中信建投：抓住政策机遇，大力提振消费

摘要：我国已连续十余年稳居全球第二大商品消费市场和最大网络零售市场，居民消费需求和结构不断升级，但同时在多重因素影响下，消费市场仍面临消费者信心和预期偏弱、部分消费需求未充分满足、消费环境有待优化等问题，亟需出台系统性政策加以解决。为此，国家出台《提振消费专项行动方

我国已连续十余年稳居全球第二大商品消费市场和最大网络零售市场，居民消费需求和结构不断升级，但同时在多重因素影响下，消费市场仍面临消费者信心和预期偏弱、部分消费需求未充分满足、消费环境有待优化等问题，亟需出台系统性政策加以解决。为此，国家出台《提振消费专项行动方案》，部署八大部分30条政策举措。该方案主要有三大亮点：供需两端综合发力，不再局限于供给侧改革，而是加大需求侧政策力度；统筹促消费和惠民生，将真金白银的政策措施与百姓日常需求紧密结合；强化政策协同，使财税、金融、产业、投资等政策同向发力形成合力。《方案》将有助于释放消费潜力，优化供给结构，改善消费环境，促进经济高质量发展。

2025年3月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《提振消费专项行动方案》（以下简称《方案》），旨在大力提振消费，全方位扩大国内需求。国务院新闻办公室于3月17日举行新闻发布会，对《方案》进行介绍并回复问题。《方案》共提出8个方面30条具体政策举措：一要增加居民收入，提高消费能力。促进工资性收入合理增长，拓宽财产性收入渠道，多措并举促进农民增收，扎实解决拖欠账款问题。二要加强消费能力保障支持。加大生育养育保障力度，强化教育支撑，提高医疗养老保障能力，保障重点群体基本生活。三要提升服务消费品质。优化"一老一小"服务供给，促进生活服务消费，扩大文体旅游消费，推动冰雪消费，发展入境消费。四要推动大宗消费更新升级。加大消费品以旧换新支持力度，2025年中央财政安排3000亿元专项资金，支持换购汽车、家电、手机等产品。更好满足住房消费需求，延伸汽车消费链条。五要提升消费品质。强化消费品牌引领，支持新型消费加快发展，提高内外贸一体化水平。六要优化消费环境。保障休息休假权益，营造放心消费环境，完善城乡消费设施。七要清理限制措施。有序减少消费限制，持续优化营商环境。八要完善支持政策。加强促消费政策协同联动，强化投资对消费的支撑作用，发挥财政政策引导带动作用，强化信贷支持，完善消费配套保障措施。《方案》的出台将有效提振消费信心，释放消费潜力，对促进经济持续增长具有重要意义。

一、出台背景和有关情况

（一）背景介绍

为全面贯彻落实中央经济工作会议和全国两会精神，各部委积极推进多项消费促进政策。国家发改委牵头"两新"建设，2024年向地方安排1500亿元超长期特别国债资金支持消费品以旧换新，带动了汽车、家电、家装、电动自行车等销售额超过1.3万亿元。此外，商务部启动"服务消费高质量发展"行动，市场监督管理总局实施"优化消费环境三年行动"，形成了多层次、多维度的政策体系，共同推动消费市场回暖升级。

从消费现状来看，我国已连续十余年稳居全球第二大商品消费市场和最大网络零售市场，居民消费需求和结构不断升级，服务性消费支出占比持续提高，新的市场空间还在不断地拓展。2025年1-2月社会消费品零售总额同比增长4%，比上年全年加快0.5个百分点，消费品以旧换新政策带动了相应品类商品零售额较快增长。但同时在多重因素影响下，消费市场仍面临消费者信心和预期偏弱、部分消费需求未充分满足、消费环境有待优化等问题，亟需出台系统性政策加以解决。

中央经济工作会议、政府工作报告把“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”列为今年各项重点任务之首，并明确提出实施提振消费专项行动。按照党中央、国务院决策部署，发改委会同相关部门研究制定了《提振消费专项行动方案》（以下简称《方案》），并报请以中办、国办名义印发。

（二）目标

《方案》旨在大力提振消费，全方位扩大国内需求，主要围绕两大方向展开：（1）提高消费能力：以增收减负提升消费能力，以高质量供给创造有效需求；（2）改善消费环境：以优化消费环境增强消费意愿，针对性解决制约消费的突出矛盾问题。

3. 政策执行

为确保《方案》取得实效，国家发展改革委将协调各部门、各地区形成政策合力，避免出现政策执行的"温差"和"落差"。

一是推动部门抓紧出台配套政策。《方案》是一个牵头管总的综合性文件，出台过程中经过了30多个部门的会商和反复论证。发改委、财政部、商务部、人民银行正在研究财税、商贸、金融等领域有利于促进消费的政策，民政部、文化和旅游部、证监会、教育部、卫健委、农业农村部等，都在积极谋划相应的政策。例如，卫健委已经在起草育儿补贴的具体操作方案。发改委将更好发挥统筹协调作用，进一步凝聚共识，推动部门加快研究制定分领域配套政策。

二是鼓励地方因地制宜探索务实举措。《方案》支持各地区将结合本地实际情况，创新性地开展促消费活动。例如，开展冰雪消费季、购物节等促消费活动，发展特色餐饮，打造区域消费名品，创新场景消费体验。发改委将会同有关部门强化地方促消费激励引导，及时将先进经验做法上升到制度机制。

三是畅通消费市场循环。发改委将会同相关部门聚焦制约消费的突出矛盾问题，下大力气推动改革，充分释放消费潜能、激发市场活力。对于消费者，将下大力气保护好其合法权益，规范不合理经营行为，倡导实价优质。对于经营者，将下大力气清理不合理限制措施，加快构建全国统一大市场，营造有利于供给创新的良好市场环境，挖掘和巩固好超大规模消费市场的优势。

二、主要亮点

本次方案起草过程中，发改委会同相关部门坚持目标导向和问题导向相结合，以促进消费扩量、提质、升级为目标，进一步破解制约消费的突出矛盾问题。聚焦能加力、可落地、群众有实感的增量政策，全方位扩大商品和服务消费，在政策上的新亮点主要体现在三个方面：

一是供需两端综合发力。此前的消费政策大多从供给侧入手，强调以供给引领创造需求。这次《方案》在需求侧加大政策力度，着力促进居民增收减负。在供给侧，继续通过高质量供给创造有效需求；在需求侧，通过多种途径增加居民收入、提高消费能力。具体措施包括：实施重点领域就业支持计划、健全最低工资标准调整机制、多措并举稳股市稳楼市、健全种粮农民收益保障机制、扎实解决拖欠账款问题等。

二是统筹促消费和惠民生。坚持把提振消费同惠民生相结合，一方面，聚焦惠民生，会同有关部门提出真金白银的政策举措。例如，研究建立育儿补贴制度、2025年提高城乡居民基础养老金和基本医疗保险财政补助标准、适当提高退休人员基本养老金、全面实施个人养老金制度等，直接增加居民收入和保障水平。另一方面，结合百姓日常所需，提供更多元、更普惠的消费供给。《方案》针对大众消费场景推出了一系列举措，例如针对老年人，提出支持地方试点探索多层建筑加装电梯和发展老年助餐服务；针对年轻朋友，提出支持旅游景区景点、文博单位拓展服务项目、合理延长经营时间，优化演出、赛事审批流程，推动巡演项目“一次审批、全国巡演”。此外，《方案》还会推动加快配齐购物、餐饮、家政、维修等社区服务网点，让更多居民享有“家门口”“楼底下”的便民服务。

三是强化消费政策协同。提振消费需要各方面政策协同发力，《方案》中提到，财税、金融、产业、投资等各项经济社会政策都要体现促消费的政策导向。《方案》既有项目投资、财政资金、工会经费、消费帮扶等实打实的资金投入，也有宏观政策取向一致性评估、金融信贷、统计制度改革、休息休假权益保障等相关政策支撑。例如，针对反映突出的“加班文化盛行”等痛点问题，《方案》专门就“保障休息休假权益”提出了相关举措。

三、行动方案及发布会内容

《方案》共包含八部分30条政策举措，前七部分部署具体实施的七大行动，包括需求端的城乡居民增收促进行动、消费能力保障支持行动，供给端服务消费提质惠民行动、大宗消费更新升级行动、消费品质提升行动，以及外部环境端的消费环境改善提升行动、限制措施清理优化行动等，第八部分进一步强调了完善投资、财政、信贷、统计等各项支持政策。这些政策形成了全方位提振消费的政策体系。3月18日，发改委、财政部、人社部、商务部、人民银行、市场监管总局六部门相关负责人出席国新办新闻发布会，就如何落实《方案》答记者问。

（一）需求端政策

1、城乡居民增收促进行动

该行动聚焦增加居民收入，提高消费能力。一是促进工资性收入合理增长，实施重点领域、重点行业、城乡基层和中小微企业就业支持计划，延续实施失业保险稳岗返还政策，结合形势变化加大就业支持力度，促进重点群体就业。二是拓宽财产性收入渠道，多措并举稳住股市，加强战略性力量储备和稳市机制建设，加快打通商业保险资金、全国社会保障基金、基本养老保险基金等中长期资金入市堵点。三是多措并举促进农民增收，健全种粮农民收益保障机制和土地增值收益分配机制，实施农村低收入人口提能增收行动，持续实施农业品牌精品培育计划。四是扎实解决拖欠账款问题，加快推进落实偿还拖欠企业账款工作，压实地方政府属地责任，对拖欠企业特别是中小微企业账款"应付快付、应付尽付"。

2、消费能力保障支持行动

该行动旨在解除居民后顾之忧，提高保障水平。第一，加大生育养育保障力度，研究建立育儿补贴制度，指导有条件的地方将参加职工基本医疗保险的灵活就业人员纳入生育保险。第二，强化教育支撑，扩大学龄人口净流入城镇的教育资源供给，2025年提高部分学生资助补助标准，扩大政策覆盖面。第三，提高医疗养老保障能力，健全基本养老保险待遇合理调整机制，提高城乡居民基础养老金和基本医疗保险财政补助标准。第四，保障重点群体基本生活，加强低收入人口动态监测和分层分类救助帮扶，提高专项救助水平，向符合条件的失业人员及时足额发放失业保险金。

（二）供给侧政策

1、服务消费提质惠民行动

首先，优化"一老一小"服务供给，推进全社会适老化改造，支持地方试点探索、整体推进多层建筑加装电梯和发展老年助餐服务。其次，促进生活服务消费，加强服务供给能力建设，支持服务消费场景创新、业态融合、产业集聚。再次，扩大文体旅游消费，深化线上线下、商旅文体健多业态消费融合，创新多元化消费场景。此外，推动冰雪消费，启动实施冰雪旅游提升计划，组织开展冰雪消费季等促消费活动。最后，发展入境消费，有序扩大单方面免签国家范围，优化完善区域性入境免签政策。

2、大宗消费更新升级行动

一方面，加大消费品以旧换新支持力度，用好超长期特别国债资金，支持地方加力扩围实施消费品以旧换新，推动汽车、家电、家装等大宗耐用消费品绿色化、智能化升级。另一方面，更好满足住房消费需求，持续用力推动房地产市场止跌回稳，加力实施城中村和危旧房改造。同时，延伸汽车消费链条，开展汽车流通消费改革试点，拓展汽车改装、租赁、赛事及房车露营等汽车后市场消费。此外，推动以旧换新政策向纵深推进：一是优化便民服务，简化办理流程，提高补贴发放效率；二是防范政策风险，完善信息监测系统，强化资金监管；三是畅通回收链条，建立健全废旧家电回收处理体系；四是加强宣传推广，通过多种渠道加大政策宣传力度。

3、消费品质提升行动

第一，强化消费品牌引领，聚焦商贸、物流、文旅等服务领域，分类制定提升服务品质政策，打造更多中国服务品牌。第二，支持新型消费加快发展，深入实施数字消费提升行动，大力培育品质电商，开展"人工智能+"行动。第三，提高内外贸一体化水平，促进内外贸标准认证等制度衔接融合，支持外贸产品拓内销，引导外贸代工企业加快培育自主品牌

（三）消费环境优化

1、保障休息休假权益。

首先，严格落实带薪年休假制度，将带薪年休假执行情况作为工会维护职工权益的重要内容。其次，地方党委组织部门、人力资源社会保障部门加强对各单位休息休假制度执行情况的常态化监督。再者，鼓励带薪年休假与小长假连休，实现弹性错峰休假。此外，依法保障劳动者休息休假权益，不得违法延长劳动者工作时间。最后，鼓励有条件的地方结合实际探索设置中小学春秋假。

2、营造放心消费环境

《提振消费专项行动方案》明确指出要营造放心消费环境。一是充分释放市场活力，推动经营者自主承诺、诚信经营，规范网络销售、直播带货领域"全网最低价"等不合理经营行为。二是严格开展监管执法，依法严厉打击售卖假冒伪劣产品行为，加强缺陷产品召回监管。三是全力提升消费维权效能，实施优化消费环境三年行动，进一步完善质量标准、信用约束、综合治理、消费维权等制度。四是深化电视层层收费和操作复杂治理，提高消费便利性。

3、完善城乡消费设施

第一，深入实施县域商业建设行动和"千集万店"改造提升，加强县级物流配送中心和乡村终端物流配送设施建设。第二，积极发展智慧商圈、沉浸式体验空间等，推动传统百货等实体店改造成为新型商业场所。第三，加大对夜间消费集聚区域的经营活动场地、公共交通运力、临时停车泊位等配套保障力度，改善消费环境。

4、限制措施清理优化行动

一是有序减少消费限制，各地区各有关部门要结合实际，及时清理对消费的不合理限制，不得搞"一刀切"和层层加码。二是推动汽车等消费由购买管理向使用管理转变，分年限保障"久摇不中"无车家庭购车需求。三是引导地方有序开展传统民俗类消费活动。四是持续优化营商环境，完善市场准入负面清单管理模式，深入清理整治各类市场准入壁垒，营造稳定公平透明可预期的市场环境。

（四）各项支持政策

1、强化投资对消费的支撑作用

商务部会同相关部门重点从四方面发力，推动扩大服务消费。首先，完善支持政策，出台针对性政策措施，优化财政、金融、土地等要素配置。其次，优化服务供给，提高服务质量和供给水平，丰富服务消费场景，推动服务业数字化、智能化转型。再次，搭建促进平台，组织开展消费促进活动，打造区域性消费中心，发展夜间经济、假日经济。最后，改善消费环境，加强市场监管，维护消费者权益，提高服务标准化水平。

2、发挥财政政策引导带动作用

第一，支持消费品以旧换新加力扩围，2025年中央财政安排3000亿元专项资金用于支持消费品以旧换新和绿色智能家电下乡。第二，支持推广消费新业态新模式，加大对数字消费、智能消费、绿色消费等的财政支持力度。第三，支持深化国际消费中心城市便利化建设，优化入境免签政策，推行购物离境退税"即买即退"服务措施。第四，支持强化财政政策与金融联动，协调财政贴息与信贷支持政策，更好发挥消费在畅通国民经济循环、拉动经济增长中的积极作用。

3、强化信贷支持

人民银行多措并举支持消费扩容升级。一是实施好适度宽松的货币政策，保持流动性合理充裕，为扩大消费营造良好的金融环境。二是打好消费政策组合拳，推动消费信贷产品创新，支持汽车、家电、家装等大宗消费。三是优化金融产品和服务，鼓励金融机构在风险可控前提下加大个人消费贷款投放力度，合理设置消费贷款额度、期限、利率。四是拓宽金融机构资金来源，支持银行发行消费金融专项债券，扩大消费领域资金供给。2025年对符合条件的个人消费贷款和消费领域的服务业经营主体贷款给予财政贴息。

4、完善消费配套保障措施

首先，鼓励各级工会将经费用于节日慰问品、职工健身、文化体育等消费领域。其次，加力实施消费帮扶，加强产销精准对接。再次，探索开展有奖发票活动，激发消费热情。最后，健全服务消费、消费新业态新模式统计监测，加强买方分地区实物商品网上零售额统计，完善全口径消费统计制度，为消费政策制定提供数据支撑。

四、即将出台的促消费政策

（1）既有政策落地效果及后续增量政策出台进展不及预期，地方政府对于中央政策的理解不透彻、落实不到位。（2）经济增速放缓，宏观经济基本面下行，经济运行不确定性加剧。（3）近期房地产市场较为波动，市场情绪存在进一步转劣可能，国际资本市场风险传染也有可能诱发国内资本市场动荡。（4）土地出让收入大幅下降导致地方政府债务规模急剧扩大，地方政府债务违约风险上升。（5）地缘政治对抗升级风险，俄乌冲突不断，国际局势仍处于紧张状态。

胡玉玮：首席政策分析师。经济学博士、牛津大学博士后、欧盟访问学者。曾担任中国证监会研究院国际金融部负责人、西班牙对外银行（BBVA）驻华代表（养老金与保险）、经济合作与发展组织（OECD）经济学家。世界银行、国际货币基金组织等国际组织顾问专家，中国社科院、中国人民大学、上海对外经贸大学客座研究员。参与或主持多项国际、国家和部委重大经济金融领域研究课题。主要研究领域：宏观经济、国际金融、资本市场。

冯天泽：中信建投政策分析师，北京大学理学学士、金融学硕士，香港中文大学经济学硕士，曾任职于国家外汇管理局和中金公司，主要研究领域包括：宏观政策、金融监管、汇率及外汇储备等。