摘要：2024年中央经济工作会议强调，扎实推动高质量发展，全面深化改革，并提出了2025年要重点做好的九个方面具体工作。2024年中央农村工作会议指出，“坚持城乡融合发展，进一步深化农村改革，完善强农惠农富农支持制度，全面推进乡村振兴”。为进一步深入学习领会2024

编者按：2024年中央经济工作会议强调，扎实推动高质量发展，全面深化改革，并提出了2025年要重点做好的九个方面具体工作。2024年中央农村工作会议指出，“坚持城乡融合发展，进一步深化农村改革，完善强农惠农富农支持制度，全面推进乡村振兴”。为进一步深入学习领会2024年中央经济工作会议和中央农村工作会议精神，引导学界加强和深化相关领域的研究，本刊编辑部邀请5位权威专家对其中部分重要内容展开深度解读，以飨读者。

2024年中央农村工作会议在分析当前“三农”工作面临的形势和挑战并系统部署2025年“三农”工作时，明确指出要“完善农产品贸易与生产协调机制”。这是落实习近平总书记关于确保粮食等重要农产品稳定安全供给一系列重要讲话精神的具体体现，也是党和政府在粮食安全取得历史性成就基础上为实现更高水平的保障而作出的重要部署。

粮食安全是“国之大者”，是实现经济发展、社会稳定和国家安全的重要基础。经过改革开放40多年来的艰苦奋斗与不懈努力，中国在粮食安全保障方面取得了举世瞩目的成就，这既要归功于国内粮食综合生产能力的不断提升，也得益于中国全球领先的贸易开放程度和对外部粮源的有效利用，农产品贸易已全面融入中国粮食安全。2024年，中国粮食产量突破7000亿千克，是世界第一大粮食生产国，也是世界第一大农产品进口国、第五大农产品出口国。但中国粮食安全并非“高枕无忧”，而是需要在更高水平上加大保障力度。从国内生产看，随着收入水平提升和食物消费结构转型升级，对动物性农产品的需求持续增长，这意味着对包括饲料粮在内的粮食总量需求压力加大。而农民种粮积极性却由于粮食生产成本高、利润低而明显下降，资源环境约束趋紧更进一步加大了绿色可持续发展要求下“高位增产”的难度。从国际来看，日趋复杂的国际市场环境和失序的国际贸易治理，加大了国际农产品贸易市场的波动和中国利用外部粮源的不确定性。因此，需要更深入地研判和分析今后如何更好地利用两个市场两种资源，完善农产品贸易与生产协调机制，在更高水平上保障国家粮食安全。

一、该进则进：建立稳定多元外部供应体系，提升国际资源利用能力

尽管当前中国粮食安全保障处于历史最佳时期，但考虑到国内粮食消费需求尚未达到峰值、其刚性增长态势延续，且资源环境所面临的“硬约束”趋紧，粮食供需在今后相当长一个时期内仍将处于脆弱的紧平衡状态。随着居民收入水平的提升和食物消费结构的转型升级，中国居民的食物消费品种逐渐从以粮食为主转向包括谷物、肉类、蛋类、奶制品、水产品以及水果蔬菜等多个类型。不过，肉蛋奶等高质量农产品生产，不仅水土资源耗费大，而且是甲烷和氧化亚氮等非二氧化碳温室气体排放的关键来源。如果这些农产品全部由国内来生产，不但会挤压国内粮食生产所需要的水土资源空间，也将对有限的生态环境承载力带来巨大挑战。中国的基本国情决定了应把有限的水土资源优先保障国内粮食生产。适度进口，能够在满足居民多样化、品质化消费需求的同时，为粮食生产让出更多的水土资源利用空间，助力粮食安全的持续实现。从这个角度来说，中国的粮食安全必须走合作安全之路，合理且充分地利用外部市场和资源，即“该进则进”。

然而，尽管国际农产品市场可以成为国内农产品市场的重要补充，但近年来全球农产品市场环境的波动和不安全因素加剧，使得中国利用国际市场的不确定性加大。一方面，极端气候、地区紧张局势、农产品金融化与能源化、物流中断等多方面因素叠加，成为中国粮食进口的安全隐患；进口农产品种类和进口来源地相对集中的结构特征，进一步使得中国在面对波动性、不确定性和风险性加剧的国际市场时，防范外部风险和增强供应稳定性的能力受到明显削弱。另一方面，在高度开放条件下，中国农产品进口调控手段十分有限，边境保护措施的“防火墙”作用难以有效发挥，在国内外价差较大时外部低价农产品会大量、无序地进入国内市场，冲击国内农产品供求平衡体系，给国内农业生产带来负面影响。

推动建立稳定多元的外部市场供应体系，是利用国际资源助力实现更高水平粮食安全的关键。一是要加强农产品贸易风险监测预警体系建设。强化对粮棉油糖肉蛋奶等大宗农产品国际市场的监测、研判、预警等基础性工作，及时跟踪重点国家、市场、农产品的供需和贸易动态，积极利用“两反一保”措施，切实提高应对国际市场波动和风险的能力。二是要深入推进农产品进口多元化战略。通过加大顺应消费转型升级的多元化农产品进口力度，更加高效地利用外部农产品市场，降低国际粮源利用不确定性风险。三是要积极构建中方更具有主导权的全球农产品供应链，依托“一带一路”倡议、区域全面经济伙伴关系协定等多边协议框架，通过支持和培育大型粮食企业或国际大粮商，强化对国外粮食、资源、物流、仓储及关键环节和运输节点的投资与布局，形成对国际农产品产业链和供应链的控制权与话语权，确保外部粮源供应的低风险和高稳定。

二、该保力保：筑牢国内稳产保供能力根基，推动实现农业可持续发展

在强调“该进则进”的同时，也必须清楚地认识到，对于有着14亿多人口的中国，粮食安全始终需要“以我为主”。一方面，与中国谷物消费需求相比，国际谷物贸易总量是相对有限的，目前全世界正常年景下每年能进入国际贸易的谷物不到5亿吨，即便中国把这些都购买了，也满足不了国内消费需求；另一方面，倘若中国照搬其他一些已进入经济发达阶段、同样人多地少的东亚经济体的做法，以主要依靠国际市场的方式来满足国内食物消费需求，国际市场很难承受得住中国巨大的进口需求压力，且更容易招致不可预测的市场风险和国际舆论。由此可见，“该保力保”仍将是保障国家粮食安全必须始终坚守的底线。

需要看到的是，在粮食消费需求提档升级与资源环境“硬约束”长期并存的局面下，中国粮食国内稳产保供的压力也相应增大。首先，传统粗放型农业生产方式难以为继。长期以来，中国农业生产高度依赖化肥、农药等化学品的高投入以及对水土资源的高强度开发，导致资源环境这根弦越绷越紧，不仅极大地增加了食品质量安全风险，而且给农业可持续发展带来巨大挑战，转型升级任务刻不容缓。其次，粮食等大宗农产品生产竞争力持续下滑。与“新大陆”国家相比，中国农业生产在经营规模和成本竞争力上先天不足，且随着工业化、城市化的推进以及农村人口结构的变化，粮食等大宗农产品的生产成本步入快速上升通道，农民种粮效益低的问题越发突出，这进一步抑制了农民种粮和地方抓粮“两个积极性”，成为现阶段制约国家粮食安全保障的突出瓶颈因素之一。最后，粮食生产的技术与政策保障支撑力度不足。虽然中国粮食产量已达7000亿千克，但是，主要粮食的总产量增速和单产增速在放缓，机械、种业等关键核心技术与主要农业发达国家相比依然存在较大的差距，政策的精准性与指向性也有待进一步提升。

面对国内粮食中长期供需紧平衡的挑战和压力，夯实国内稳产保供能力根基，是推动实现农业可持续发展的重要抓手。一是要打好耕地“保卫战”，坚持“稳数量”与“提质量”并重。落实最严格的耕地保护制度，强化耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，采取“长牙齿”的硬措施，严守耕地保护红线，同时加强粮食安全产业带建设，深入推进高标准农田建设与耕地质量提升行动，确保耕地数量不减少、质量有提升、产能不下滑。二是要构建市场与政府协同推进、市场增效－政策支持－区域补偿“三管齐下”的粮农收益保障长效机制和政策支持体系。通过粮食生产层面的要素配置优化、支持政策层面的创新组合优化、产销区横向利益补偿制度构建的机制优化，推动市场与政府协同发力改善资源优化配置机制，切实保障种粮农户收益。三是要打好科技“攻坚战”，因地制宜发展农业新质生产力。加快启动种源“卡脖子”攻关计划，强化育种基础研究和创新能力升级，推动现代种业做大做强，推进信息、生物、新材料等高新技术在粮食产业中的应用，补齐关键共性技术短板，助力提升粮食安全保障能力。

三、能出尽出：培育壮大农产品出口新优势，促进出口持续稳定增长

中国的粮食安全离不开世界，世界农产品市场更需要中国。加入WTO二十多年来，中国不断提升农业对外开放水平，积极与世界共享中国大市场，不仅是世界第一大农产品进口国，也是世界第五大农产品出口国，在国际农产品市场上占据重要地位。在大量进口不具有比较优势的土地密集型农产品的同时，积极拓展有市场竞争力的农产品的海外农业市场，力争“能出尽出”，不仅是缓解国内农产品供需结构矛盾、促进农业资源高效配置的重要方式，也为提高农民收入、推动农业转型升级以及在更高水平上实现粮食安全提供了重要动力。

然而，需要注意的是，虽然中国农产品出口额呈现持续增长态势，但受多方面因素影响，农产品出口实际增速放缓，增长动力不足。一方面，传统农产品的出口竞争优势在逐渐丧失。决定农产品进出口态势的主要因素是价格竞争力，而受劳动力成本上升、农业生产资料价格走高和土地成本日益显性化等因素的影响，国内劳动密集型农产品生产的比较优势已不复存在。另一方面，《技术性贸易壁垒协定》（Agreement on Technical Barriers to Trade，以下简称TBT协定）和《实施卫生与植物检疫措施协定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，以下简称SPS协定）以其名义上的合理性、方式灵活性、手段隐蔽性以及作用有效性迅速成为农产品贸易的主要保护措施，这对中国农产品出口造成的负面影响不容小觑。新冠疫情发生后，世界贸易组织收到成员提交的涉农产品TBT和SPS通报数量明显增长，仅2020－2021年针对中国农产品的通报数量就达到35项，水果、蔬菜、畜禽产品等传统优势农产品出口都受到了不同程度的影响。此外，产品加工度和技术含量较低、新型特色农产品出口数量较少、产品附加值不够高等问题也逐渐成为阻碍中国农产品出口竞争力、出口稳定性与可持续性提升的重要因素。

依据国际市场需求优化国内生产结构，培育壮大农产品出口新优势，是提升农产品国际市场竞争力和促进出口持续稳定增长的根本途径。一是要提高农产品附加值，摆脱低价竞争路径依赖。依托农业国际贸易高质量发展基地，培育打造一批产业集聚度高、生产标准高、出口附加值高、品牌认可度高、综合服务水平高的农业外贸骨干力量。二是要优化农产品出口结构，减少单一产品依赖。按照国际市场需求变化调整生产结构，培育新型特色产品，促进以速食产品、调味料、坚果类产品为代表的新型加工食品出口。三是要加强国际交流与合作。在积极参与国际标准和规则制定的同时，降低非关税壁垒对中国农产品出口的影响，依托“一带一路”倡议、区域全面经济伙伴关系协定等积极拓展国际新兴市场。

作者简介：朱晶，南京农业大学钟山首席教授、经济管理学院博士生导师。主要研究领域为农业经济管理、农产品贸易、粮食安全等。乡村发现转自：《中国农村经济》2025年第2期

来源：中国乡村发现