摘要：8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅公布的《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下称“《意见》”），在全国碳市场的发展历程中写下了醒目的一笔：到2027年，将对碳排放总量相对稳定的行业实施总量控制；到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、
中国战略新兴产业融媒体记者 赵紫宸
8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅公布的《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下称“《意见》”），在全国碳市场的发展历程中写下了醒目的一笔：到2027年，将对碳排放总量相对稳定的行业实施总量控制；到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场。这意味着全国碳市场将从此前以“强度约束”为主的管控模式，迈入以“总量硬约束”为核心的阶段。这一转变不仅仅是政策表述上的调整，也预示着我国碳市场进入了更深层次的发展阶段。
过去几年中，全国碳市场经历了从电力行业起步、逐步扩围到钢铁、水泥、电解铝等高耗能产业的路线。截至2025年7月底，市场累计成交量已达6.8亿吨，成交额超过467亿元，碳价一度突破100元/吨并稳定在72元/吨左右，已开始逐渐在资源配置中发挥导向作用。
然而，跟交易规模的增长相比，即将到来的“总量约束”可能更具分水岭意义：此项标准或将直接决定哪些企业能在新一轮绿色转型中脱颖而出，哪些则可能被迫退出舞台。
留给高排放行业的窗口期正在迅速收窄。两年后，当“减碳的红线”正式落地，钢铁、水泥、电解铝这些排放大户将如何在倒计时中求生存、谋转型？这是市场、产业和政策共同面临的一道考题。
从“强度”到“总量”的转型
自2021年7月上线以来，我国碳排放权交易市场在起步阶段主要采取以碳强度为基本思路的行业基准法，并以免费分配为主：配额与实际产出挂钩，既奖励先进、惩戒落后，也契合当时以强度为约束性指标的制度安排。这一设计为企业提供了适应期、为数据与方法学完善赢得时间。
到2024年，全国温室气体自愿减排交易市场（CCER）也启动并与强制市场形成互补，全国碳市场呈现“稳起步、稳运行”的基本态势。公开数据显示：截至2025年7月底，全国强制碳市场累计成交量6.81亿吨、成交额467.84亿元；2024年纳入强制市场的重点排放单位2096家，配额清缴完成率接近100%。自愿碳市场方面，2023年以来已发布造林碳汇、海上风电等6个方法学，完成首批948万吨核证自愿减排量登记；截至2025年7月底，累计成交246.03万吨、成交额2.08亿元。
在此基础上，《意见》进一步明确了全国碳市场的发展时间表与路线图：按照“先适应、后加压”的节奏，到 2027年在碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制；到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费与有偿相结合的全国碳排放权交易市场，并建立配额储备与市场调节机制。
生态环境部相关负责人表示，要充分发挥市场功能，纵深推进全国碳排放权交易市场建设：建立预期明确、公开透明的碳排放配额管理制度，明确市场中长期碳排放配额控制目标，逐步由强度控制转向总量控制，稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，建立配额储备和市场调节机制。由此可见，配额分配将从此前的“免费为主”逐步过渡为“免费+有偿相结合”，并有序提高有偿比例。这一变化既有利于强化配额的稀缺性和价格信号，也将引导企业从“被动履约”转向“主动管理”。
与此同时，《意见》在着力提升碳市场活力方面，提出“丰富交易产品、完善碳定价机制”“扩展交易主体”“加强市场交易监管”等举措。针对目前碳市场以配额现货为主、金融工具不足的现状，川财证券研究所所长陈雳在接受媒体采访时表示，《意见》有望引导更多资本参与、提升流动性，并通过碳质押、碳回购等将碳资产纳入金融体系，盘活企业碳资产、缓解减排融资难题，推动绿色金融与碳市场协同。
随着交易品类的拓展，交易主体的多元化也备受关注。《意见》提出支持银行等金融机构规范开展碳质押融资，依法合规引入符合要求的金融机构及其他非履约主体参与交易，自愿碳市场则逐步引入符合条件的自然人。中国商业经济学会副会长宋向清指出，当前全国碳市场参与者以控排企业为主，交易呈“履约驱动、潮汐交易”特征，扩大主体有利于激活流动性。
在制度完善层面，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心总经济师张昕表示，应同步健全交易制度，丰富交易产品与参与主体，并加强与排污权、用能权等要素市场的机制衔接；同时要强化监管、严防系统性风险，积极推进国际合作与互认，以提升碳市场的体系化与国际化水平。
三大产业的“减碳倒计时”挑战
作为本轮政策的直接承接端，钢铁、水泥、电解铝已在今年完成纳入全国碳市场的关键一步。据权威数据统计，三大行业年排放合计约30亿吨二氧化碳当量，占全国20%以上，对全国碳约束的落实具有“关键锚”的意义。
《意见》的发布意味着，随着“到2027年优先在总量相对稳定的行业实施总量控制”这一时间表推进，上述高排放行业将率先在更严格的配额约束下运行，并在更细化的核算、报告与核查规则下开展碳资产管理。此外，生态环境部今年3月印发的《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》对产业边界、工序核算与数据质量都提出了细化要求，这也意味着企业的碳成本管理正在从“粗线条”走向“精细化”
对于钢铁行业来说，其减排路径在政策层面已有明确抓手：《2024-2025年节能降碳行动方案》提出，到2025年底电炉钢占比力争提升至15%，废钢利用量达到3亿吨，同时推进氢冶金等低碳冶炼技术示范。这一方向与全国碳市场的价格信号相互呼应：随着配额分配从“免费为主”转向“免费+有偿相结合”，吨钢碳强度更低、用电可绿化的短流程路径将获得更强的成本优势；相应地，长流程若不加快余热余能利用、能效改造与流程衔接优化，边际碳成本压力将逐步显性化。政策同步强调到2025年要提升行业能效标杆占比、完成超低排放改造和节能减碳量目标，为在“总量控制”周期下的行业分化与产能出清打下基础。
>> 2024年8月29日，杭州大运河杭钢公园景色。新华社记者 江汉/摄
对于水泥行业来说，其排放具有“过程排放”占比高的特征。因此，单靠能效的进步难以完成深度减排，必须将降低熟料系数、替代燃料、余热发电与CCUS示范等组合起来推进。记者了解到，按照生态环境部已发布的水泥行业温室气体核算与报告指南及核查技术指南，核算与报告分为熟料生产设施层级和企业层级，明确核算边界、排放源、排放量计算、生产数据、数据质量控制、定期报告与信息公开格式等要求；纳入全国碳市场的水泥企业应依此执行，若同时存在发电设施或其他非水泥熟料产品生产设施，相关排放须按适用行业指南分别核算与报告。由此，不同工厂在熟料—水泥结构、燃料结构与余热利用水平等方面的差异，将直接影响排放核算结果与履约压力，并在信息公开中更为透明地呈现。随着“总量控制”落地，能效与工艺绩效更优的熟料线履约压力相对较小，高熟料、低效能产线的约束也逐渐增强，行业结构优化与区域调整有望进一步加快。
对于电解铝行业来说，其关键变量在于电力结构。按照《企业温室气体排放核算与报告指南（铝冶炼行业）》，铝冶炼企业需按铝电解工序层级与企业层级开展核算与报告，指南对核算边界与排放源确定、铝电解工序与企业层级排放量计算、生产数据口径、数据质量控制方案、定期报告与信息公开格式等作出明确要求。在工艺条件相当的情况下，电力排放因子是影响吨铝排放强度的重要参数，绿电占比越高，排放强度通常越低、隐含碳成本也更可控。据了解，各地正在通过绿电交易与绿证完善绿色用电的证明链条。例如，云南已出台细则并启动存量常规水电绿证无偿划转与首批颁发。企业层面，云铝股份披露其生产用电结构中清洁能源/绿电占比约80%（以水电为主）。在欧盟CBAM等外部规则约束下，业内普遍认为此类“绿电铝”在出口与供应链议价中有望表现出相对优势。
如何跑赢低碳转型赛道？
政策拐点已至，真正的竞争才刚刚开始。
在这轮政策转变的关键时期，企业能否顺利应对，关键在于能否把碳排放压力转化为可管理的经营因素。随着配额分配的变化，碳排放带来的成本将更直接地影响企业的生产和投资决策。对于高排放行业来说，靠末端清缴已经难以应对，必须在提升内部效能的同时，也重视外部交易的重要性。
这种转变也对政府与市场的角色分工提出了更高要求。围绕“有效市场”与“有为政府”的分工，生态环境部华南环境科学研究所所长严刚指出，政府应着力构建制度框架与风险防控体系，在设定配额控制目标、完善市场调节、平衡供需与强化监管方面发挥作用；市场则通过丰富交易产品、扩展交易主体释放资源配置效能，激发内生动力，形成可反映真实成本的价格信号。他同时强调，要把握好“放得活”与“管得住”的关系，在激发活力的同时确保市场秩序与稳定。
此外，在交易层面，价格发现与流动性的改善也在提升市场功能。2025年6月，全国碳排放权交易系统引入“单向竞价”机制，面向各地、各行业重点排放单位组织大宗配额的公开竞价。上海环境能源交易所公告指出，单向竞价允许重点排放单位以公开透明的方式买入或卖出年度配额，设有统一价或申报价成交方式，并对最小申报量、价格区间作出明确规定。业内普遍认为，这一安排有助于缓解履约季节性波动、提升成交效率并完善价格形成。对于存在配额缺口的企业，该机制预计能够在更透明的市场环境下集中采购，从而更好规划履约节奏；而对于配额结余的企业，也拓宽了交易渠道和时机选择，在一定程度上提升了资金回笼和碳资产管理的灵活度。
能否“跑赢赛道”的重要前提还要看数据与合规能力。根据《意见》，监管部门将推行“关键参数月度存证”制度，并依托大数据、区块链、物联网等技术手段，提升碳排放数据质量的全过程监管能力。与此相配套，要求相关重点行业的核算与报告指南、核查技术指南加快更新，要求企业在设施层级和企业层级分别开展核算，并规范执行信息公开格式。换言之，企业需将碳排放的计量、采集、留痕与存证等工作融入日常生产和能源管理系统，用一条可追溯、可验证的数据链条支撑配额分配、履约核算和信息披露，尽早在制度上降低审计压力和合规风险。
在全国碳市场加快统一扩围的同时，地方试点的作用也不容忽视。严刚认为，随着全国市场加快扩围，试点覆盖的行业与企业数量会逐步减少，但试点的“政策试验田”功能不会削弱。相反，地方试点更适合在扩大覆盖范围、完善市场化调控工具、创新智慧监管手段、规范发展碳金融等前沿领域先行先试，为全国市场的迭代升级提供可复制、可推广的经验。
总体来看，政策推动企业走出三条可操作的路径：一是通过“工艺优化-能源结构调整-碳交易管理”的一体化方式，降低碳排放的边际成本；二是将碳资产纳入日常经营管理，用好配额竞价和相关金融工具，合理安排碳资产买卖和资金流动；三是建设数字化的MRV体系（监测、报告与核查），以真实、可验证的数据支持履约、审计和信息披露。当这些机制逐步建立并良性运转时，碳价不仅是约束成本，更将成为引导企业提升能效、优化结构和提高资本使用效率的重要信号。
来源：中国战略新兴产业