摘要：9月11日，针对菲方就中国拟在黄岩岛设立国家级自然保护区提出“强烈抗议”，中国外交部回应称黄岩岛为中国固有领土，相关举措旨在生态保护并符合法律与国际法框架，同时敦促菲方停止侵权炒作、避免升温海上局势。此番交锋，再次将马尼拉在南海的政策取向推到聚光灯下：从杜特尔
如何理解冷战后菲律宾南海政策的剧变？
Phuong Ly Nguyen
越南外交学院国际政治与外交系讲师
The Pacific Review, 2024,pp. 1-31.
导读
9月11日，针对菲方就中国拟在黄岩岛设立国家级自然保护区提出“强烈抗议”，中国外交部回应称黄岩岛为中国固有领土，相关举措旨在生态保护并符合法律与国际法框架，同时敦促菲方停止侵权炒作、避免升温海上局势。此番交锋，再次将马尼拉在南海的政策取向推到聚光灯下：从杜特尔特时期的务实和解，到小马科斯上台后的对外强硬与联动盟友，菲律宾对华与对美的拿捏再度发生位移。
本文从冷战结束后的三十年历史切入，梳理了菲律宾南海政策四次显著摇摆的轨迹：拉莫斯时代的“三轨战略”，阿罗约时期的双边合作与资源开发，阿基诺政府的强硬仲裁路线，以及杜特尔特对华和解与疏远美国的转向。作者指出，这些重大调整并非单纯出于国际力量格局的压力，更深层次的动力来自菲律宾总统制和裙带政治结构赋予领导人高度的政策塑造空间。总统及其核心圈不仅决定外交战略的走向，还以个人经历、价值偏好和国内政治博弈为基础，对南海议题作出灵活而戏剧性的选择。
事实上，菲律宾的国家安全观长期以内部稳定优先于外部威胁，加上对军方扩权的担忧，使军事现代化进程受限，这为中国在南海问题上的政策回旋留下空间，也凸显菲律宾对美国安全承诺的依赖。然而，小马科斯政府上台、南海摩擦升级，菲律宾正试图通过多边合作与防务网络重塑来应对地区风险。这一政策变动既是地缘政治竞争加剧的产物，也延续了菲律宾外交高度个性化、政权更迭即政策重塑的历史逻辑。
菲律宾政策制定中的主要国内行为者和动态
（一）菲律宾总统制政府和裙带政治中的个性驱动决策过程
在菲律宾政治体系中，外交和安全政策的制定是以个性为导向的，这是因为总统及其核心圈子在外交事务中享有几乎至高无上的地位。菲律宾的政治体制结构类似于美国总统制，根据宪法，行政、立法和司法三权分立，总统在实践中对外交政策有相当大的影响。此外，总统最亲密的政治圈子一直是制定和实施菲律宾外交政策的重要参与者。该圈子通常不仅包括政府中就外交和安全政策向总统提供建议的关键专业官员，还包括与总统亲近的政治和商业盟友。而这与菲律宾国内政治的特点是赞助人—客户关系息息相关。许多政府职位，包括高级官员和大使，传统上都是通过裙带关系而非功绩任命的。鉴于菲律宾的裙带政治，外交政策在制定过程中面临着与总统有密切政治、经济和个人联系的人的影响。在一些情况下，外交部和其他有关外交和安全事务部门在决策过程中往往被边缘化。简言之，菲律宾总统及其核心圈子在制定外交政策方面占了上风。
（二）主导菲律宾国内政治的政治和安全思维
菲律宾国内政治中存在一些既定观点，这些观点相互关联，并对执政精英在南海问题上的战略考量产生影响：亲美主义与要求获得更大自主权之间的对立，内部安全挑战优先于海上领域的潜在外部威胁，以及不愿支持大规模军事现代化。这些观点从两个方面制约了决策者对菲律宾与中国领土争端的战略考虑：第一，忽视海上挑战，在和平时期愿意在南海问题上安抚中国；第二，在与中国就争议水域发生危机时，倾向于依靠美国这一维系了几十年的盟友以保障海上安全。
此外，菲律宾还有一种传统，认为国内安全问题比对外防务更为紧迫。这种思维模式源于菲律宾长期的社会政治不稳定状况，国内各地不仅存在宗教分离主义运动和叛乱，还发生过大规模街头抗议和针对民选政府的军事政变企图。菲律宾长期缺乏外部安全挑战，近一个世纪以来，美国对菲律宾国防的支持进一步强化了菲律宾内向型的传统。更重要的是，在后老马科斯时代（1986年），立法机构不愿追求军事现代化。这不仅与“枪和黄油”的问题有关，还在于对军队权力增加的担忧。一旦菲律宾武装部队实现现代化，军方可能会和彼时老马科斯总统进行威权统治之后发生的情况一样，接管文职政府。在1972年实施戒严令后，老马科斯增加了国防预算并扩大了武装部队的作用，因为专制政权依赖军队严格控制菲律宾社会和政治。尽管1980年代末和2003年政变未遂，但自1986年开始，从马科斯到阿基诺夫人，以及2000年从埃斯特拉达到阿罗约，军方一直是政治继任背后的重要参与者。因此，国会中的一些政治领导人不愿意促进菲律宾武装部队的现代化，以限制军方在菲律宾国内政治中的影响力。
菲律宾在南海问题上对华战略的领导层变动和政策转变
从1992年到2016年，菲律宾在南海问题上的战略带有个别总统及其亲信官员、政治和商业支持者核心圈子的烙印，他们的政策偏好受制于特定社会政治条件下的不同观点和个人背景。因此，领导层的更迭给菲律宾在南海问题上的战略带来了相应的波动。
（一）菲德尔·拉莫斯总统（1992—1998年）和约瑟夫·埃斯特拉达总统（1998—2001年）：管理与中国领土和海洋争端的三轨战略
拉莫斯总统凭借其在菲律宾军事机构工作的经验、处理安全问题的专业知识、战略思维和亲美立场，在与中国在南海发生领土争端后采取了一项全面政策。菲德尔·拉莫斯总统（1992—1998）自1950年以来一直担任军官，被称为问题解决者，他本人是菲律宾外交和安全政策的主要设计师。在拉莫斯政府执政期间，直到1995年美济礁争端发生后，南海问题才成为菲律宾政策议程上的重点。二十世纪九十年代初，由于政治和经济不稳定以及缺乏直接的外部威胁，菲律宾的政策制定者在拉莫斯总统任期的前半段忽视了海上安全。老马科斯政府（1965-1986）则留下了经济衰退的后果，外债约为265亿美元，民主政治制度遭到破坏，全国各地叛乱活动增加，以及针对民选总统的未遂政变。因此，费迪南德·马科斯总统的继任者承担了恢复民主、确保社会政治稳定和重建经济的主要任务，而外交政策则被用作解决国内问题的工具。
拉莫斯总统自1995年起就采用了全面的三轨战略（three-track strategy）来处理南海问题，包括不同层面的外交和军事手段。他通过与中国的双边接触建立信任措施，并推动东盟多边主义，旨在维护菲律宾与中国之间的健康关系，防止未来发生海上冲突，同时重振与美国的军方关系，以增强菲律宾有限的国防能力，抵御外部威胁。根据拉莫斯坚持的“管理原则”（stewardship principles），菲律宾政府与中国在1995年8月11日《关于南海问题和其他领域合作的磋商联合声明》中就行为准则达成了八项协议，作为争端解决前的一项临时措施。菲律宾还启动了与中国的联合工作组，探讨建立信任措施，并鼓励在实际问题上开展合作活动。拉莫斯还赞成就南海问题进行多边讨论，以便与中国达成“全面和持久的谅解”。
另一方面，拉莫斯曾在美国接受训练并担任过军官，因此积极期望美国成为菲律宾国防的可靠保障者。这种专业知识和在菲律宾军事机构工作的实践经验，以及他的亲美立场，使他倾向于促进菲律宾与其传统盟友之间的军事合作，以弥补该国薄弱的军事能力，并协助菲律宾阻止中国在南海议题上的相关行为。在1995年与中国的美济礁争端中，菲律宾和美国海军于1995年7月在巴拉望岛以西地区进行了联合海军演习。而拉莫斯的继任者约瑟夫·埃斯特拉达总统（1998-2001年）的政治生涯始于地方，主要关注社会福利问题，但他并没有为菲律宾的外交政策确定新的方向。由于缺乏外交政策方面的经验，埃斯特拉达总统不得不向曾在拉莫斯政府任职的外交部长多明戈·西亚松寻求外交方面的建议。因此，埃斯特拉达政府在处理南海问题时基本上遵循了三轨战略。
（二）阿罗约总统（2001—2010年）：“伙伴关系的黄金时代”
能源领域的经验、国家安全和地缘政治事务方面专业知识的缺乏、阿罗约总统的商业和政治盟友对纯粹石油勘探的看法以及总统的经济实用主义，这些都是阿罗约政府决定于2004年9月与中国签署《南中国海部分海域联合海洋地震工作协议》（JMSU）的驱动因素。在阿罗约总统的领导下，这一能源协议代表着菲律宾在更大程度上迎合中国的偏好，即双边解决领土争端和共同开发南海，这种偏好自1986年以来已引入菲律宾。这项有争议的协议是裙带政治的产物，阿罗约总统的政治盟友和商界朋友在达成交易方面拥有很大的自由。基于此，菲律宾的一些官员一致认为，在JMSU的谈判和缔结过程中，外交部和相关部门被绕过了。事实上，该协议后来被指控违反宪法，指责其破坏了菲律宾对南海权益的主张，并为了中国资助而牺牲了领土利益。
菲律宾时任众议院议长何塞·德·韦内西亚和能源部副部长爱德华多·埃德·马纳拉克分别为阿罗约的“共同开发”政策提供了政治支持和经验支持。马纳拉克对“纯粹商业交易”的信念源于他作为科学专家的专业知识，其拥有与中国合作的丰富经验，但对国家安全和地缘政治事务缺乏见解。鼓励他与中国的石油伙伴来实现联合能源协议，在一定程度上忽视了潜在的国家安全风险和争端。与马纳拉克一样，何塞·德·维内西亚作为石油勘探者的长期经验以及由此产生的联合开发经验，有助于他支持马纳拉克与中国的能源协议。
另一方面，阿罗约曾为经济学教授，拥有在经济和社会领域的工作经验，她所秉持的经济实用主义促使她忽视潜在的海上威胁，并倾向于与中国就南海问题达成双边安排，以应对国内社会政治压力。事实上，该协议符合阿罗约政府对中国的迎合政策，以抓住机会，发展菲律宾经济，尽管与中国存在争端。除了菲律宾南部省份长期的宗教分离主义运动和叛乱造成的内部不稳定外，阿罗约政府从一开始就曾因社会政治的不确定性而瘫痪。她在2001年的继任和2004年总统大选中有争议的胜利使该国陷入了巨大的分裂。在经济实用主义逻辑的驱使下，阿罗约总统高度重视为经济繁荣调动资源，以恢复其治理国家的正当性。同样，她利用中国的睦邻政策，促进与中国的双边合作，以获得经济利益，同时搁置两国在海洋问题上的分歧。在阿罗约担任总统期间，菲中关系被誉为“伙伴关系的黄金时代”。与她的前任相比，阿罗约总统与中国缔结的双边协议数量自1975年两国建交以来达到最多。“南中国海部分海域联合海洋地震工作协议”（JMSU）是菲律宾在2001年至2008年期间与中国签署的65项双边协议之一，反映了阿罗约政府与中国的良好关系。同时，中国贷款资助的项目在促进经济增长方面发挥了重要作用。JMSU协议签署后，中国批准了大量贷款，用于北吕宋铁路、南吕宋铁路、（菲律宾）国家宽带网络—中兴通讯合作等项目的建设。
（三）阿基诺三世总统（2010-2016年）：针对中国的平衡政策
阿基诺政府的外交部长阿尔伯特·德尔·罗萨里奥曾在美国接受教育，曾任菲律宾驻美国大使，在私营部门拥有丰富履历。他以亲美观点和商业思维为指导，为菲律宾在南海问题上采取更强硬立场的政策转变做出了贡献。在他的领导下，菲律宾加快了与美国的防务关系，并在与中国进行外交接触以管理2012年黄岩岛对峙的努力被认为没有奏效时，对中国提起了仲裁。作为一位意志坚强、积极主动的领导人，外交部长德尔·罗萨里奥在制定菲律宾战略方面发挥了重要作用，以制衡中国在南海的行为，尤其是在2012年黄岩岛对峙之后。他寻求将法律作为解决南海问题的新途径，并成功说服阿基诺三世总统同意该战略，因为他认为菲律宾政府通过各种政治和外交途径（包括双边谈判和东盟论坛上的多边讨论）解决2012年黄岩岛危机的努力是“徒劳”的。阿基诺三世最初相信和平与外交手段，并认为需要与中国保持友好关系，这影响了他的政策偏好，即通过双边谈判和东盟主导的讨论来缓和两国之间日益加剧的海上紧张局势。但是最初对外交手段的信念被其个人的不愉快经历所削弱，他与中国进行双边会谈和在东盟论坛进行多边讨论的最后努力没有产生结果。这导致阿基诺三世决定选择法律，即国际仲裁。
除了仲裁，在美国学习和工作的个人经历以及外交大臣阿尔伯特·德尔·罗萨里奥相应的亲美立场，都使他倾向于推动与美国的合作，以应对中国在南海日益增长的“强硬态度”。这种做法源于德尔·罗萨里奥认为菲美关系是“具有共同历史、共同价值观和共同愿望的天然联盟”。此外，德尔·罗萨里奥意识到菲律宾的军事能力有限，2012年的黄岩岛对峙事件就证明了这一点。面对中国在南海日益强硬的姿态，德尔·罗萨里奥努力加强菲律宾与其传统盟友之间的战略关系，以弥补菲律宾国防预算不足和威慑能力薄弱的问题。在2012年4月的海上危机中，菲律宾外交大臣呼吁美国增加援助以加强菲律宾的军事防御，并呼吁双方高频率地进行联合演习。经过八轮密集谈判后，菲律宾和美国于2014年8月达成了《加强防务合作协议》，允许美军加强在菲律宾军事基地的轮换驻扎，并允许美军更多地进入划定的菲律宾军事基地，还同意美军建造新的和经过改进的军事设施。
（四）杜特尔特总统（2016-2022年）：对华迎合政策的回归
杜特尔特担任达沃市市长的经历影响了其对中国采取和解立场，对美国持批评态度。他还被描绘成一个“不可预测”的强人，“完全从自己的观点来解释自己的行为，而这种观点又受到个人需求、偏见和成见的影响”。所有这些因素反过来又促使杜特尔特总统从平衡行为急剧转变为对华迎合政策，同时与菲律宾的传统盟友拉开距离。
阿基诺政府的南海政策对达沃市造成了负面影响，这一亲身经历促使杜特尔特相信有必要与中国就海洋和领土争端达成和解，从而推动了他对中国的迎合政策。2012年黄岩岛对峙事件发生后，杜特尔特的前任提起了国际仲裁，当时中国加强了对菲律宾香蕉的进口限制，而这一限制是在对峙事件发生前一个月开始实施的。鉴于中国是菲律宾最大的香蕉进口国，约占菲律宾香蕉出口量的30%，棉兰老岛尤其是达沃（菲律宾出口香蕉的主要种植地）遭受了巨大的经济损失。
杜特尔特总统在南海问题上对中国的个人偏好是由其对中国采取和解立场所决定的。因此，他主张淡化两国在南海的争议冲突，以追求经济和投资利益。例如，总统坚持认为“南海最好不要受到影响”，并无视仲裁庭对菲律宾“有利的裁决”。菲律宾还于2018年11月签署了一份关于石油和天然气开发的谅解备忘录，支持与中国在争议海域作出联合安排的想法。作为回报，中国一再承诺支持杜特尔特政府改善该国基础设施以促进经济增长的重要项目。此外，杜特尔特对美国的个人偏见导致菲律宾疏远了与美国的传统联盟。杜特尔特曾经说过，“我不喜欢美国人。这对我来说只是一个原则问题”。杜特尔特的偏见是由于他观察到美国在黄岩岛危机期间缺乏对菲律宾的支持，尤其是杜特尔特与美国政府之间在“毒品战争”上的分歧。在就任总统之前，达沃市市长杜特尔特指责菲律宾的条约盟友不作为，并对美国的承诺表示担忧。2016年6月上任时，杜特尔特发起了全国性的禁毒运动。然而，“毒品战争”作为杜特尔特国内政策的标志，导致数千名涉嫌吸毒者被法外处决，这一举措招致了美国的谴责。这种不愉快的经历和杜特尔特对美国的批判性观点相互影响，塑造了他与长期盟友的“分离”。在一系列有争议的回应中，菲律宾总统杜特尔特在2016年9月口头侮辱了美国总统奥巴马，取消了与美国海军在中国南海的联合巡逻，以及2016年10月与美军的其他军事演习。
总之，杜特尔特总统总体上倾向于以较温和的方式处理与中国的南海争端，并根据他的上述背景和经验扭转了此前的平衡政策，他认为菲律宾没有能力以经济利益为代价在海上与中国对抗，并且不信任美国对菲中海上冲突的承诺。因此，他试图反复利用战争威胁来捍卫其倾向于中国的政策，并转移菲律宾武装部队和国内批评者可能施加的压力。例如，杜特尔特总统在2016年9月取消与美国海军在南海巡逻的决定时，提到了冲突的危险可能。尽管如此，杜特尔特总统与前几任总统不同，前几任总统与菲律宾的长期盟友美国建立了强有力的联系，以抵消菲律宾薄弱的国防能力，而杜特尔特总统则坚持温和处理海洋问题的政策，以避免与中国发生冲突。
结论
作者认为，从国内政治层面来看，小国的政策行为比现实主义的预期更为灵活。除了结构上的限制外，单位层面的因素也进一步促使小国采取特定的行为。本文通过研究菲律宾的国内政治结构，证明菲律宾的外交决策具有重要的个性驱动因素。在菲律宾的总统制和裙带政治下，总统及其圈子享有决定国家外交政策的相对自由。尽管如此，菲律宾政治中盛行的政治和安全思想也对南海政策的制定产生了一定的影响。其中包括亲美主义与要求从其传统盟友那里获得更大自主权的对立，国内安全挑战优先于潜在外部威胁，以及不愿实现军事现代化。尽管如此，政策选择也是有背景的，因为政策的制定不能脱离其所处的条件。因此，具有不同政治信仰、专业知识和实践经验的政策制定者试图将其政策偏好转化为适合国内社会政治条件的南海问题政府战略。在南海问题上，菲律宾与中国和美国这两个大国保持距离，似乎凸显了菲律宾在不同政府中享有的能动性和自主权。
2022年6月30日，小费迪南德·马科斯成为菲律宾第17任总统，在他担任总统的头两年里，其政府与杜特尔特政府应对南海争端的方式背道而驰。2023年8月小马科斯政府发布了一项新的国家安全政策，将“西菲律宾海”（即菲律宾群岛西侧的中国南海海域，包括吕宋海、菲律宾非法侵占的中国南沙群岛部分岛礁、黄岩岛及其周边和毗邻水域，译者注）问题列为“首要国家利益”。此外，菲律宾还与澳大利亚进行了大规模训练，与日本、澳大利亚和美国一起进行了首次海上联合演习，并于同月恢复了与美国在菲律宾海域的“双边航行”。这些活动旨在加强菲律宾与志同道合的伙伴的海上合作，并在该地区的“动荡”中维持现状。随着菲律宾政府在南海政策上不断摇摆不定，这些举动是意料之中的。鉴于领导层在制定菲律宾外交政策方面发挥的强有力作用，对小马科斯总统及其核心圈子的进一步研究将为菲律宾未来几年管理南海争端的战略轨迹提供宝贵的见解。
编译：高玖，国政学人编译员，伦敦国王学院战争研究系国际关系硕士。
校对 | 邢安婷 范嘉元
审校 | 丁伟航
排版 | 喻俊
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来源：国政学人