摘要：近年来，在数字化浪潮推动下，新就业形态如雨后春笋般蓬勃兴起，为经济社会发展注入新活力，也为广大劳动者提供多元化的就业选择。根据全国总工会第九次全国职工队伍状况调查数据，2023年全国新就业形态劳动者已达8400万人，约占职工总数的21%，覆盖生产生活各领域各层
近年来，在数字化浪潮推动下，新就业形态如雨后春笋般蓬勃兴起，为经济社会发展注入新活力，也为广大劳动者提供多元化的就业选择。根据全国总工会第九次全国职工队伍状况调查数据，2023年全国新就业形态劳动者已达8400万人，约占职工总数的21%，覆盖生产生活各领域各层次。与此同时，新就业形态劳动者的权益保障问题日益凸显，成为社会各界关注的焦点。党的二十大报告明确提出“加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”，党的二十届三中全会报告明确“支持和规范发展新就业形态”，为我国新就业形态劳动者权益保障工作指明了方向。
一、新就业形态的概念与范畴
新就业形态，指伴随互联网等新技术的广泛应用，以平台经济、共享经济为代表的新兴经济模式催生的新型就业形式，具有就业方式灵活、工作时间弹性、雇佣关系多样等特点，涵盖网约配送员、网约车驾驶员、网络主播、互联网营销师等众多职业。
党的十八届五中全会首次提及“新就业形态”概念。此后新就业形态逐渐成为政府文件、研究人员和社会大众高频使用的词汇。然而，由于官方一直未对新就业形态作出定义，在过去较长时间里，针对“新就业形态”概念未能达成一致意见。2021年7月，人力资源和社会保障部等八部门联合发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（以下简称“56号文”），将新就业形态劳动者界定为“依托互联网平台就业的网约配送员、网约车驾驶员、货车司机、互联网营销师等”。《党的二十届三中全会〈决定〉学习辅导百问》中将新就业形态界定为“伴随着互联网技术应用和数字经济发展而出现的工作模式，如依托互联网平台就业的网约配送员、网约车驾驶员、互联网营销师等”。从上述定义可以看出，新就业形态主要指劳动者依托互联网平台获得就业机会的新型就业形式。
从外延来看，新就业形态劳动者基本可分为两类：一是以网约车驾驶员、网约配送员、货车司机、快递员等为代表的线下网约劳动者，另一种是以网上图片标注员等为代表的线上劳务众包劳动者。在我国，网约工的规模庞大，与日常生活密切相关，因而受到政策高度关注。劳务众包在我国不够发达，从事的人数相对较少，故而关注度不高。此外，随着自媒体平台爆火以及三年疫情“催化”，网络主播群体开始成为新热点。上述新就业形态，不仅为劳动者提供了更多的就业机会和发展空间，也极大满足了社会多样化的服务需求，成为推动经济增长和促进就业的重要力量。
▲近年来，我国在新就业形态劳动者权益保障方面进行了积极的实践探索。图为2025年5月，外卖员、网约车司机等新业态劳动者在常州红动力新能源汽车服务舱聆听公积金新政宣讲。
二、新就业形态为劳动者带来的机遇和挑战
发展新就业形态是实现劳动者就业和增加收入的重要途径，对于广大劳动者来说既有机遇也有挑战，法律规范和社会政策需要在对这些挑战和问题充分认识和研究的基础上，做好新就业形态劳动者的正当劳动权益保障工作。
新就业形态的蓬勃发展对就业扩容提质增效产生了积极影响，也为劳动者带来前所未有的机遇。
一方面，新就业形态增强了劳动者的就业自主性，改善了劳动者的就业状况。新就业形态通过平台实现劳动力所有方和使用方即时匹配，打破了传统就业模式的时空限制，让部分劳动者能够根据自己的兴趣、技能和时间，随时通过手机应用系统自由选择工作内容和工作方式，实现更加灵活自主的就业。这种灵活性有效降低了就业门槛，为劳动者提供了实现自我价值和增加收入的新途径，不仅受到崇尚“为自己工作”的年轻一代劳动者青睐，也为农民工、女性劳动者、残疾人、失业人员、超龄劳动者等就业弱势群体拓宽了就业渠道，提供了就业岗位。
另一方面，新就业形态扩大了就业总量，改善了就业市场结构。数字技术的应用提高了生产效率，扩大了生产规模，从而进一步提升市场需求，催生一系列就业岗位和新兴职业。近年来，我国政府陆续公布多批新职业名录，与新就业形态或平台就业有关的新职业包括但不限于短视频运营、数据分析、数字化管理师、人工智能训练师、在线咨询师等，这些职业不仅对劳动者的专业技能和创新能力提出更高要求，也为劳动者提供了提升自身素质和职业发展的广阔空间。
新就业形态在赋予广大劳动者机遇的同时，也给劳动者权益保障带来了诸多挑战。
一方面，由于新就业形态的用工形式和就业方式相对灵活，难以完全符合确立劳动关系的情形，传统的劳动和社会保障法律法规体系难以完全适用。
另一方面，算法规则不透明、不合理，新就业形态劳动者在劳动报酬、休息休假、劳动安全、社会保险等方面的权益面临诸多风险和不确定性。
例如，劳动报酬方面，决定劳动者报酬水平的抽成比例、单价等主要由算法决定且随时变化，劳动者收入具有明显不稳定性；尤其近年来部分地区外卖骑手、网约车司机等数量趋于饱和，竞争压力导致部分劳动者收入下降；休息休假方面，一些平台企业利用算法规则，不合理地分配订单、设置考核标准，劳动者不得不牺牲休息时间，投入超长时间工作，导致工作强度大、工作时间不固定、休息时间碎片化，多数新就业形态劳动者处于“即插即用”工作状态，工作与生活界限愈发模糊不清，休息权利难以获得保障；劳动安全方面，一些行业如网约车、外卖配送等，劳动者在工作过程中面临较高安全风险，但配套安全保障措施不完善，劳动者在遭遇职业伤害后，难以获得充分保障，或者为获得保障需付出较大成本；社会保险方面，由于劳动关系难以认定，许多新就业形态劳动者无法纳入传统的企业职工社会保险体系，而由于户籍限制、保费负担过高等，也不能或不愿以灵活就业人员身份参加城镇职工社会保险。
三、新就业形态劳动者权益保障的政策实践及成效
针对新就业形态劳动者权益保障面临的挑战，党和政府高度重视，陆续出台了一系列政策措施，为维护新就业形态劳动者合法权益提供了坚实的政策保障。
国家层面看，56号文从规范企业用工、健全劳动保障制度、优化公共服务等方面，提出一系列具体举措，为解决新就业形态劳动者权益保障问题提供了政策依据。除此，人力资源和社会保障部牵头制定了“三指引一指南”，即《新就业形态劳动者劳动合同和书面协议订立指引(试行)》《维护新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益指引》《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》《新就业形态劳动者维权服务指南》，为企业依法合规用工、合理制定规章制度和劳动者理性合法维权提供指导和服务。
围绕交通运输新业态从业人员（网约车司机、网约货车司机等）、外卖送餐员等特定行业新就业形态群体的劳动权益保障问题，交通运输部、市场监管总局等行业主管部门牵头制定了《关于加强交通运输新业态从业人员权益保障工作的意见》《关于加强货车司机权益保障工作的意见》《关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见》等相关政策文件。
与此同时，为实现对新就业形态劳动者的职业伤害保障，人力资源和社会保障部等十部门联合印发《关于开展新就业形态就业人员职业伤害保障试点工作的通知》，决定自2022年7月1日起在北京、上海等七省市选择部分规模较大的平台企业开展职业伤害保障试点。
与传统工伤保险不同，职业伤害保障不以存在劳动关系为前提，由平台企业按单缴费，无需司机、外卖配送员缴费，有效解决了劳动者在工作中面临的职业伤害风险问题。在试点启动三年后，人力资源和社会保障部等九部门发布《关于加强交通运输新业态从业人员权益保障工作的意见》，决定于2025年7月1日起进一步扩大试点范围，新增十个省份及多家平台企业，计划三年内覆盖全国。同时，人力资源和社会保障部与最高人民法院持续联合发布新就业形态劳动争议典型案例，通过以案释法引导裁判实践，对于充分实现平台经济良性发展与劳动者权益保护互促共进发挥了重要作用。
在国家政策指引下，各地纷纷结合自身实际，出台一系列配套政策和措施，积极探索新就业形态劳动者权益保障有效路径。例如，全国各省、自治区、直辖市目前多数已出台本地区《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的实施意见》等政策文件。此类政策文件根据中央规定，结合自身实际，从明确权益保障责任、补齐权益保障短板、优化权益保障服务、完善权益保障工作机制等方面，提出具体措施，全方位保障新就业形态劳动者合法权益。职业伤害保障试点地区均制定了《新就业形态就业人员职业伤害保障实施暂行办法》《新就业形态就业人员职业伤害保障试点工作实施方案》等政策文件，为职业伤害保障试点铺开提供更加具体和可操作的运行规则。
在职业伤害保障之外，部分地区还通过政府补贴、企业出资、个人缴费等方式，引导新就业形态劳动者参加商业保险，作为社会保险补充，进一步提高该群体保障水平。如四川省总工会实施《四川省新就业形态劳动者专项互助保障计划》，为货车司机、网约车司机、快递员、外卖配送员等提供住院医疗保障和人身意外伤害保障，在一定程度上减轻了他们因意外伤害或疾病承担的医疗费用负担。此外，个别省市通过优化服务的方式保障新就业形态劳动者权益，如江苏省昆山市通过建立“昆小哥”驿站、“昆小哥”学堂、“昆小哥”医院等一系列服务设施，为外卖骑手等新就业形态劳动者提供休息、培训、医疗等一站式服务，切实改善他们的工作和生活条件。
▲提升新就业形态劳动者获得感、幸福感，有利于促进社会和谐稳定发展。图为2025年7月，医护工作者在社区广场内为外卖小哥义诊。
在政策引导与推动下，我国在新就业形态劳动者权益保障方面进行了积极的实践探索，取得了一系列显著成效。
劳动报酬保障方面，首先，通过实行“阳光行动”确保劳动者收入透明。2022年7月，滴滴网约车、货运车率先在全行业落地由交通运输部所提倡的抽成“阳光行动”，向司机展示乘客支付金额、驾驶员劳动报酬、平台抽成占比等，同时滴滴网约车还提供司机收入报告，展示七天内订单的司机收入占比。
其次，平台在特殊时段对劳动者收入进行专项补贴。如多家网约车平台春节期间在供需较为紧张的部分城市和时段进行了市场化调价，加收空驶补偿、春节服务费。个别配送企业提供专项补贴，保障骑手低温天气配送劳有所得，元旦、春节假日跑单能获得更高收入。
最后，各地方通过建立健全劳动报酬协商机制和支付保障制度，有效提高了新就业形态劳动者的收入水平。一些地方引导平台企业与劳动者代表进行协商，合理确定劳动报酬标准和支付方式；同时，加强平台企业监管，严厉打击拖欠劳动报酬等违法行为，确保新就业形态劳动者及时足额获得报酬待遇。
休息权益保障方面，各地积极探索与新就业形态特点相适应的休息制度。
一方面，一些平台企业积极优化算法规则，严格落实“算法取中”要求，不以最严算法、最低时限为导向，将完成订单的时间由确定的“时间点”调整为合理的“时间段”，并引入极端天气条件下的弹性补时、超时剔除等处理措施，避免劳动者因过度追求时速而陷入过劳状态。
另一方面，绝大多数平台企业引进最长日工作时间和连续工作时间制度，劳动者工作时间达到上限，系统推送休息提示，并暂时停止推送订单，以此合理区隔劳动者工作时间和休息时间，确保劳动者获得必要休息。
劳动安全保障方面，加强对新就业形态劳动者的安全教育培训、安全事故防范和安全防护设施配备，以预防安全生产事故发生。一些地方组织开展交通安全、消防安全等专项培训，提高新就业形态劳动者的安全意识和应急处置能力；要求平台企业在突发事件、恶劣天气等特殊情形下，采取语音提示、暂停派单等方式防范安全事故发生；规定平台企业为新就业形态劳动者配备或者督促其使用符合国家安全标准的交通工具、交通安全防护设施和骑行保护装备（如头盔、反光背心）等。
社会保险权益保障方面，各地积极推进新就业形态劳动者职业伤害保障试点工作，并探索建立适合新就业形态特点的社会保险制度。
截至2025年6月，七个职业伤害保障试点省市累计参保新就业形态劳动者人数达到1234.57万人。四川省成都市创新推行“小伤快认快支”模式，对事实清楚、资料齐全、不涉及劳动能力鉴定的案件，快速予以职业伤害确认，并在职业伤害医疗费用审定后尽快完成支付，极大提升了理赔效率。北京市则探索形成“三合一”经办机制，将职业伤害确认、劳动能力鉴定、待遇核定支付“三件事”合并为待遇给付申请“一件事”，在伤害事故发生后，劳动者原来需要提交三次申请变为仅需提交一次，后续可获得全流程业务办理指引。
四、新就业形态劳动者权益保障的完善路径
新就业形态劳动者权益保障工作是一项长期而艰巨的任务，关系广大劳动者切身利益和经济社会稳定发展。不断完善新就业形态劳动者权益保障制度体系，努力为新就业形态劳动者创造更加公平、更加安全、更加稳定的就业环境，让每一位劳动者都能在新就业形态中实现自身价值，共享经济社会发展成果，具有重要意义。
第一，完善法律法规体系。我国目前主要采取行政指导和司法指导的方式对平台用工进行规制，这种方式在平台用工发展初期具有合理性，但也存在规则缺乏可操作性和强制性的弊端，难以充分保障劳动者权益。在各国平台用工立法日趋流行的背景下，法治化是我国保障新就业形态劳动者权益的必由之路。应当加快推进新就业形态相关法律法规的制定和修订，明确新就业形态劳动者的法律地位、“不完全符合劳动关系情形”的认定标准以及劳动权益保障的具体范围和水平，为保障新就业形态劳动者权益提供更加坚实的法律基础。此外，有关部门应当加强劳动法律法规的宣传和普及，提高劳动者和企业的法律意识，在全社会范围内营造依法用工、依法维权的良好氛围。
第二，加强政策协同配合。新就业形态劳动者权益保障涉及多个部门和领域，需要加强政策协同配合，形成工作合力。各级人力资源和社会保障、交通运输、市场监管、邮政、文旅、应急管理等职能部门和行业主管部门要各司其职、密切配合，规范平台企业经营行为，及时约谈、警示、查处侵害劳动者的企业，共同做好新就业形态劳动者劳动权益保障、市场监管、安全管理等工作；财政、税务等部门要加大对新就业形态劳动者权益保障工作的支持力度，通过财政补贴、税收优惠等一系列政策措施，鼓励企业积极履行社会责任，保障劳动者合法权益。
第三，强化平台企业责任。平台企业作为新就业形态的主要组织者和管理者，在劳动者权益保障中发挥着关键作用。要进一步强化平台企业的社会责任意识，督促平台企业依法合规用工，建立健全涵盖劳动报酬、休息休假、劳动安全、社会保险等各项劳动权益保障内容的规章制度；鼓励大型平台企业定期公布派单机制、抽成比例浮动、激励约束机制等算法规则，提升企业公信力。倡导平台企业和劳动者共同选择人员组建内部争议调解组织，保障劳动者申诉得到及时回应和公正处理。同时，劳动保障监察部门应加强对平台企业的监管，建立健全平台企业信用评价机制和监管问责机制，对侵害劳动者权益的平台企业依法予以严厉处罚，并定期向社会公布违法典型案例，以督促企业履行社会责任。
第四，提升劳动者自身素质。新就业形态对劳动者的专业技能和综合素质提出了更高的要求。要加强对新就业形态劳动者的职业技能培训，建立“政府主导+平台参与”培训模式。将新就业形态技能培训纳入公共就业服务体系，开发针对外卖配送、直播电商、网约车服务等领域的标准化课程。通过技能培训补贴、税收优惠等方式调动企业积极性，加大培训力度，帮助劳动者提升职业技能水平，增强其在就业市场的竞争力；此外，注重对劳动者法律知识和权益保护意识的培训，提高劳动者依法维权的能力和水平。
第五，加强社会共治。新就业形态劳动者权益保障是一项系统性工程，需要政府、企业、工会、社会组织和劳动者共同参与，形成社会共治的良好格局。具体而言，政府相关部门加强对新就业形态的监督管理，优化劳动者权益保障服务，完善劳动者权益保障工作机制；企业依法合规用工，积极履行用工责任，改善劳动者的劳动条件；工会充分发挥桥梁纽带作用，积极吸纳新就业形态劳动者入会，与行业协会、头部企业或企业代表组织就新就业形态劳动者的劳动条件等事项开展协商，督促平台企业在规章制度制定及算法等重大事项确定中听取劳动者意见诉求，为劳动者提供法律援助、劳动争议调解等服务；社会组织要积极参与新就业形态劳动者权益保障工作，通过开展公益活动、志愿服务等方式，为劳动者提供更加便捷、优质、高效的纠纷调解、法律资源、法律援助等服务；劳动者要增强自我保护意识，积极维护自身的合法权益。
作者单位
中国劳动和社会保障科学研究院
本文刊发于《企业管理》杂志2025年第9期
来源：企业管理杂志
