主动服务，再到聚焦产业链、推动金融与生态“赋能”的深度升级。但在发展过程中，由于激烈的招商引资竞争，个别地方政府更多受到经济增长和政绩的驱动，使得部分地区营商环境改革从提升市场效率转向地方利益优先，扭曲了市场对资源的配置机制，引发重复建设、市场壁垒、财政风险和法治缺失等一系列亟待解决的问题。

孙占卿博士

广州市社会科学院城市治理研究所副所长、IPP特约研究员

党的十八大以来，优化营商环境成为中国推动经济高质量发展的重要引擎，各地发挥“有为政府”的积极作用，探索了一条从一般性经营环境到贴近产业，从“减压”到“赋能”的中国特色营商环境持续优化路径。这一路径虽取得显著成效，随之也在个别地区出现了政府与市场边界模糊、区域壁垒和低端重复建设等新问题，引发了对进一步优化营商环境方向的困惑。

9月15日，《求是》杂志发表习近平总书记关于“纵深推进全国统一大市场建设”的讲话，深刻阐明了全国统一大市场在建设任务和长期运行上的内在一致性，以及大市场的全国统一体系和参与主体在创新空间上的协调性，为进一步深化营商环境建设作出了指引。

《纵深推进全国统一大市场建设》一文内容为习近平总书记2025年7月1日在二十届中央财经委员会第六次会议上讲话的一部分。图源：《求是》杂志官网

一、中国特色营商环境的发展

党的十八大以来，我国优化营商环境工作展现出一条清晰的演进历程。

可以将其划分为三个相互关联、层层递进的阶段。三个阶段的转变反映了政府在持续优化营商环境的过程中，对自身角色的理解也在不断加深，逐渐从一个被动的“监管者”，向一个主动的“服务者”，乃至一个积极的“赋能者”进行深刻转变。

（一）第一阶段——“减压”

这一阶段是以压缩“时、本、费”为核心的效率革命。大约从2013年到2018年，可视为是中国优化营商环境的启动和铺开阶段。这一时期的改革，核心逻辑就是对标世界银行的“DB指标体系”（Doing Business，2023年修改为Business Ready）。以“简政放权、放管结合、优化服务”为主线，致力于大幅压缩企业办事的环节、时间和成本，为企业经营“减压”。

这一阶段的改革具有鲜明的“问题导向”和“指标驱动”特征。核心方法是自上而下的政府内部流程再造。例如，“多证合一、一照一码”改革简化了企业注册流程；工程建设项目审批制度改革解决了“审批长征”问题。

"多证合一、一照一码"推动了市场主体的快速增长。2017年全国新登记注册的企业数量创历史新高，尤其是小微企业和个体工商户的数量大幅上升。图源：新华社

经过改革，中国的在“DB”（Doing Business）排名中的位置从2018年的第78位飙升至2020年的第31位。这一时期，企业，特别是新办企业，普遍感受到了准入门槛的降低和办事流程的简化。世界银行明确宣称“DB”的方法论是“以企业为中心”，但是其评价指标其实聚焦于政府自身的流程优化。

总体而言，第一阶段的改革，本质上可称为是一场“窗口效率革命”。

（二）第二阶段——“服务”

这一阶段是“从窗口到上门”、“店小二”式服务为代表的响应式变革。随着“放管服”改革的深入，单纯“减环节、压时限”的边际效应开始递减。大约从2018年开始，各地政府开始意识到，除了提供标准化的、高效的审批服务外，还需要为企业提供更具个性化、更主动的“增值服务”。

由此，优化营商环境进入了第二个阶段，其主要转变是将窗口服务“送上门”，变被动审批为主动服务。

这一阶段的典型代表是上海提出的“店小二”式服务理念，其核心精神是“有求必应，无事不扰”。各地也涌现出了一系列创新举措，如设立“营商环境服务专员”、建立“首席服务官”制度，或是在重点楼宇设立“楼长”，为重点企业提供“一对一”的保姆式服务，现场解决企业在项目落地、生产经营中遇到的实际困难。

上海的各级政府部门为企业提供了“一对一”服务，特别是针对重点企业或新兴产业，政府相关部门派出专门的服务人员，跟踪企业的需求。图源：新华社

这次改革无疑是政府服务意识的巨大进步，体现了政府从监管者到促进者的心态转变。但由于资源有限，“保姆式”服务的主要对象只是少数“重点企业”。另外，这一模式本质上也仍然只是“被动响应”——也就是解决已经出现的问题。

（三）第三阶段——“赋能”

第三阶段聚焦产业需求，并以精准支持为核心构建生态。近年来，产业竞争日益激烈，招商引资模式也发生了转变，优化营商环境进入了第三个，也是迄今为止最具创造性的阶段。

一些地方政府开始逐渐意识到：营商环境的优化应该与地方的产业发展深度绑定。其主要标志是从服务单个企业，转向服务整个产业链和产业生态，实现从“招商引资”到“产业培育”的战略升级。政府的角色不再仅仅是帮助企业解决生存问题，而是“赋能”战略性产业及其生态。

这一阶段主要通过两条路径实现：金融赋能和生态赋能。

其中，合肥市是金融赋能的典范，其核心做法是政府扮演“战略风险投资人”的角色，通过国资平台和产业引导基金，对处于关键时期但面临市场融资困难的战略性产业进行大胆的股权投资，形成一种与政府和企业共担市场风险的伙伴关系。其中最为人称道的，莫过于对京东方和蔚来汽车的投资。

“合肥模式”背后是一套精密的顶层设计和专业化运作。首先是“一张蓝图绘到底”的战略定力，坚持产业政策的连续性，做到“新官要理旧账”。其次是专业化的投资决策与风险控制，依托国资平台建立严格的内控体系，并为投资项目设计好退出通道，待项目成功后，国有资本有序退出，实现保值增值，然后再投向下个产业，形成良性循环。

2020年，合肥市政府为其注资70亿元人民币，拿到了公司24%的股份。图源：纽约时报

如果说合肥模式是“精准输血”，那么以杭州为代表的生态赋能模式则是“系统造氧”。其核心机制是政府扮演“产业生态构建者”的角色，聚焦于提供整个产业发展所需的关键公共产品和基础设施，通过“链长制”等手段，为产业集群的茁壮成长提供肥沃的土壤。

在数字经济和人工智能等领域，杭州的做法尤为突出：

一方面提供核心基础设施。针对人工智能产业对算力的巨大需求，杭州市政府大力建设高性能算力集群，并通过发放每年高达2.5亿元的“算力券”等补贴方式，打造全国“算力成本洼地”，从根本上降低了AI企业的研发成本。

另一方面构建产业生态。依托浙江大学等顶尖科研资源，构建了产研融合的创新生态，通过“链长制”精准服务产业链。

政府还积极创造应用场景。主动开放智慧城市、智慧政务等多领域的应用场景，通过“幸会·杭州”等平台定期发布“机会清单”，为人工智能等新技术提供试验田和初始市场，加速技术的产品化和商业化。杭州通过打造局部最优生态，为身处其中的企业创造了系统性的竞争优势。

“幸会·杭州”不是一个单独的公司或私人的商业平台，而是一个政府主导+多方参与的系列招商引资＋创业投资项目组合。图源：新华社

二、地方政府与产业深度捆绑带来新的问题

由于激烈的招商引资竞争，个别地方政府更多受到追求经济增长和政绩的内在驱动，使得部分地区营商环境改革从提升市场效率转向地方利益优先，扭曲了市场对资源的配置机制，引发重复建设、市场壁垒、财政风险和法治缺失等问题。

（一）盲目追求小而全的产业集群，造成大量低水平重复建设

地方政府盲目追求产业集群化，忽略本地资源禀赋和技术基础，纷纷围绕少数“链主”企业（如大型科技或制造业龙头）构建完整产业链，导致各地的产业模式雷同，资源配置低效，产业产能过剩。典型如光伏行业的“内卷”。

多地不顾本地光照和供应链条件，围绕“链主”投资全产业链的政策，导致产能过剩和价格崩盘。造成的潜在影响包括：

重复建设加剧供给侧失衡，导致价格战和企业亏损，削弱整体营商环境竞争力。放大财政负担，财政资金大量投入产业领域，挤压了民生和公共服务投入能力。阻碍全国统一大市场的形成，造成区域间发展不均衡。

（二）地方保护主义泛滥，形成大量区域壁垒和市场不公

地方政府视本地企业为税收和就业来源，往往通过设置隐性壁垒来维护本地企业利益，扭曲了市场公平，违背营商环境优化的初衷。

常见做法包括：在政府采购和招投标中照顾本地企业、要求外地企业本地注册以获得业务资格等。地方保护主义造成大量的市场碎片，不但大幅增加了企业运营成本，影响市场公平，还阻碍跨区域资源流动，增加全国统一大市场建设难度。

（三）过度依赖“基金”招商，加剧市场不公和地方财政危机

为吸引产业落地，地方政府往往以“产业引导基金”配套投资，但其运作方式却对市场公平和地方财政健康构成了严重威胁。

一是破坏公平的竞争环境。获得政府基金支持的企业，能以非商业化的优惠条件获取海量资本，使其能够承受更长时期的亏损、发动价格战，从而挤压那些完全依靠市场化融资的竞争对手的生存空间。

二是对民营企业融资产生“挤出”压力。地方政府的融资平台筹集引导基金会吸收金融体系中有限的信贷资源，抬高整体融资成本，从而对民营企业，尤其是中小企业的融资活动产生显著的“挤出效应” 。

三是产业引导基金的运作模式给地方政府带来大量“隐性债务”。为了规避预算和债务监管，地方政府普遍采用复杂的金融工具，将债务包装成股权投资，从而形成规模庞大且难以监控隐性负债。一旦被扶持的产业进入下行周期，或投资项目本身经营失败，这些隐性债务将面临集中爆发的风险，可能引发地方政府信用危机。

（四）牺牲法治发展经济，侵蚀营商环境的法治化基石

法治是营商环境的重要基石和核心指标，个别地方的政府为实现经济指标，随意调整执法尺度，甚至出现“趋利性执法”和“违规异地执法”，破坏了法治的统一性、公平性和可预期性。

对本地龙头企业，政府往往采取宽容甚至纵容的态度，对其在环保、安全生产、劳动用工等方面的违规行为“睁一只眼闭一只眼”。

对自外地的竞争企业，执法标准则可能变得异常严苛，监管部门不惜进行频繁的、远超常规的检查，并对一些微小的瑕疵进行“顶格”处罚，以监管为武器，增加外地企业的经营成本和不确定性，迫使其退出本地市场。

据国家市场监督管理总局局长罗文介绍，“十四五”期间，市场监管总局发现和废除了阻碍要素流动的政策措施4218件，查处行政性垄断案件239件。图源：新华社

三、纵深推进全国统一大市场建设对营商环境的新启示

“纵深推进全国统一大市场建设”是习近平总书记在二十届中央财经委员会第六次会议上讲话的部分内容，全篇仅1093字，从战略定位、基本要求、迫切问题和协调分工四个方面阐述了建设全国统一大市场的行动框架，为进一步优化营商环境指明了方向。

（一）统一大市场以国家整体战略为统领，要求营商环境服务全局

服务国际竞争、应对风险挑战的战略定位，要求大市场的内部统一必须以国家整体战略为统领。

其一，要建设好全国统一大市场，是我国从容应对国际风险挑战的重要战略准备，是国家使命，没有讨价还价的空间。

其二，建设全国统一大市场，是我国对外赢得国际竞争主动权的重要战略工具，全国大市场的统一性和整体性是优化营商环境的起点和基础；

其三，建设全国统一大市场是对内构建新发展格局、推动高质量发展的基础框架，是地方政府优化产业布局，加强未来产业培育，改进政府服务的行动指引，也是企业摆脱非市场因素干扰，安心以技术创新和产品创新推动产业发展的广阔天地。

（二）强化大市场的统一性和开放性，突出企业主体地位

通过“五统一、一开放”打造顺畅的单一市场，强化市场在资源配置中的决定性作用，突出企业在经济发展中的主体地位。

一是通过“五统一”强化大市场在基础制度、基础设施、政府行为尺度、监管执法和要素配置机制上的全国一致性。

二是打通市场的区域梗阻，增强市场信号的真实性和快捷性，提高企业和地方政府的发展竞争力。

三是明确政府建设营商环境，维护市场公平，企业发展经济的主责分工，构建亲清型政商关系，支持企业高质量发展。

（三）划出建设全国统一大市场“红线”，规范政府行为

建设全国统一大市场当前最紧迫任务是划出市场边界红线，补齐政策短板，加快国内大循环和国际循环对接。

首先，规范地方政府行为，减少地方政府短期行为对建设统一大市场的干扰，总书记点名的六项重点难点工作，其中四项直指地方政府行为不规范，包括企业低价无序竞争乱象、采购招标乱象、招商引资乱象、政绩观偏差。

其次，进一步完善适应全国统一大市场治理的法规制度体系，包括补齐制度短板，加强法规制度对市场统一的牵引功能，强化制度标准刚性约束。

最后，打通国内市场与国际市场的路径、产品标准和服务平台的区隔，以全国统一大市场推进内外贸一体化融合，顺畅国内大循环与国际循环的对接。

2025年6月30日在南京动车段南京南动车运用所拍摄的动车组列车。图源：新华社

（四）大市场建设的长期性、可持续性建设，为地方预留创新空间

总书记讲话的最后一段非常简洁，却极富内涵：

“建设全国统一大市场，既是攻坚战，也是持久战，各地区各部门要从政治和全局高度抓好落实。中央和地方、地方和地方、政府和企业、企业和企业都要加强协调配合，形成推进合力。”

第一，坚持全国统一大市场建设任务和长期运行的一致性。与优化营商环境一样，全国统一大市场既是当前的攻坚任务，也是持续的长期任务，只有更好，没有最好。

第二，发展全国统一大市场的内生动力，实现建设和发展的可持续性。建设全国统一大市场就是要充分发挥健康市场在资源配置中的决定性作用，以市场为基础，推动构建各级政府、不同区域、不同主体之间的良性互动关系，形成可持续的合力。

第三，坚持大市场的统一性与多元主体的创造性和灵活性相结合，为地方创新营商服务提供平台和空间。全国统一大市场并不是要消灭地方优化营商环境的灵活性和创新空间，而是要搭建全国统一的有效协调机制，促进“中央和地方、地方和地方、政府和企业、企业和企业”的协调。就营商环境而言，中央的主要职责在于协调全国，维护大市场的统一性（“五统一”和“一开放”）。

未来地方的创新空间将得到规范和拓展：地方政府优化营商环境上有章可循，能在全国统一大市场的框架下，深化、细化地方政府的营商服务；地方政府的产业政策和优化营商活动需真正立足本地实际，深入创新，不能再依赖简单模仿和地方保护；而差异化发展则客观上带来更为丰富产业多样性，以及更多的交互机会和发展机遇。

【关于“城市观察”】

“城市观察”是广州市社会科学院城市治理研究所副所长、IPP特约研究员孙占卿博士在“IPP评论”开设的专栏，着力分析当今中国城市发展所面临的模式与路径、技术与产业发展等问题。

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