督察详细规划，重点关注什么？从审批到验收，一个都不能少！

摘要：2023年11月，自然资源部印发《关于加强和规范规划实施监督管理工作的通知》，明确“国家自然资源督察机构按照职责，对地方政府国土空间规划实施情况适时开展督察”。

2023年11月，自然资源部印发《关于加强和规范规划实施监督管理工作的通知》，明确“国家自然资源督察机构按照职责，对地方政府国土空间规划实施情况适时开展督察”。

随着各级国土空间总体规划批复实施，详细规划作为实施国土空间用途管制和核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证等城乡建设项目规划许可以及实施城乡开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据，其编制实施关乎城乡发展的质效高低及公平性、可持续性、安全性。近年来，各地在规划工作中重编制轻实施、规划调整频繁、违反规划进行开发建设等问题时有发生，不仅影响了规划的严肃性和权威性，也可能对人民群众的生命财产安全造成影响。加强以详细规划为基础的规划全过程实施督察，坚决守住法律底线和安全红线，坚决防止规划实施领域违法违规许可，对于提高国土空间治理水平、推进美丽中国建设具有重要意义。

1 详细规划的主要内容有哪些？

随着经济社会发展，传统控制性详细规划已不能适应发展的实际需求，需要针对面向增量空间、依靠静态蓝图的编制方法和管控模式进行深化改革。为此，2023年11月，自然资源部印发《关于加强国土空间详细规划工作的通知》（以下简称“43号文”），对详细规划的编制要求、组织实施等作出了明确规定。这是国土空间规划体系下详细规划制度的一项重大改革。

从规划类型来看，详细规划包括城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划及风景名胜区详细规划等类型。

从规划内容来看，国土空间详细规划实行“分层次”编制，摒弃传统控制性详细规划直接编制到地块深度的做法，分单元层面、实施层面两个层面逐级深化。其中，单元层面侧重对总体规划的全面传导落实，突出统筹性，深化总体规划的功能定位、空间结构、道路交通、公共服务设施等内容，传导城市“四线”（城市红线、绿线、紫线、蓝线）等底线管控要求和强制性内容，明确城市设计等引导性要求。实施层面侧重对实施治理的支撑保障，聚焦“落地性”，确定土地用途、地块划分、建筑强度、公共配套等内容，落实单元层面详细规划和城市设计指引相关要求。

此外，针对城市增量空间，国土空间详细规划要在空间维度统筹空间资源要素优化配置，在时间维度统筹规划、土地等各类政策工具，推动规划精准有序实施。同时，还要加强开发保护管控，落实自然资源全链条监管，严守耕地保护红线，确需占用耕地的要按照“以补定占”原则编制补充耕地规划方案，明确补充耕地的位置和规模。

2 督察详细规划实施，重点在哪里？

详细规划是实施国土空间用途管制和核发规划许可的核心依据，在规划管理中发挥着抓手的作用，同时也是协调各方利益的关键工具。笔者认为，以详细规划为基础进行规划实施全过程督察，应重点关注以下几个方面：

一是详细规划编制审批。详细规划的编制和审批权属于地方，其实施主体也是地方。各地在43号文“刚弹结合”思想的指导下制定了规划修改、维护、勘误等调整机制，也拥有了更大的自主权，但其中也蕴藏着较大的编审违规风险。在督察工作中，要重点关注是否存在详细规划违反总体规划确定的耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界、城市“四线”等重要空间管控底线及违反底线管控通过审查获批等情形；要重点关注增量发展地区在编制详细规划时，是否做到加强耕地保护，同步编制补充耕地规划方案；要重点关注详细规划的调整是否符合相关法律法规，是否按照设定的规则履行相关程序；要重点关注是否按照“项目跟着规划走、土地要素跟着项目走”原则进行规划实施，是否杜绝“规划跟着项目走”无序调整详细规划的问题。

二是核发规划条件。长期以来，规划条件的核发是规划管理中的矛盾焦点之一。规划条件决定了土地开发方式及内容，而详细规划是核发规划条件的依据。在督察工作中，要重点关注是否出现无详细规划但出具规划条件、不依据详细规划出具规划条件、通过“规委会”“办公会”会议纪要等形式出具规划条件等问题；要重点关注纳入土地出让合同的规划条件与详细规划地块图则是否一致、规划条件的内容是否完整、是否夹带非空间治理内容；要重点关注规划条件是否存在违规变更的情形，避免可能存在的行政行为不当风险。

三是规划行政许可。详细规划是对总体规划内容进行深化和细化的法定规划。自然资源部印发的《关于加强和规范规划实施监督管理工作的通知》明确规定，要依据详细规划核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证（含临时），依据村庄规划、县或乡镇国土空间规划管理规定核发乡村建设规划许可证。“一书三证”（建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证）的核发是地方自然资源部门行使规划行政权力的核心，是工程建设项目能否进行顺利建设的关键，是城市空间品质塑造的关键环节。对于规划许可的管理，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条、第四十二条等条款都有明确的规定。在督察工作中，要重点关注是否存在违反详细规划强制性内容或者规划条件核发建设用地规划许可证；重点关注是否存在违反规划批准在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内，进行新建、扩建或者违反规定批准对历史建筑进行迁移、拆除或破坏等活动。

四是规划核实。规划核实工作的规范性、合法性和有效性，关乎建设项目是否严格按照批准的规划和设计要求进行实施。因此，依法依规开展规划核实是提高规划实施质效的关键一环。在督察工作中，要重点关注是否存在借规划核实规避违法建设认定和行政处罚进而将违法建设合法化的问题、是否存在未取得规划许可或者未按照规划许可的规定进行建设的项目通过规划核实的情形、是否存在未通过规划核实和不符合其他法定登记条件但办理不动产登记的现象。

3 以全过程督察推动编好用好规划

以详细规划为基础加强规划实施全过程督察，可以为城乡规划有效执行和城市可持续发展提供重要保障，有效维护规划的法律效力和权威性，提高城乡规划治理效能，充分保护公共空间、环境质量、历史文化遗产等公共利益，避免和防止各种不合理开发。

笔者以为，在开展详细规划实施督察工作时，要抓住当前地方进行详细规划新编、修编的窗口期，重点针对详细规划编制审批、核发规划条件、规划行政许可、规划核实等方面，坚持多措并举，实现规划全过程督察。

一是提高督察质效，完善工作机制。要聚焦重点地区及领域，精准发现问题，及时核查、报告、督办重大违法问题，做到应查尽查、应改尽改；对涉刑涉纪的，要移交移送相关部门依规依纪依法处理。对于重大典型问题，各级自然资源主管部门要建立挂牌督办、公开通报或直接立案制度。

二是强化问题整改，压实主体责任。紧盯省域普遍性问题、区域突出问题和重大典型问题，开展例行督察、专项督察、日常督察，查清查实违法责任；对督察发现的问题，采取印发督察意见书、整改通知书、公开通报、约谈等措施，压实整改主体责任，督促依法依规整改纠正。

三是加强多方协作，形成督察合力。作为规划实施主体，地方要担起主体责任，加强规划实施监督工作力度。比如，要结合国土空间规划实施监测网络（CSPON）建设、国土调查监测和国土空间规划定期体检工作，加强规划实施监督的动态感知、实时监测等能力，增强适应管理需求变化的能力，促进规划动态调整与优化，形成动态反馈、动态适应的规划管理机制。同时，充分运用“双随机、一公开”等方式，对违法违规许可行为实施预警纠错；探索多部门协作机制，共同打击违法违规进行开发建设等问题；为公众参与规划实施监督留下接入端口，通过公共网络、社交网络以及各级政务平台等收集公众意见，实现公众对规划实施监督的直接参与。

总的来看，在督察工作中，针对详细规划编制审批、核发规划条件、规划行政许可、规划核实等重点领域，要采取“长牙齿”的硬措施，逐步完善督察工作机制，压实主体责任，提高规划实施的合法性、合规性，及时发现并纠正违法违规行为，实现“一张蓝图绘到底”，做到耕地红线不突破、生态环境和历史风貌不破坏、群众利益不受损、主体功能不改变，从而推动国土空间治理走向现代化。

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作者：许琳

首席编辑：李卓聪

新媒体编辑：曲冰洁