摘要：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视市场体系建设，明确提出构建全国统一大市场的重要任务。全国统一大市场指的是在全国范围内，在充分竞争以及由此形成的社会分工基础上，各地区市场间、各专业市场间形成相互依存、相互补充、相互开放、相互协调的有机的市场体系
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导语：
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视市场体系建设，明确提出构建全国统一大市场的重要任务。全国统一大市场指的是在全国范围内，在充分竞争以及由此形成的社会分工基础上，各地区市场间、各专业市场间形成相互依存、相互补充、相互开放、相互协调的有机的市场体系。在这种市场体系下，商品和要素能够按照价格体系的调节，在各行业、各地区间自由地、无障碍地流通或流动，市场封锁、地方保护等现象基本消除，从而实现资源在全国范围内顺畅流动和优化配置，具有一体化、开放化、竞争化、有序化的显著特征。它对中国的经济发展具有重要意义。
8月18日，分析人士在《外交政策》杂志刊文指出，中国正在治理产能过剩，这是因为地方政府因激励机制等原因存在保护主义和无序竞争，导致了经济治理的碎片化问题。尽管中央推动全国统一大市场建设，也设立了相关监管机构，但受限于机构能力、激励机制等因素，改革面临挑战。文章强调，统一大市场建设并非仅靠政令就能实现，它涉及中央与地方关系的重新调整、利益分配的重构以及长期形成的制度惯性和政治文化的改变，需通过制度变革、强化监管机构及调整激励措施等推动地方与国家目标一致，构建真正的统一市场。
译者认为，文章为理解和推进统一大市场的相关改革提供了有价值的参考。它揭示了建设统一大市场的核心障碍，明确了建设统一大市场的必要性与紧迫性，提出建设统一大市场的改革方向与路径，能深化对统一大市场建设复杂性的认知。
图源：Foreign Policy
本文作者：莉齐·C. 李（Lizzi C. Lee），亚洲协会政策研究所中国分析中心中国经济研究员；戴维·张（David Zhang），Trivium政策分析公司分析师。
在夏季达沃斯论坛上，中国国务院总理李强驳斥了西方关于中国向全球倾销过剩产能的说法，打趣道中国还没“傻到”去补贴出口。这或许是事实，但即便是精明的中国经济顾问，也搞不懂国家在产能治理问题上的真正目的。中国领导层正在治理产能过剩，但这是出于国内经济整治的需要，而非迫于贸易方面的外部压力。
中国是一个大国，有时在经济等方面出人意料地缺乏统一性。7月30日，也就是中国谈判代表与美国同行在瑞典结束会谈的第二天，中共中央政治局重申，推进全国统一大市场建设将是完善市场监管、遏制“无序竞争”的关键。虽然措辞带有官方色彩，但这一表态直指那些引发全球贸易伙伴担忧的现象背后的根源：地方政府竞相补贴同一产业，企业相互压价，陷入价格战和过度投资的恶性循环。
6月27日，十四届全国人大常委会第十六次会议表决通过新修订的反不正当竞争法，增加规定公平竞争审查制度。图源：新华社
中国官员和学者正通过一个从国外引入、如今已自成体系的概念来解读这一问题：“内卷”。“内卷”原是一个社会学术语，用于描述农业社会中尽管劳动投入增加但发展却陷入停滞的状态。2020年，“内卷”一词在中国舆论场走红，年轻人用它来表达对残酷的学业和职场竞争及其低回报的不满。最近，官员和官方媒体也开始使用这一术语来描述某些经济行为——企业大幅降价、同一行业充斥冗余产能，以及在追求不断减少的回报过程中陷入恶性竞争。
理论上，中国的中央集权政治体制和统一的法律框架，本应使自上而下的整合相对简单可行。但在实践中，情况却大相径庭。中央通过相对精简的中央官僚机构进行治理，将经济规划、实施和监管的广泛自主权下放给省级政府。但由于地方官员的政绩指标和职业前景仍以地方GDP为核心，他们实际上成了竞争对手。这些官员将资源投入到重叠的产业项目中，并设置贸易壁垒以保护本地生产，使其免受外部整合的影响。
经济碎片化造成的损失是真实且重大的。不一致的规则往往使竞争环境向有本地关系的企业倾斜，阻碍企业跨区域扩张并降低经济运行效率。最近的一项研究发现，本地企业在政府采购合同的竞标中胜出的概率比非本地竞争对手高出近40%，即便后者能提供更优质的服务。
北京大学的另一项分析估计，跨省产生的贸易摩擦，其影响相当于近20%的关税。学者们测算，消除这类壁垒可为中国GDP带来高达2.3%的增长，这几乎是中国2024年全年经济增长率的一半。
我国国内贸易存在明显的省域市场分割。图源：新华社
中国国家领导人多次强调，统一大市场是推进2020年“双循环”战略的基础。“双循环”战略旨在促进内循环——即国内商品和技术的流动，以此作为应对全球供应链中断的缓冲。
然而，切实的进展仍难以实现。自2022年启动全国范围内遏制地方保护主义的行动以来，市场监管部门每年发现的相关案例数量都在增加。这些案例中，地方政府通过歧视性的采购规则、重复检查、不公平补贴以及其他准入壁垒来偏袒本地企业。今年5月，国家市场监管总局承认，尽管加大了执法力度，地方保护主义依然存在，且不断以新的形式出现。
中央的改革愿景正与地方的政治和财政动机发生冲突，而这种动机塑造着中国的政治经济。分权改革激发了地方政府之间为吸引投资和扩大产出而展开的激烈竞争。久而久之，一种隐性的社会契约逐渐形成：地方领导人被赋予几乎可以用任何手段发展本地经济的权力，只要他们能维护稳定并避开政治红线。
改革者们无意间极大地强化了地方主义，而这种地方主义如今正阻碍着国家层面的整合。省级政府及其下辖的市级政府，不仅扮演着监管者的角色，还身兼投资者、土地所有者和地方经济管理者等多重身份。几十年来，它们在税收、土地分配和项目审批方面拥有相当大的权力，以此培育本地龙头企业、刺激短期增长——这些行为不仅被容忍，还常常受到推崇。由于GDP增长、就业岗位创造、地方财政收入等可量化的指标仍是晋升的关键，官员们自然有充足的动力去守护自己的“地盘”。
这种极端的激励机制，催生了一代擅长追逐短期的、可量化的回报的官员。它曾助力中国创造经济奇迹，也让国家拥有了强大的动员能力。但与此同时，这一机制也让整个体系难以应对更复杂的长期挑战。
当中央提出政策转向——无论是遏制环境破坏、治理产能过剩、化解房地产库存，还是推动市场统一——地方官员往往会犹豫退缩，因为在他们看来，这么做的政治回报很少能超过其中的风险。正如一位前市长在匿名条件下向本文作者坦言：“（这些号召）长远来看可能是对的，但真正去推动的人，往往等不到看到它们带来好处的那一天。前人栽树后人乘凉，只有傻瓜才会这么做。”因此，即便政策转向的理由十分充分，若没有持续的自上而下的压力，整个体系也很难实现转型。
中国政府早就意识到了这些问题。在前国家主席胡锦涛任职期间，就曾尝试将“绿色GDP”指标纳入干部考核体系，以平衡经济增长与可持续发展。习近平总书记也呼吁摒弃“唯GDP论”，倡导采用涵盖生态治理和社会治理等方面的更广泛的考核标准。然而，研究表明，经济增长仍是影响干部晋升的主要因素。这既体现了制度的惯性，也说明要打破一个直到最近还能带来其他国家难以企及的耀眼增长的模式，在政治层面存在很大难度。
这种现象很大程度上源于中国政治文化中潜藏的非正式激励机制。几十年来，干部晋升不仅取决于是否达成经济增长目标，还依赖于在多种关系网络中的周旋——其中许多因素与工作业绩同等重要。以经济增长为核心的工作能带来隐形好处、关注度和人脉，这些都是清廉治理或环境改革难以比拟的优势，也是推动官员晋升的动力。
雪上加霜的是，许多地方政府正深陷财政困境。土地销售收入下滑、债务负担加重，再加上疫情期间的巨额支出，使得地方政府对财政收入的渴求日益迫切，常常通过保护主义手段盘剥外来企业。
如果潜在的激励机制不改变，再多的政策文件也无法解决根本问题。当前需要的是一次持久的制度变革，让地方激励与国家目标保持一致。在中国这种垂直集权与地方自主相结合的体制下，这需要一个强有力的国家监管机构，它不仅要承担监督职责，还得拥有实际的裁决和执行权。
事实上，这样的机构早已存在——即2018年成立的国家市场监督管理总局。从成立之初，国家市场监督管理总局就被赋予了广泛的职责，涵盖市场准入、反垄断、质量检验和价格监管等多个领域。2024年，中央政府让国家市场监督管理总局负责新强化的公平竞争审查机制，要求其筛查地方政策中存在的扭曲市场的条款，这成为全国统一大市场建设议程的核心支柱。
然而，国家市场监督管理总局约束地方政府的能力仍然有限。最新估计显示，负责公平竞争审查和反垄断执法的工作人员不足100人。它所采用的工具，即政策协调、指导和劝诫，缺乏约束性法律效力。由于它与地方政府处于平行地位而非上下级关系，必须依赖地方分局或与其他机构协商，因此没有权力改变那种根深蒂固的“增长优先”思维。
其他国家的经验表明，获得授权的国家竞争管理机构能够克服治理碎片化的问题。欧盟委员会竞争总司就是一个富有启发性的例子，它有权调查并处罚成员国的歧视性做法或非法国家援助。长期以来，它对谷歌、苹果等跨国公司和爱尔兰、意大利等有影响力的政府采取行动。
在中国建立这样的机构既不会一蹴而就，也并非易事。欧盟的竞争机制是在主权国家间经过数十年谈判后才逐步形成的。即便是在像中国这样的单一制国家，重新调整中央与地方的平衡——尤其是在地方激励机制仍将经济增长置于首位的情况下——也会遇到阻力。但如果不迈出这一步，中央可能会陷入一个困境：改革的成功与否取决于官员的自我约束，而这些官员的激励机制却与此背道而驰。一个强大的、以规则为基础的国家监管机构并非万能药，但它是必不可少的起点。
然而，仅靠执法是不够的，改革还必须辅以积极的激励措施。一种可行的办法是，将更多中央财政转移支付与跨省合作及监管合规情况挂钩。有条件的转移支付并非新鲜事物。在美国，联邦资金的发放往往取决于各州是否符合国家目标，无论是环境保护还是教育标准。中国中央政府早已在进行大量转移支付：2024年，中央对地方的转移支付超过10万亿元，几乎占地方财政收入的一半。但这些资金主要用于平衡财政能力或支持脱贫等专项任务，而非奖励监管绩效或跨省合作。
要将市场统一目标纳入转移支付计算公式，需要更清晰的指标和涉及利益分配的敏感决策——这可能会让更富裕或更具改革意识的地区受益，同时可能引发其他地区的不满。但这一想法并非不可行。财政部已在环境治理、农村医疗等领域试点基于绩效的转移支付。
这些模式可以进一步推广：对于拆除市场壁垒、通过统一监管审核或参与跨省司法平台的省份，可给予额外资金。不过，要让这样的体系可信，中央政府需要投入更多资源完善数据、明确规则，并建立一套能让合规情况可衡量且在政治上无风险的制度框架。
改革的目标并非完全消除地方自主权，而是引导地方自主权朝着促进国家整合的方向发挥作用。真正的统一市场不能仅靠政令建成，而必须源于这样一个体系：合作得到奖励，随意行事受到惩罚，企业跨省经营时可以依靠规则而非关系。
编译｜刘悦 IPP实习编译
IPP公共关系与传播中心
排版｜周浩锴
审阅｜刘 深
终审｜刘金程
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