摘要：近年来，高校出现有关侵害学生教师权益、师德失范等一系列舆论事件引发社会关注，高校的处理方式受到质疑，凸显出高校治理的法治化程度亟待提升。从法治角度探索高校治理的根本路径应当明确高校的法律基础。高校治理的自主权是在国家教育权的制约和对学术自由权保障的法律基础上建

近年来，高校出现有关侵害学生教师权益、师德失范等一系列舆论事件引发社会关注，高校的处理方式受到质疑，凸显出高校治理的法治化程度亟待提升。从法治角度探索高校治理的根本路径应当明确高校的法律基础。高校治理的自主权是在国家教育权的制约和对学术自由权保障的法律基础上建立的。面对治理问题，高校应当依法充分发挥自主权，细化治理结构，吸收教授等校内成员完善自治规范、补足制度漏洞，在学生、教师申诉等问题上先行先试、民主决策。同时，在治理方法上，推动教育行业出台对高校治理能力的科学评价标准，加强高校治理专员进行规范解释和规范漏洞填补的能力，提升校内校外人员的法律监督的能力以解决高校治理能力不足的问题。

引言

法律是治国之重器，教育是兴国之根本。法治兴则国兴，教育强则国强。高校作为党和国家培养高素质人才的重要基地，其实行法治与否和深化法治的程度决定着人才培养的质量。然而，近期高校却接连出现了受舆论广泛关注的争议事件，涉及高校治理的方方面面，有的关于教务的管理、有的关于学生生活的管理，还有关教师师德、授课内容及师生关系的方面。此类现象一方面说明高校作为处在我国科研和教育第一线的机构，承担着复杂和繁重的治理、发展任务，另一方面说明高校欠缺应对日常和突发事件的法治化的制度安排与治理能力。因而，从法治的基本原理出发，从基本法和教育法的制度基础出发，明确高校制度与运行的基本逻辑，是当前高校法治化工作的重中之重。

一、高校法治化的法律基础

（一）现行法中高校的治理目标

高校是高等学校的简称，是指进行高等教育的学校，高等学校又分为普通高等学校、职业高等学校、成人高等学校。根据我国现行法规定，第一，高等教育是社会主义教育事业的重要组成部分，社会主义是教育事业的根本属性，发展教育事业首先要发展支持社会主义精神和理念的教育，将教育事业和社会主义建设的大事业结合起来，使教育事业为社会主义建设提供源源不断的力量。第二，发展高等教育是为了提高国民素质、培养高级专门人才。作为社会主义国家的人民，应当体现先进的社会主义精神和风貌，建设社会主义科技强国、文化强国离不开教育强国和人才强国。因而，高等院校通过对学生进行高等教育，使学生满足教育要求顺利毕业融入社会，为国家输送源源不断的合格的人才，从而逐步提高全国人民的科学文化水平。第三，将高校作为创新基地创造科学文化成果也能间接提高全国人民的科学文化水平。高校并非以培养人才为唯一目标，但却是通过培养人才这个主要方面来促进国家其他事业的建设。高校拥有自己的组织机构，并且具有固定的人员组成包括高校管理人员、教师、学生和相关服务人员，在执行国家法律法规、传播社会主义科学文化方面具有天然的优良功能。从教师来看，“师者，人之模范也。”高校首先是高等教师的组织单位，教师本身就是高素质人才所以有资格进行高等教育。而高素质人才不仅仅应当在教育领域发挥才能，还应当在其他领域发挥模范作用，这是师者作为人之模范而不仅仅是学生教学之模范的深层意义。从高校管理人员来看，管理和教育本就难以分开，使被管理者服从治理，需要晓之以情、动之以理。谁来教育教育者，责任自然在于高校管理者。因而，高校管理者是教育者的模范。特别是在执行国家法律法规和教育方针上，应当落实法律上的规范责任和政治上的主体责任、教育上的教育责任。

（二）教育行政部门享有相关权力

培养人才即教育人才，教育人才并非只有教育的标准，也需要有法律的标准。高校治理有四种法律关系，即高校与上级教育指导机构的关系，高校与教师之间法律关系，高校与学生之间的法律关系，教师与学生之间的法律关系。只有明确了高校权力的来源，才能明确高校具备的法律地位。具体来讲，高校的权力或权利的性质是什么，与上级教育行政机构的行政权是什么关系。目前学界主要有两种观点，一种认为高校具有的是行政权力，是实施特殊公务的公务法人，一种认为是享有自治权力的社团法人。无论是哪一种理论定位，都必须有现行有效的法律作为明确依据。

行政部门和高校的关系被法律明确为一种管理关系，即行政部门管理高校，在高等教育法（下称高教法）中管理高校的行政部门包括国务院、教育部、省一级政府，当然实践中省一级部门“统筹协调”下由地方教育行政部门管理地方高校也存在，这也符合法律的规定。关键在于行政部门对高校的管理是何种性质？这种管理可以深入到何种程度？这与高校对高校内部事务的管理有何重叠之处吗？

在教育法第三章第26条到第32条规定了学校的基本性质、权利和义务。值得注意的是高等教育法却没有以列举权利的方式规定高校的权利。这或许是因为高等教育法总则部分描述的是主要是国家、公民和高校的关系，而非教育法中偏重于教育者和受教育者的关系。在涉及高校自主的条款中，只有第34条的教学活动、第35条第1款科学研究没有提到国家和法律，其他都提到了依法、根据国家的规定、按照国家的规定、国家支持或鼓励，因此，法律明确了高校在自身事务的管理上具有一定的自主性，而非全部的自主性，而且这种自主性的范围是以贯彻国家的教育方针和执行国家教育教学标准、实现教育教学活动为目标，遵守法律、国家有关规定和章程的约束，也就是说高校的自主权必须在国家教育权的制约之下。因此，只有明确了国家教育权的构成，才能明确高校的自主权范围。

而国家教育权包括教育标准制定权和教育活动监督权，还应当包括教育活动指导权。教育活动监督权和教育活动指导权进行了融合，形成了监督指导同时并举的督导概念，即针对具体教育活动进行监督和指导的循环往复、常态性的工作形式，体现在《教育督导条例》，如第13条要求对学校实施经常性督导。从国家教育权的概念上可以看到，并不包括直接进行教育活动的权限，因为教师才是真正进行教育活动的主体，国家不便直接进行教育，同时教育活动需要组织，高校通过组织教师进行教育活动，因而，国家可以通过指导教师、指导高校间接对教育活动发挥影响。具体是通过授权政府的教育行政部门行使国家教育权。教育方针是国家教育权在法律中的具体体现。依据就在于高等教育法第4条也规定了必须贯彻国家的教育方针。这说明政府不仅仅根据行政权力进行行政管理，在国家的授权下还可以进行“教育方针的制定”，再依据教育方针实行“教育管理”。根据国务院批准的《教育部主要职责内设机构和人员编制规定》明确了拟定国家的教育方针和教育教学标准正是教育部的职责，因此，学校应当接受教育部在关于教育方针和教育教学标准上的指导，并且在第6项、第9项、第11项、第12项明确了指导高等学校的职责，主要集中在专业目录设置、教育评估、教学指导、党建及稳定工作、招生及学历学籍管理、大学生就业创业、科学研究等，第6项明确提出“指导高等教育发展与改革”。具体来讲，高等教育发展与改革可以涉及高校治理结构的变革，治理的结构关乎高校的教学能力、科研能力和日常治理能力。比如教师的教育教学能力和其自身道德品质有直接的联系，师德差的教师不可能有教育人向他学习的影响力，因此教育部可以制定《新时代高校教师职业行为十项准则》要求教师服从，而不需要考虑是否干涉了高校的自主权力领域。

学位证书就是一种教育标准达到后的证书，国家通过法律确认学位授予这种教育标准或教育评价的合法性，高校按照国家规定、依照自身实际制定细节规定，并同时对个案进行认定。司法机关就是通过将教育标准制定权认定为行政权力属性，而确定了高校是行政主体。最高人民法院在指导案例39号何某诉华某大学中明确高等学校作出不授予学位的决定属于行政诉讼的受案范围，以及高等学校在学术自治的范围内有依法自行制定学术评价标准的职权。最高院作出的法律解释将高等学校授予学位的决定认定为行政行为，那么高等学校就是行政主体，而学位申请人就是行政相对人，行政主体作出行政行为应当具有法律根据，法律根据是当时生效的《学位条例暂行实施办法》，但无论是前者还是学位法，都没有明确规定高等学校是行政主体，这也就意味着高校并不能根据学位标准制定、学位授予行为这两项行为就成为行政主体，使其所有针对学生作出的行为都是行政行为。但可以明确的是，教育标准的制定和认定这项教育权力被赋予了行政权力的属性。

根据国办发〔2003〕42号通知中将国务院学位委员会认定为国务院议事协调机构和临时机构，“当管理事项由临时机构的组成部门来行使权限范围的职权时，则由组成部门来承担相应的法律责任。当管理事项超出组成部门的权限范围时，则由设立临时机构的政府来承担相应的法律责任。”而国务院学位委员会的组成部门为国务院学位委员会办公室与教育部下属的司局机构学位管理与研究生教育司合署办公，这意味着教育部实际承担着国务院学位委员会的职权，而教育部则是毋庸置疑的行政主体。因此，规定国务院学位委员会职责与权力的学位法不仅是教育法律还是行政法律。

通过学位法中权利义务关系的明确，高等教育中关于培养人才的教育问题就转化为授予学位的问题，根据学位法，国务院学位委员会授权学位授予单位即高校向学位申请人授予学位的行政权力，可以明确的是无论国务院学位委员会还是高校还是教育部都具有行政主体的性质，至于高校内部的学位评定委员会是实际上作出学位授予决议的主体，但只能以学校的名义授予学位。根据行政法基本原理，由作出行政行为的主体概括承受，不必溯及学位评定委员会。从本质上看，教育权不是行政权，因为决定学位授予的根本是学生的教育质量，但教育质量的标准需要统一，学位被国家承认也就意味着国家需要为高校的教育成果背书。但如果教育行政部门对高校的“学术决定”仅仅是效力上的承认，而不涉及到内容上的评价和管理，那么对高校的“管理”就应当恪守行政管理的界限。但事实上，教育行政部门不仅仅具有行政管理的权限，还具有教育管理的权限，这就使教育行政部门的权力嵌入到高校的治理权限中，对高校行使自我管理的权限造成制约，也就形塑了高校的治理能力。

（三）高校自治权的法律基础

国家在制定教育教学标准上离不开高校对教育教学标准的认定，这使得高校可以“后来居上”在教育标准的实质内容上掌握主动权。以学位法为例，其更多的内容是确定与教育教学标准相关的学位授予标准。学位授予标准的实质是有学术研究能力，而学术研究能力由有权机构即学位评定委员会按照学术评价标准对学位申请人进行具体评价。学位法如何安排学术评价标准的规定及认定程序就成为该法律的核心内容。学位法第22条除了规定申请人的知识、研究能力和创新性成果，还有本单位的学术评价标准，并要求“制定各学科、专业的学位授予具体标准并予以公布。”也就是说，法律直接规定了高校在学位授予方面的教育法律责任，即高校应当按照法律规定提前制定学位授予标准，并且公布，并且学位法在申请人的研究能力和创新性成果方面也使用的是“应当具有和应当做出”的语词，这也是教育法律规范性的体现。这一条就充分说明了国家认识到学位授予标准不是固定不变的，授予学位的根本目的是推动教育高质量发展，而根本上完成这一任务的是高校，因此必须留给高校自主空间去制定、认定学位授予标准。国家承认在教育标准的形式与核心内容上，国家无力涉及核心内容，因此，教育标准的制定上国家孤掌难鸣，应当授权高校。高校根据学位法第22条进行了各具特色的教育标准认定，比如在实施细则中规定了更多的在创造性成果方面的要求。

（四）高校自治权的权利定位

我国的教育法律，是以法律的形式将成熟的教育模式固定下来，形成教育模式或教育标准的法定化，以杜绝违反教育规律、滥用教育者的地位运用错误的教育方法进行教育。因此，对法律的理解应当谨守法律的功能和限度，以法律的权威督促甚或制约教育者恪守在教育层面上的最低标准而非最高标准。

就学位法上的授予学位标准来说，法律规定的最低限度的创新性成果，即有创新性的学位论文，而制定实施细则的高校则可以依据自己的教育标准、科研标准制定较高的创新性论文要求和标准，不局限于学位法规定的教育标准，但不得低于该法的标准，否则就是滥用权力且侵害他人的公平受教育权。因而，教育法律既是限制法律权力又是扩大教育权利的法律，而教育权利包括教师的教育权利、高校为提高教育质量制定教育规则的权利和学生的受教育权利。之所以不以高校的“教育权力”而采教育权利的说法，是因为第一，高校的教育权利是以其教育能力为基础的，教育能力决定了教育权利的范围，而不是上级行政部门或上位法律赋予其多大的权力就能形成合法的权力范围。教育权利是高校自己靠本事在教育行业内获得的，而非靠他者授予的。即便从偏行政的学位授予上看，起决定性作用的仍然是学位评定委员会专家成员的学术判断，而非行政权力。这也是为什么教育部需要借助国务院学位委员会的授权行使与学位相关的行政管理权力。第二，教育法第29条规定学校及其他教育机构行使的是权利而非权力。第三，从教育者与被教育者的根本法律地位上看，二者的法律地位是平等的，这是由教育法律的性质规定的，教育法律不是行政法律，如果是可以直接将教育法归为行政法领域当中的一个分支而没有必要归属为一个新的法律部门，教育法律中引发的纠纷与争议采纳行政申诉或行政诉讼的方式解决，但并不意味着诉讼方式就可以决定该诉讼的法律性质。

学生是高校治理中的主要群体，从高校贯彻国家的教育方针和培养高级专门人才的任务看，学生就是当之无愧的高校治理生活中的核心。对学生行为与学生活动的治理，应当恪守法律法规的界限，更应当明确执行法律与执行教育功能的界限，即明确了主导高校治理的高校领导集体的权力本质是教育权利而非行政权力，高校实际上就应当明确几个行使权利的基本原则。第一，尊重教师及科研工作者的学术判断标准。尊重不是毫无底线的尊重，而是以公平的学术规则、合理的学术评价为基准，这要求建立广泛、持久、有效、公平的学术评价体系和良好的学术氛围。第二，以学生的根本利益为重。因考试违纪被开除学籍、因偷窃遭开除学籍等行为需要按照相关规定处置，重点是体现教育的作用而非处罚的作用。第三，在法治思维的引领下确立规则、践行规则。高校的教育权利中包括了制定规则、细化规则的权能，如何更好地行使权利，关乎如何合理地安排自己和他人的权利。这要求高校在法治的轨道上理解上位法，在制定规则时坚持基本法理，并广泛地征求教师、学生、公众的意见以确立具体的标准。《普通高等学校学生管理规定》就充分体现了这些基本要求。比如在第52条第3款到第7款最严重的开除学籍处分的构成要件中就规定了情节严重、性质恶劣、造成严重后果、严重影响相关秩序等加重语词，这说明不能最严厉的惩罚措施应当与学生的行为的恶劣程度相匹配。特别是第8款提到屡次违反学校规定受到纪律处分，经教育不改的予以开除学籍。该条款充分揭示了教育的必要性和采取不同阶次惩罚措施的合理性。

（五）高校与教师、学生的法律关系分析

在高校与学生的管理关系中，学生以完成学业、获得相关证书为具体目标，高校以教育学生遵守法律校纪、培养高素质人才为基本目标，双方在完成课程及毕业要求方面达成一致的目标，总体来说高校与学生的关系是和谐有序的。在教育过程中，高校及教师有权行使教育惩戒权，那么教育惩戒权必定是教育过程中专属的、不同于其他惩戒权特别是行政处罚权的权利或权力。因此，首先应当以法律上明定的行政行为与教学行为区分开。教育惩戒基于教育关系即受教育者和教育者的关系，学籍是学生享有学生权利的身份标志，教育惩戒权的权利主体是教师，高校只是基于对教师行为的认可或充当教师来对学生进行教育惩戒，根本上说教育惩戒应当以教育为中心，而非以惩戒为中心。因此，惩戒行为应当以教育目的之最佳实现为标准，惩戒可以多样，比如罚写检讨、自我批评与公开批评、警告等，但不应当直接涉及财产权与人身自由，譬如剥夺或降低奖学金，奖学金和助学金的发放应当按照基本的国家标准，这就造成将教育与被教育行为的不当外溢。无论惩戒还是奖励，都不能警惕权力的滥用。因此，当高校试图剥夺学生学籍，这就超过了将其作为学生对待的纯粹教育行为，必然涉及学籍管理、学位授予的行政行为。我国法院在司法实践上也将学籍处分视为可诉行政行为。那么除剥夺学籍之外的警告、记过等行为依照是否具有教育惩戒的性质，可以根据学生行为是否来自于的课堂、课程内的行为进行判断，教育惩戒权基于教育过程也可以创设一些强制性较低且合法的惩戒方式。结合实际经验判断，不严重的惩罚综上，教育惩戒权可以和行政管理权竞合，但涉及到影响学生重大利益的惩戒行为一定是优先认定为行政权的行使，以期运用司法手段维护学生权利。从程序上看，学生和教师都应当享有充分的申诉和诉讼的权利，从权力上看，高校享有行政管理的权力，教授享有教育惩戒的权利，高校在教育惩戒的方面与教师共享教育惩戒的权力，因此，在行政管理涉及教育惩戒的方面，教师在制定高校教育惩戒规范也应当有发言权和参与权。

二、高校法治化的完善进路

高校的教育权利和行政权力边界难以区分的问题，不仅在于权利与权力理念上的错位，更在于一个经典的权力制衡难题的纠缠：如何进行自我权力的约束。高校作为依照法律行使自主权的法人，建构一个行之有效的决策主体，应当避免过于依赖行政权力。高校立法需要从治理结构、规范定位和治理方式上推进高校的制度构建。

（一）在教育基本法和高校自治规范中丰富高校的治理结构

高校的治理结构亟待创新发展。而治理结构的稳定与科学是发挥人的治理能力的前提。我国教育法并没规定学校的治理结构，只规定了学校按照章程自主管理。高等教育法第39条虽然明确了国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制，但没有规定辅助校长负责制的监督机构、建议机构的地位和作用。

高等教育法的决策机构、组织机构的地位和作用没有得到充分彰显。中国教育学会、中国高等教育学会等行业自治协会应当肩负起协调、统一各高校制定、推广自治规范的责任，响应党中央关于深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离的政策要求，正如龙献忠所言“理清政府部门与教育中介组织的关系，使其脱离政府体制，改变对政府的依附。”切实帮助高校应对层出不穷的治理问题。

高校对教师参与民主管理的规定不够明确。教育法关于教师部分只规定了四条，未明确教师在学校治理中的地位。高等教育法第43条规定，高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。教职工代表大会如何与校长、校长办公会议或者校务会议相衔接？教师如何参与针对切身利益有关的制度设置。在校长负责制下，除非教师加入学校党委与校领导层级，否则教师不能作为校领导集体外的有效监督力量或贡献力量参与到制度构建当中，如果教师的声音能够被反映到教学事故的认定规则中，可以避免对教学事故“非事故即差错”的两分设置。民办教育促进法第27条民办学校应当设立监督机构。监督机构应当有党的基层组织代表和教职工代表。特别是“监督机构负责人或者监事应当列席学校决策机构会议”。对于公办高校的治理能力来说，决策主体能否全面收集众意、让各方充分表达诉求与贡献智慧，最终在规则层面平衡多方利益，给予相对方足够救济途径，将治理问题在高校治理层面得到充分解决，这是维护高校领导层治理权威的核心。尤其是在高校治理关系中主体明确，就分为高校领导层、教师、学生与其他提供服务人员，如果高校能保证对教师、学生与其他提供服务人员的足够尊重，在最初的规范制定层面集合众人智慧，就能从根本上增强日常治理能力，解决对高校规范和对高校治理权威的双重质疑。综上，必须以改善高校的治理结构为前提，加强教师的民主参与为途径。

（二）高校自治规则作为社会规则应当遵循法律的指引

法律不仅包括法律规则，还包括法律原则。法理学者德沃金与阿列克西都认为规范是规则和原则的共同上位概念。法律原则承担着揭示法律价值、立法目标的双重作用，这使得立法者的立法目标不仅仅具有实现某种社会目标的功效，还具有合乎一般法律思想的价值基础。如公平原则是法律的一般原则，指追求当事人之间的实质公平或结果公平，而民法中的公平原则将公平具体化为形式公平和实质公平。同样，在教育法领域，上位法的基本精神存在于上位法的基本原则条款中。比如高教法确立的国家教育原则，包括国家确立教育方针、国家帮助学生接受教育、政府领导教育事业三个重要基本原则。

高校的规则制定权源于其教育权利，也源于上位法律的授权。但高校并不因此成为法律意义上的立法权力主体，而应恪守社会团体的界限。高校的章程具备何种效力，与法律是何种关系就值得讨论。有学者认为软法是与硬法相对的概念，是一种具有自治性质、不需要由国家强制力保障实施的规范，在高校教育惩戒领域，主要涉及到由学校制定的高等学校章程、学生管理规定、学生违纪处理办法等。但事实上软法有硬的效果，学校根据学生违纪处理办法可以直接开除学生学籍，直接影响学生受教育权的实现，而受教育权利是公民的基本权利，因而软法的定义名不副实。既然教育法明确了高校具备教育惩戒权，那么教育惩戒的最严重情节就是剥夺学生的学籍，学生可以向他处寻求受教育权利的实现，但在涉事高校因其违纪违法行为造成在该校受教育权的丧失，符合责任自负原理和罚行相适应原理。关键在于，既然涉及到受教育权利的剥夺，那么必须于法有据，必须满足司法机关的合法性审查。合法性审查有两个方面，第一是行为的合法性审查，第二是规则的合法性审查。学生的行为是否达到高校自治规范规定的性质和程度。在韩某诉北京某大学案中，被告根据《学生违纪处分条例》第16条规定“由他人代替考试、替他人参加考试、组织作弊、使用通讯设备作弊及其他作弊行为严重的，学校可以给予开除学籍处分。”原告承认由他人代替考试的作弊事实，法院认为“此规定与上位法不存在冲突，可以作为处理学生违规行为的依据。”而法院认为的上位法包括教育法第29条、《普通高等学校学生管理规定》（下称《管理规定》）第52条，然而法院未能对《学生违纪处分条例》在何种程度上满足上位法的合法性要求予以充分说明。针对于学生处分进行具体规定的是《管理规定》第52条，要求对违纪学生“视情节轻重”给予不同的纪律处分，而开除学籍是第五种最严厉的处分。因此，上位法的核心要求在于下位规范是否视情节轻重将违纪行为及处罚措施合理分类。而统观《学生违纪处分条例》不仅将违纪行为分为日常行为违纪和考核违纪两类情况，而其中由他人代替考试是四种严重作弊行为之一。因此，该处分条例在内容合法性上满足了《管理规定》关于“视情节轻重”进行适应性立法的要求。以高校关于教学事故处理办法的制度规定为例，均存在上位法具体条款不明确，个别高校对教师违纪行为分类处理的灵活程度不高，教师对违纪行为处罚决定的申诉途径规定较少或者没有。

（三）高校自治规则作为自治规则应当是成员自治

自治规则应当在制定过程中体现社会主导和社会开放性。高校的优势是具备强大的专业智慧资源，教师本身作为专家学者，在其专业领域就是权威，将教师纳入到高校治理规则的制定中来，一方面，可以加强立法者与守法者的沟通效能，便利立法与执法的衔接，节省普法的成本。另一方面，提高规则的智慧程度，充分发挥规则与事实的紧密性、规则对事实的适应性，并将普遍的习惯性规则如教师道德规范、教师职业规范、教师学术规范纳入，节省创立新规则所带来的成本。成员自治的关键是吸纳高校教师、学生成比例地参与治理机构。比如公立高校在高校纪委监察党委的指导下建立统一的违规处理委员会接受涉事当事人的问题处理与申诉，规定其成员应当由具备法律背景的专家或律师担任，且占比应当超过三分之一以上。具有代表性、广泛性的人员可以避免熟人造成的申诉困难与申诉障碍，要让受到处分的人愿意表达内心真实诉求和想法，才能真正解决高校基层治理中矛盾不明晰、复杂化的问题。教师也可参与对于涉及教师职业核心价值或切身利益的事项，比如通过评议会、各类委员会、特设委员会等正式组织与行政机构进行协商。

三、高校法治化过程中的治理方法

高校治理中的漏洞是多方面的，而这些问题并非近期存在而是长期存在，这与我国高等教育发展不平衡、不均衡的矛盾不无关系。治理能力的增强页需要从根本上发挥人的各种专业能力，应当从评价方法、法律方法和监督方法上入手，增强外部和内部人员的治理能力。

（一）评价方法：树立教育行业对高校治理能力的科学评价标准

作为社会规则的高校自治规范，应当接受来自社会的评价与监督。治理评价指标可以从规章制度的完备性、治理能力的有效性、社会满意度、应急反应的快速性等方面由专业评价机构进行细化。专业机构不应当由政府力量主导。就高校治理层面看，如何统一各层级的高校教育法体系，为高校发挥办学自主权提供重要的规范参考成为重中之重。目前高校规范的漏洞已经十分明显，不同高校自治规范的差异性很大，高校协同治理效应很弱。当规范不统一时，高校整体对学生的公平受教育权与教师的公平就业权的保障程度也会相应降低。因此加强高校自治规范与规范协同建设。

（二）法律方法：加强高校治理专员进行规范解释和规范漏洞填补的能力

提升高校基层治理人员的治理能力才是治本治标之路，法治社会的治理能力应当以法律专业能力为核心。

首先，高校基层治理人员大多是学院等行政组织中的行政人员，行政人员的日常行政负担过重，且行政工作思维较强，不具有法律思维中强调的规范思维、程序思维和平衡思维。违规问题的处理必须依赖具备法律思维和法律方法能力的专业法律人员参与。

其次，高校自治规则作为社会规则，其解释应当以法律解释为主，增加伦理解释等其他解释方法，增强对争议事件裁决的说服力和执行力。涉及教师与学生之间的关系与行为，必然涉及到教师与学生的道德规范，对高校的社会规则必然是一种道德规则和法律规则相交融的规则，那么仅仅从纯粹的法律层面进行规范解释很难处理复杂的涉道德、伦理问题。另外，规范的适用不是最终目的，治理目标的实现才是最终目的，因而，对道德规范的解释应当存在于治理的全过程，以期望提升包括领导、教师、学生等主体在内的道德信念感、道德荣誉感、职业荣誉感，从教育者、被教育者、督导者的多方互动下对包括道德自律规范在内的自治规范进行内化，促进他律和自律、法律规范和道德规范的共同作用，通过对规范的伦理解释强化规范的道德教育作用。在高校治理中，规范的伦理解释可以促进高校良好风气的形成，更深层次的道德解释并非是纯粹的话语解释，更是教育者身体力行塑造的道德人格起到的心灵沟通的作用。

最后，申诉规则需要非常详尽，但在规范缺位、规范疏失的情况下，应当以保障对方程序性权利为最低限度。规范不完备，那么对教师或学生的处分流程有可能就缺乏完备的程序。除了加紧时间制定和执行高校立规计划完备规范外，在此种情势下，应当具备程序思维，以法律上的五日、七日等最低程序时间来收集证据，进行处分前的事实认定。

（三）监督方法：加强法律监督的能力

教育行政部门应当加强对高校自治性规范的审查，并寻求地方政府的支持颁布统一适用的教育地方性法规或由教育部牵头直接制定部门规章。从《普通高等学校学生管理规定》的司法适用上看，该规定已经成为法院审查高校关于学生处分行为合法性合理性的重要根据。教育行政部门的行政能力与对高校的教育领域影响力使得教育行政部门具有更大的话语权，也具有更专业、广阔的立法视角。因而，将已经制定的《新时代高校教师职业行为十项准则》上升为有法律效力的规范，由教育行政部门制定《普通高等学校教师行为管理规定》具有权威性、专业性和必要性，可以为各地的高校提供立法指引和参考价值。

来源：上海市法学会一点号