摘要：包容审慎作为我国近年来兴起的行政监管原则，强调对轻微违法行为实行宽容与审慎并重的柔性执法策略，其核心是优化营商环境。本文系统梳理了该原则从政策倡导到法律规则转化的过程，分析其在市场监管领域中的广泛适用趋势与制度演进，通过对典型地区实施成效及全国性行政处罚数据的

包容审慎作为我国近年来兴起的行政监管原则，强调对轻微违法行为实行宽容与审慎并重的柔性执法策略，其核心是优化营商环境。本文系统梳理了该原则从政策倡导到法律规则转化的过程，分析其在市场监管领域中的广泛适用趋势与制度演进，通过对典型地区实施成效及全国性行政处罚数据的实证统计，讨论该原则在减轻企业负担、促进经济发展等方面的积极作用。

一

包容审慎原则的内涵与发展

包容审慎是近年来我国行政执法领域的 一项重要监管原则和治理理念，核心内涵是行政机关在行政监管过程中应秉持开放、宽容的执法态度，对轻微违法行为不过度反应、不过早介入，审慎评估违法行为的实际危害，采取与违法情节、影响相适应的执法措施， 尽可能减少对市场主体正常经营的干扰和影响。传统监管执法实践中常出现一种僵化执法的倾向，即过于强调行政处罚的严格性和惩罚性，忽视了执法过程对市场主体生存发展的客观影响，甚至在一定程度上产生了选择性执法、随意执法等现象。在此背景下，包容审慎原则逐步成为营造法治化、市场化、国际化营商环境的重要理念和监管原则。

（一）包容审慎原则的提出

包容审慎原则的提出可以追溯到2017年国务院办公厅印发的《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》（国办发〔2017〕4号）。 该文件首次正式提出了“探索动态包容审慎监管制度”，标志着该原则正式进入中央层面的政策话语体系。文件提出的监管制度涉及五个方面：

1. 坚持发展建设与管理管控相结合，因地制宜、量身定制监管制度。

2. 针对新产业、新业态发展需求，加强对现有法规规定的修订和解释工作。

3. 建立适应互联网传播和用户创造内容趋势的新媒体内容监管机制。

4. 优化创新药物和创新医疗器械审评审批程序，加强审评队伍建设。

5. 推行动态审慎监管，包容处于发展初期的新业态发展。

（二）规则体系的初步建立

包容审慎原则提出后，迅速得到了中央层面和地方层面的广泛响应和落实。

在中央法律规范层面，以《中华人民共和国科学技术进步法》为代表的国家立法已经明确体现了包容审慎监管的精神 [1] ，《优化营商环境条例》等行政法规，《网络交易监督管理办法》《生成式人工智能服务管理暂行办法》《化妆品网络经营监督管理办法》《国家铁路局铁路行政处罚裁量权基准》等部门规章和相关规范相继出台，使包容审慎原则逐步由政策倡导转化为具体、可操作的法律规则。此外， “十四五”规划、《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》《市场监管总局法治市场监管建设实施纲要》 等顶层设计文件，也进一步明确要求各地政府探索建立并落实包容审慎的监管模式。

地方政府也积极响应，出台了相关法规文件，推动包容审慎原则落地。例如，北京出台了《北京市优化营商环境条例》与《北京国际科技创新中心建设条例》；上海出台了《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》及《上海市市场监管领域不予行政处罚和减轻行政处罚实施办法》； 江苏省出台了《江苏省市场监管领域轻微违法行为不予处罚和从轻减轻处罚规定》；广东省出台《关于推进包容审慎监管的指导意见》，广州、深圳则分别发布轻微违法经营行为免罚清单和激发市场活力的政策措施。这些地方性法规与规范性文件的密集出台， 标志着包容审慎原则在全国范围内迅速推广和实践。

（三）核心目标：优化营商环境

包容审慎原则的提出并非简单的执法理念更新，更是为了从根本上优化市场监管领域的营商环境。正如有学者指出的： “包容审慎原则的核心逻辑在于避免通过粗暴、过度的执法方式干扰市场主体的正常经营，致力于实现监管目的与经济社会发展之间的良性互动和平衡发展”。[2] 以往部分地方政府为缓解财政压力，倾向于通过罚款作为非税 收入来源，导致企业负担过重，引发可能的恶性循环。包容审慎原则的推行，意在切断这种恶性循环，以更加尊重市场主体发展的方式实现监管目标，激发市场活力，推动经济持续健康发展。

（四）包容审慎原则的发展趋势

包容审慎原则的发展体现出三个明显趋势：

1. 规则载体的转换。从最初以政策倡导的方式出现，逐渐向更加明确、稳定的法律规则转化，目前各个地方已有从轻处罚、减轻处罚、免予行政处罚、不予实施行政强制措施的“四张清单”等具体制度落地实施。

2. 适用主体的拓展。初期，包容审慎原则主要应用于新技术、新业态、新产业、新模式的“四新”企业，但随着实践的发展，该原则的适用逐步扩展到全部市场主体，体现出政策的普适化趋势。

3. 适用领域的全面展开。目前，包容审慎原则已经广泛适用于市场监管、税收征管、文化旅游、公安执法、城市管理、生态环境、卫生健康、农业农村、交通运输、应急管理、自然资源保护等几乎所有政府监管领域，体现了从点到面的发展态势。

可以预见，随着政策的深入实施以及实践探索的不断深化，包容审慎原则将在更广范围、更深层次发挥积极作用，助推我国治理体系与治理能力现代化建设迈上新台阶。

二

包容审慎原则在市场监管领域的

实施状况

（一）各地推进包容审慎原则的范例

随着包容审慎监管原则在全国范围内的持续深入推广，各地纷纷采取措施将其转化为执法实践并取得了显著成效。总体来看，包容审慎原则的贯彻实施显著减轻了企业经营负担，优化了地方营商环境，激发了市场活力。例如，据《新华日报2024年报道， 江苏省在全面推行包容审慎执法后，仅2024年一年，就对超过 2 万家企业实施减免行政处罚，涉及金额超过15亿元。这些被减免 处罚的企业大多涉及轻微违法行为，通过包容审慎的执法方式，不仅有效维护了法律秩序，更极大地减轻了企业负担，帮助企业顺利渡过经营难关。[3] 又如，昆明市自推行包容审慎监管以来，截至2024 年，共为企业 减免罚款 2074万元。[4] 此外，上海市司法局持续深化精细化执法和包容审慎监管理念，将柔性执法融入市场监管、广告、食品药品安全等领域，截至2023年6月底，全市累计超过49万家企业受益，若以单行法罚则的最低罚款金额计算，减免罚款金额逾7.68亿元，有效减轻了疫情期间企业经济负担、助力企包容审慎监管措施为企业创造了更宽松、更具活力的营商环境，有效缓解了企业经营压力，助推了地方经济的健康可持续发展。

（二）市场监管领域实施包容审慎原则的统计分析

根据在威科先行数据库中进行的检索和统计， 自2019年11月1日至2024年10月31日，行政监管领域适用“减轻处罚”“免除处罚”等包容审慎原则的处罚决定书总高达374903份，其中，2019年到2024年，每一年相关处罚决定书的数量分别为8856份、50507份、76185份、74375 份、95327 份、69653 份，呈现整体逐年增加的趋势，其中2023-2024年度达到峰值 95327份，较最初的年度增长逾十倍。尽管由于前述数据可能受到不同年份政府信息公开状况以及数据库 收录处罚决定书总量等客观因素的影响，但在某种程度上依然体现了全国范围内行政执 法实践对包容审慎原则的适用趋势。

具体到不同的行政监管领域，数据显示同期内适用包容审慎原则的处罚决定数量为 253359份，占同期各类型行政监管领域相关行政处罚决定总量的68%（见图1）。这 一比例充分表明市场监管领域已成为包容审慎原则落地实施最广泛、执法实践最深入的领域。

从市场监管的细分领域看，各领域对包容审慎原则的适用分布不均衡，主要集中在与民众生活最密切相关、执法量较大的领域：其中食品安全领域占比最高，达到 68%；产品质量监管领域次之，占13%；企业日常运营监管领域占比约7%；广告监管领域占比6%；价格监管领域占比为4%。

（三）总结

纵观各地实施包容审慎原则的实践，可以清晰看到包容审慎原则实施状况整体呈现良好态势。行政执法方式由刚性惩罚逐渐转向柔性监管，减轻企业负担效果显著。包容审慎原则在市场监管领域广泛适用的原因，主要包括以下几点：

1. 中央政策推动与地方政府积极落实形成合力。国务院以及司法部、市场监管总局等近年来不断发文强调包容审慎监管的重要性，尤其是2021年以来出台的《优化营商环境条例》《法治政府建设实施纲要》等高层次政策文件，更为各地执法部门具体落实该原则提供了政策依据和执行动力。地方政府主动响应中央号召，积极推出免罚清单、减罚措施，形成全国范围内的统一行动。

2. 市场经济发展实际需求倒逼监管方式转型。在经济下行压力较大的现实背景下，企业的生存和发展问题被广泛关注，过于严厉甚至“以罚代管”的执法方式，不仅不能有效纠正违法行为，反而容易引发企业的不满、抵触甚至“用脚投票”，从而损害地方经济发展。市场主体对于更为柔性的监管手段有强烈需求,推动监管部门自觉进行执法方式改革。

3. 社会治理理念转型的内在要求。“管理型政府”逐步转型为“服务型政府”，执法目标从单纯追求处罚效果转变为追求执法的社会效果和企业合规的长期效益。执法机关认识到，执法的目的不是罚款创收，而是促进社会经济的健康稳定发展。

4. 数字化监管和智能监管技术的普及为包容审慎原则落地提供技术支撑。近年来， 以大数据、人工智能为代表的智能化监管技术快速发展，使监管部门能够更加精准、客观地判断企业违法行为的危害程度，从而更加合理、科学地实施减轻或免于处罚措施，极大地提升了监管效率和准确性。

因而，包容审慎监管原则的迅速发展和广泛适用，体现了我国政府执法理念的现代化转型，是对市场主体经营自主性、经济发展规律与法治化营商环境的积极回应与适应。

三

对策建议

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2024年末，国家市场监督管理总局先后发布了《市场监管执法行为规范》《关于牢固树立监管为民理念推行服务型执法的指导意见》两个重要文件，进一步明确了包容审慎原则在市场监管领域适用的基本理念与实践要求。前者明确规定“严禁畸轻畸重、过罚不当、机械执法，严禁以罚代管、只罚不管、简单执法”；后者强调要“预防为主、轻微免罚、重违严惩、过罚相当、事后回访”。可见，市场监管部门正致力于通过完善监管方式，切实实现法律效果和社会效果的有机统一。为进一步推动包容审慎原则的科学、 有效、精准实施，提出以下四个建议。

（一）宽严之间，不枉不纵

推行包容审慎原则，并不意味着执法机关对违法行为采取无原则的宽容和放纵。正如规范文件所强调的，“预防为主、轻微免罚” 并非无限制的宽容，而是建立在法律界限明确、执法裁量合理、监管尺度适当的基础之上。如果执法机关在实践中盲目追求宽容而忽视违法行为的实际危害，将导致市场中劣币驱逐良币的局面，最终会损害市场公平竞争秩序。

同时，过度强调包容审慎原则还可能令执法人员陷入执法困境。在举报机制、问责机制以及“首违不罚”机制之间，执法人员极易产生“能处罚则处罚”的消极心态，以规避自身风险。因此，应强调“宽严相济， 不枉不纵”的执法原则，明确包容审慎原则 并非简单地“不处罚”，而是要在具体案件中体现区别对待、精准适用。

特别需要指出的是，很多地区已推行的“首违不罚”制度或“四张清单”，明确规定了排除适用情形。例如，在自然灾害、事故灾难、公共卫生或社会突发事件期间发生的违法行为，以及涉及国家安全、公共安全、人身健康、生命安全、生态环境保护和严重扰乱公平竞争秩序的违法行为，均不适用免罚清单。这种规定体现了审慎监管的底线意识，防止因过度宽容执法而影响社会公共利益。因此，包容审慎原则的实施过程中，必须坚守法定边界，既不放纵轻微违法行为， 又避免过度严厉的执法，以精准执法塑造公平竞争的市场环境。

（二）上行下效，举轻明重

《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）等法律为包容审慎原则的实施提供了一定空间， 特别是2021年修订的《行政处罚法》新增了“轻微违法行为免于处罚”的条款，为包容审慎原则在行政处罚过程中的适用提供了明确的法律依据。然而， 目前各地实施的“首违不罚”制度和“四张清单”，部分是在《行政处罚法》修订之前制定的，可能存在一定法律适用上的模糊性和滞后性问题。因此， 各地市场监管部门应当紧密对照《行政处罚 法》的规定， 对现行免罚制度进行全面梳理、 及时调整和完善，以确保执法措施的合法性、 有效性和可操作性。

在完善包容审慎执法的过程中，应当重点关注以下几个核心问题：

1. 明确区分“违法行为轻微”与“危害后果轻微”的界限，避免因界定不清造成执法困惑。

2. 确定“没有主观故意”是否应成为适用“首违不罚”的必要条件。

3. 建立动态的免罚清单调整机制，定期评估、更新和完善相关执法规则，以适应不断变化的监管需求。

只有不断细化执法规则并提供清晰的执法空间和边界，才能真正有效地推进包容审慎执法措施落地，并在实践中经得起司法审查的考验。

（三）灵活丰沛，拾级而上

包容审慎原则的落实离不开执法工具的灵活运用。《行政处罚法》及市场监管领域的单行法律、法规赋予执法机关丰富的监管工具，包括警告、通报批评、罚款、没收违法所得、暂扣或吊销许可证件、限制经营活动、责令停产停业、行政拘留等多种执法手段。这些工具应根据违法行为的具体情节、性质、后果、危害程度以及企业的整改意愿进行灵活选择、精准适用。

具体而言，执法措施的适用应遵循“拾级而上”的原则。监管部门应首先选择对企业影响最小且能有效实现监管目的的措施， 如警告、通报批评或责令整改；只有在上述柔性手段无法有效纠正违法行为的情况下，才逐步升级到罚款、暂停生产经营等强制性措施。这种执法方式符合比例原则和回应性执法的内在要求，同时也最大限度保护市场主体的正常经营活动。同时，包容审慎监管不应简单拘泥于“执法金字塔”底部，[6] 而应在特定情境下逐步增强监管的严肃性，通 过逐级提升的方式，让市场主体明确监管部门的底线和红线，实现从包容到审慎的连贯监管模式。

（四）问责之治，持中守宽

《行政处罚法》第七章法律责任专门针对行政机关执法过程中出现违法实施行政处罚行为，明确了行政机关直接负责主管人员和其他直接责任人员所应承担的法律责任。这种制度安排的目的，是为了保障执法的公正性，防范执法人员滥用职权或不当执法。

但与此同时，应当清晰认识到，目前市场监管领域执法人员普遍面临案件数量多、执法压力大、职业投诉举报频发等现实困难。在包容审慎原则落实过程中，执法人员一旦出现对违法行为定性或处罚力度选择不精准的情况，可能被投诉举报，甚至面临考核问责。为避免监管者因过度问责压力而被迫选择趋利避害的“能罚则罚”方式，导致包容审慎原则难以落实，各地应建立与包容审慎原则相匹配的行政执法考核评价体系，明确执法人员的免责情形，避免执法者动辄得咎。

考核问责机制应体现“持中守宽”的原则， 区分一般性的执法偏差与严重的执法违法行为，对于主观没有过错、情节轻微、后果可控的执法行为，应更多地予以指导、提醒和容错处理，避免问责扩大化。只有适度宽容执法人员的非故意失误，才能激励其积极主动落实包容审慎原则，从而构建更为健康的执法生态，推动监管领域的现代治理和高质量发展。

来源：太原广播电视台法制