摘要：习近平总书记强调：“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”城乡关系是经济社会发展中的一项基本关系，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。完善城乡融合发展体制机制，促进城乡共同繁荣发展，意义重大而深远。2009年，方江山

编者按：

习近平总书记强调：“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”城乡关系是经济社会发展中的一项基本关系，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。完善城乡融合发展体制机制，促进城乡共同繁荣发展，意义重大而深远。2009年，方江山在中共中央党校第27期中青一班的毕业论文《正确处理城乡关系，推动城乡一体化进程》中，对城乡发展规律进行深刻阐释，对我国城乡关系进行透彻分析，对扎实有效推进城乡一体化作出前瞻思考。十余年后，读来仍觉有一定的理论意义与参考价值，特推此文，以飨读者。

正确处理城乡关系，推动城乡一体化进程

方江山

在新的历史起点上，建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，是建设中国特色社会主义的重大理论和实践问题。本文从分析城乡关系理论入手，归纳总结了城乡一体化的内容、目标和特征，客观分析了我国城乡关系现状，得出当前推进城乡一体化的首要问题就是着力打破城乡二元经济社会结构框架的论断，并提出了推进城乡一体化需要突出的若干工作重点。

城乡关系的剧烈调整和重新构建，是人类社会现代化进程的一个重要特征。城乡关系变革既是工业化和现代化造成的结果，又是事关现代化进程能否持续和成功的中心问题之一。统筹城乡发展、实行城乡一体化战略，是迈向现代化的必然选择。切实协调好城乡关系，往往是发展中国家最终发展起来的关键所在。如果未能在现代化进程中协调好城乡关系，其负面效应不仅会中断现代化进程，而且足以从根本上剥夺这个国家实现现代化的可能性。

我国已进入工业化和现代化的中期阶段，城乡关系问题日益突出，其影响也日益显现。在新的历史起点上，随着我国总体上进入以工促农、以城带乡的发展时期，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入统筹城乡发展、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要阶段，能否不失时机地促进城乡关系合理化，强力推动城乡一体化发展进程，直接关系到我国现代化建设的成败，关系到中华民族的未来。现实要求我们必须切实破除城乡二元结构，切实加快统筹城乡发展步伐，在正确把握和处理城乡关系中实现城乡一体化。

01

城乡关系理论及城乡一体化的内容、目标和特征

城乡关系是一对历史悠久的关系。可以说，进入工业文明以来，最早系统阐述城乡关系的，当推马克思主义经典作家。对于工业革命以前的城乡关系，马克思曾概括为“城市和乡村无差别的统一”，或者说“城市乡村化”。对于应当怎样处理城乡关系，马克思在1858年出版的《政治经济学批判》中即首次提出了“乡村城市化”理论。而恩格斯则是“城乡融合”概念的最早提出者。马克思主义经典作家关于城乡关系的理论，包含于科学社会主义的宏观体系之中，即实现共产主义必须消灭城乡差别、工农差别、体力和脑力劳动之间的差别。他们认为，城乡差别只是工农业发展水平还不够高的表现；消除这一差别，必须通过消除旧的分工，进行生产教育、变换工种，共同享受大家创造出来的福利，以及城乡的融合；城乡融合就是工人和农民之间阶级差别的消失，城市和乡村对立的消失，人口分布不均衡现象的消失和共同享受福利。对于工业革命后城乡关系的变革，马克思主义经典作家以历史唯物主义的精神，率先认识到城市化趋势是不可抗拒的世界潮流。列宁曾深刻地指出：“如果城市的优势是必然的，那么，只有把居民吸引到城市去，才能削弱（正如历史所证明的，也确实在削弱）这种优势的片面性。如果城市必然使自己处于特权地位，使乡村处于从属的、不发达的、无助的、闭塞的状态，那么，只有农村居民流入城市，只有农业人口和非农业人口混合和融合起来，才能使农村居民摆脱孤立无援的地位。”之后，斯大林在实践中把“城市和乡村有同等的生活条件”作为实现城乡融合的标志之一。

与马克思主义经典作家相比，西方学者对城乡关系的关注总体较晚，是随着城乡分割、对立、差异的扩大和各种“城市病”的产生，以及城市郊区化和逆城市化等新现象的出现，逐步探讨城乡关系并形成城乡一体化思想的。英国城市学家埃比尼泽·霍华德在1902年出版的著作《明日的田园城市》中，倡导“用城乡一体化的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态”。他认为，城市和乡村都各有其优点和相应缺点，应该建设一种兼有城市和乡村优点的理想城市，即“田园城市”。美国著名城市学家芒福德进一步指出，不能将城与乡截然分开，而是应当把城乡有机结合在一起，通过建立许多新的城市中心，形成一个更大的区域统一体，重建城乡之间的平衡，使全部居民在任何地方都享受到真正的城市生活的益处。缪尔达尔提出了“地理上的二元结构”理论，认为经济发展所带来的商品、资本、人员、技术等要素的自由流动，会使先进的地区更先进、落后的地区更落后，因此必须由政府制定相应的政策，刺激和帮助落后地区加快发展。麦基在对亚洲一些国家进行研究后提出“城乡融合区”的概念，描述在同一地域上出现兼具城市性和乡村性的区域综合发展，伴随城乡融合区的产生而发展成真正的都市圈。有人也提出“区域城市”的设想，主张大、中、小城市群体在空间上呈现区域化的特征。还有亨利·赖特和克拉仑斯·斯坦因的区域城市设想、阿瑟·刘易斯的二元结构理论、戈特曼的大都市带理论、佩尔斯的城市主导区域理论等等，都对城乡关系作了重要理论阐述。

在新的历史起点上，当代中国共产党人充分继承和发扬马克思主义经典作家关于“城乡融合”的观点，积极吸收有关城乡关系理论的合理成分，认真总结一些国家城市和乡村相混合产生新型区域的经验教训，立足我国发展实际和时代发展变化，提出并实施了城乡一体化战略。这一战略辩证地看待城市和乡村的长短及其互补性，将城乡一体化视为“城市与乡村互相吸收先进和健康的因素而摒弃落后的病态的东西的一种双向演进过程”。

具体来说，城乡一体化是一个复合概念，涉及经济、政治、社会、环境、文化、生活等各个方面。从微观层面上看，各学科由于背景和出发点的不同，对城乡一体化有诸多的不同理解。但在宏观层面上，城乡一体化的内涵则相对比较确定，主要包含以下内容：首先，城乡一体化是城市和农村的经济、社会、文化、生活、空间长期发展的动态过程，而不是一个静态的概念；其次，城乡一体化是城市和农村经济社会发展的一个重要方向，是国家实现现代化的必然要求和结果；再次，城乡一体化从根本上讲包含了实现城乡之间相互依存、相互作用的关系安排，反映了经济社会发展规律的制度安排和体现区域间全面、协调、可持续发展的路径安排。

从目标上看，城乡一体化既包括城市和农村之间经济发展、生活水平、生存环境等“有形”层面的区域一致性，也包括城市和农村居民在生活方式、思想意识、精神状态等“无形”层面的广泛融合。城乡一体化并不是要彻底消灭城乡差别，而是要在充分发挥各自功能的基础上，形成“相互依存、优势互补、相互促进、共同发展”的城乡关系，形成平等、正义、富裕、和谐的城市乡村发展格局，最终消除城乡间生活水平、进取机遇、制度设计、教育保障、资源分配等方面的差别，逐步实现城乡之间协调、有序、全面、和谐的一体化。

从特征上看，城乡一体化具有四大特征：第一，长期性。城乡一体化是一个长期发展的过程，不可能在短期内实现。第二，整体性。必须兼顾城市与乡村的全面、协调与均衡发展。第三，互动性。必须形成城乡之间相互依存和促进的发展关系。第四，双向性。乡村可能走城市化道路，而城市也可能出现逆城市化的现象。

02

正视我国城乡关系的现状，着力打破二元结构框架

我国有着世界上最悠久的传统农业和最为庞大的农民数量，在地理上也存在着巨大的地区发展差异。不仅如此，我国城乡关系还在很大程度上受到计划经济时期二元经济社会体制和政策歧视的困扰。因此，我国城乡关系的复杂程度超过世界上多数国家。

我国城乡关系存在的二元结构体制，是由计划经济时代城乡分割、区别对待、差异发展而形成的。催生二元体制的基本制度是农产品统购统销制度、人民公社制度和户籍制度，以及与之配套的排他性城市就业、福利制度等。为快速推进工业化、建立一个独立的国民经济体系，在新中国经济建设的探索和前进中，我国从20世纪50年代起建立了统购统销流通制度，控制城乡物资流通；建立了人民公社制度，使农民被强制性地束缚在土地上，向工业和城市输出物资与资金；建立了严格的户籍制度和排他性的福利制度，抑制农村人口流向相对富裕的城市，阻止农业人口自发进城。

客观地讲，城乡二元经济社会体制曾在特定时期和特定条件下推动了我国的工业化，但它是以城乡关系的扭曲和社会经济的不可持续发展为代价的。改革开放以来，计划经济体制对农村的束缚逐步解除，市场机制的作用不断引入和深化，城乡关系出现了一些新的阶段性特征：一是人民公社制度率先解体，农民自由支配土地使用；二是废除了统购统销制度，工农业产品根据市场配置，向建立城乡统一市场发展；三是开发城市就业市场，允许自谋生路，农业人口向城市转移，城市化进程加快；四是小城镇大量涌现并迅速发展，密切了城乡关系，促进了农村城市化和工业化；五是国家对“三农”问题日益重视，农业投入持续增加，财政补贴制度建立，扭转了财政“一边倒”的局面；六是国家推行农村税费改革，强化农村基础设施和公共事业财政投入，推动城乡基本公共服务均等化，为最终实现农民与市民享受同等福利创造条件。

然而，必须清醒地看到，尽管城乡关系在改革开放三十几年来得到了明显改善，但计划经济体制下形成的城乡二元经济社会结构体制的影响依然不可忽视。其一，户籍管理制度对居民身份的认定阻止了进城农民融入城市。在城市工作的农民无法享受与城市居民同等的教育、医疗和社会保障服务。其二，城乡社会事业发展悬殊。由于社会资源集中在城市，农民享受到的教育、文化等社会事业的质量和丰富程度明显落后于城市。其三，乡镇企业产业结构有待调整，农村的工业、服务业集聚程度不高，城乡产业空间布局不合理。其四，城乡居民在福利制度和就业制度上处于不对等地位，城乡公共物品供应严重不平衡。截至目前，国家的失业统计和失业救济还只针对城镇居民，农村存在庞大的隐性失业人口。就农民工而言，城市临时工作缺乏保障，土地更多的是失业替代的保障性要素。其五，城乡市场发育程度差别巨大。由于农村基础设施落后，农业发展落后，农民收入水平低，农村市场的开发程度落后于城市。受以上各种因素的影响，我国城乡差距有进一步扩大的趋势，城乡关系有进一步失衡的危险。

可以说，现阶段我国的现代化道路，首先要面对的就是城乡之间的差距。如何打破城乡发展失衡的现状、实现城乡一体化，已成为不容回避的重大理论课题和实践课题。应当明确的是，城市和农村在体制与政策上享受同等待遇是实现城乡一体化的前提条件。没有同等待遇，城乡间人员、物资、资金和信息技术的交流就是扭曲的，就没有城乡统一的市场，就没有工农业的协调发展，更没有城乡居民收入的均衡。城市和农村不平等的地位虽然受农业和工业产业性质不同的客观影响，但是更主要的是人为因素塑造了城乡二元经济社会结构，造成城乡关系失衡。

当前推进城乡一体化的首要问题，就是消除城乡二元经济社会体制。要坚持富民优先、制度创新、尊重实践、统筹兼顾，不断加大城乡统筹发展力度，构建城乡一体的政策制度框架。

打破城乡二元空间分割，在编制规划上引导城乡布局有序融合，为城乡一体化发展奠定基础。受城乡二元结构和体制的制约，我国长期存在城乡规划和布局彼此脱节的不合理状况，城乡间没有形成合理的空间对接。改变城乡二元结构，首先就要强化城乡联系和整体意识，大力推进城乡规划全覆盖、一体化，打破传统城乡空间和布局分割。有条件的地方，要积极探索打破县市区、镇、村行政界限，按照功能定位，形成完整的城乡体系结构；更新传统村镇建设概念，依据农民生产和生活的新变化、新要求，将城市社区的形态与功能嫁接并延伸到农村，将需要进入城镇的农民引导到城镇新型社区。

打破城乡二元市场格局，在资源配置上推动城乡要素优化组合。把城市的资金、技术、人才等先进要素和农村的劳动力、土地等重要资源统筹起来，以推进城乡资源要素双向流动为目标，以畅通城乡资源要素流通渠道为抓手，建立城乡权益置换平台，鼓励各类城乡经营机制创新发展，完善留用地制度和村企挂钩等帮扶机制，实现城乡优势互补，多方共赢。

打破城乡二元建设机制，在基础设施上助推城乡生产、生活同质化。长期以来，受制于城乡二元建设体制，城市与农村的基础设施建设水平相差很大。要找准城乡差距的症结所在，以解决水利、电力、交通与环保等基础设施问题为重点，统一布局，统一建设，力求形成“无缝对接”、城乡一体的基础设施网络。

打破城乡二元服务体系，在公共服务上追求城乡待遇均等化。城乡居民基本权利和发展机会的不平等，是城乡差别的突出反映。要针对农村发展性压力凸显的状况，推动政府的公共服务由过去重点保障城市向城乡并举转变，逐步实现城乡教育、文化、卫生等基本公共服务均等化。

打破城乡二元权利设置，在劳动就业服务、社会保障上力促城乡逐步并轨。城乡居民能否享有相同的就业、社保等权利和福利，直接关系社会公平和稳定。要注重下好城乡社保一盘棋，积极探索和建立健全医疗保险、最低生活保障、基本养老保险、就学保障、就业帮扶、创业扶持等贯穿农民一生各个环节的农村公共就业服务和社会保障体系。要坚持城乡就业机会均等，按照“坚持同一政策、落实同一待遇、构建同一平台、提供同一服务”的思路，在户籍、准入资格、农民工子女入学等方面放松限制，让城乡居民在城市享有同等就业和发展机会。

需要指出的是，尽管城乡二元经济社会体制结构是阻碍城乡一体化和城乡协调发展的首要原因，但是改革开放的经验告诉我们，把握好改革力度、发展速度和社会可承受程度的关系，是改革成功的关键。由于长期城乡二元结构积累了大量问题，比如基数庞大的农业人口就决定了立即取消户籍制度和实行平等的福利政策是不现实的，一味追求平均主义的改革只会带来严重后果。因此，打破城乡二元结构只能在发展过程中逐渐实现。要毫不动摇地坚持改革方向，切实提高改革决策的科学性，有效增强改革的协调性。

03

突出工作重点，确保城乡一体化战略扎实有效推进

实施城乡一体化战略，是一项长期、复杂、艰巨的系统工程，必须抓关键、促重点、化难点，用抓关键带全局，以促重点求实效，在化难点上下工夫，扎实有效地推向前进。

第一，抓住城乡一体化的关键环节，增强农村自身发展能力。农村、农业和农民发展长期滞后、动力不足，农村经济自身发展能力不足，是当前我国城乡关系不协调的主要表现和矛盾的主要方面。推进城乡一体化，必须牢牢把握培养农村“造血”功能这个关键，实现农村经济的内生性增长和可持续发展。

大力建设健康的农村市场体系。催生一批骨干企业、经营大户，引导市场有序、开放竞争。建设一批专业与综合交易市场，完善商品信息交流系统，加强市场信息咨询服务。培育新型农村经济合作组织，通过商会、行业协会、联合生产体等中介规范竞争，加强交流，维护农民自身权益。

加强农村基础设施建设。针对农民增收困难、农村工业积累资金缓慢的实际，加大政府对农村基础设施投资力度，提高金融服务支持水平，引导社会资本流向农村。把农村纳入城乡整体规划之中，合理配置土地资源，健全基础设施网络。完善基础设施的经营管理，提高使用效率，让基础设施迸发生产力。

发展农村特色产业体系。因地制宜、突出特色，大力发展县域经济，建设有地方特色的产业链，提高市场竞争力。利用农村资源，发展农产品加工业、家庭工业和地方工业。地方政府应充分发挥引导作用，做好信息、资金、法律等方面的服务工作。

深入开发农村人力资源。加强农村基础教育，普遍提高农村人口的文化素质。发展农村职业教育和成人教育，培养农民实用、实效的劳动技能。依靠政府提供的人力、物力、财力保障，制订系统的农村人力资源培训计划并建立相应的组织，建设农村人力资源市场，加大农村人力资源的开发和转移力度。

完善农村金融服务体系。农村经济开发的初始阶段，政府在完善农村金融体系中扮演关键角色：一是妥善引导，通过税收、金融的优惠政策，将资金吸引到农村；二是放宽金融业准入标准，大力发展农村中小型金融机构，积极发挥地区银行熟悉农村市场的优势；三是鼓励金融机构提供多样化、多层次的金融服务，建立农业保险长效机制，增强农村产业抗风险能力。

第二，提供城乡一体化的必要保障，加大财政支持力度和提高公共服务水平。工业反哺农业、城市支持农村，是工业化和现代化发展到一定程度后的必然趋向。改变过去农业和农村经济在资源配置与国民收入分配中的不利地位、消除城乡在公共服务方面的鸿沟，是当前统筹城乡发展的重要内容。

加大公共财政的支农力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民。加大中央和省级财政对农村教育的投入，进一步缩小城乡教育水平的差距。加大对农村公共卫生体系建设的投入，完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度，改善农村医疗条件，切实解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题。加大对农村文化、体育、娱乐、休闲等服务设施建设的投入，全面提升农民文化生活品质。

加大公共财政对进城农民的支持力度，缩小乃至消除进城农民和市民之间的公共服务差距。逐步取消针对农民工进城就业的各种准入限制，建立城乡劳动者平等的就业服务和保障制度。逐步取消针对进城农民融入城市的歧视性制度和政策，放宽农民进城就业和定居的条件。加强流动人口管理，提高进城务工经商人员的组织性和维权能力，依法保护进城农民的合法权益。

加大财政对农村经济的扶持力度，推动农业现代化和农村产业结构升级。在发挥市场机制作用的同时，采取特殊措施加强对农业的支持和保护。增加对种粮农民的直接补贴，对特定农产品实行保护价收购，加强和改进农产品市场调控，保持农产品价格合理水平。帮助农民优化农产品品种，增加农产品的附加值，大力推进农业产业化经营，发展农产品的现代流通方式，加强农田水利、乡村道路等农村基础设施建设，提高农业生产的集约化、专业化和区域化水平，积极应对进口农产品冲击，扩大优势农产品出口，加快农村二、三产业和小城镇发展步伐，壮大县域经济。

第三，遵循城乡一体化的重要途径，继续加快发展小城镇，着力发展若干城市带。城乡一体化，着力点是农村发展，但视野不能局限于农村。真正的城乡一体，有赖于充分的城市化、工业化，充分转移和吸纳农村人口，由此辐射与带动农村地区的工业化和现代化。根据各地的具体情况，主要可以采取两种形式：在自然环境优越、人口密集的中东部地区发展城市带，在人口分布比较分散、生态环境相对脆弱的中西部地区和山区发展小城镇。

城市带是依托城市群，服务城市圈，以特色化的产业链条为纽带，联结区域内若干中心城镇所形成的中小型城镇体系。它将自上而下的工业化扩散和自下而上的农村非农化发展结合起来，既防止了大城市“摊大饼”式的过分膨胀，也防止了乡村工业“天女散花”般的过分分散，是具有高效率的经济活动空间。作为一种城市化的层级形态，城市带能充分发挥城市群和城市圈的辐射带动效应。同时，在产业特色化和分工专业化基础上推进中小城市现代化，避免重复建设和贪大求全。

小城镇在吸纳农村劳动力、转移农业人口、促进农村产业结构调整、增加农民收入等方面，已经并将继续发挥重要作用。同时，小城镇的缺点也非常明显。小城镇规模小，不能容纳大量农村人口转移，聚集效益低，对农村的辐射和带动作用有限。过高估计其作用，将降低城镇要素整体配置的效率，使我国城镇化支付过高的分散化成本。发展小城镇，首先应有重点地发展。重点发展县城和部分基础好、潜力大的建制镇。其次，发展定位要明确。应当围绕加快发展二、三产业，以因地制宜发展的农产品深加工和服务业为支撑，转移农村人口，推动农业现代化，促进农村工业化、城市化。

第四，围绕城乡一体化的根本要求，大力提高劳动者素质和促进产业升级。人是社会生产力中最活跃、最重要的因素。城乡一体化最根本的是实现城乡协调发展，优化城乡人口结构，实现城乡居民有机融合。为实现这一目标，根本要求是推动国民经济产业结构升级，同步提升企业素质和劳动者素质。产业水平越高，意味着对企业员工素质和技能的要求更高，社会、企业以及劳动者自身对职业培训更加重视。要通过加快发展职业教育等办法，进一步提高劳动者素质，形成产业升级与劳动者素质提升互相促进的良性循环。

然而，目前我国城乡一体化的现状显然与上述理想状态存在较大差距，主要表现为工业化和城市化过分依赖劳动密集型产业。由于我国农村人口基数庞大，进城农民工数量众多，大多数劳动密集型企业往往是依靠廉价劳动力形成的低成本优势才得以生存，企业尽可能地压低工资来压低成本以获取利润，使农民工工资长期维持在较低水平，既不能使劳动者通过就业培训等途径提高自身素质，也影响了下一代劳动者素质的提高。其结果是：一方面，农民工大量集中在城市居民不愿从事的劳动密集型行业，却又不能融入到城市当中，影响了人口转移；另一方面，农民工大量进城，维持了大中城市低廉的人力成本，使低层次的劳动密集型产业迟迟不能从大中城市转移出来，妨碍了小城镇和农村的工业化，人为拉大了城乡差距。

因而，国家和社会必须采取积极的措施，既要加大财政投入和补助，大力发展针对农民工的职业教育和就业培训，提升农民工素质，拓宽农民工就业渠道；又要循序渐进地推进产业结构升级，大力发展对劳动者素质要求较高、报酬也较高的第三产业，使农民有条件通过奋斗融入城市；同时，还要积极引导劳动密集型产业在人力资源丰富的小城镇和农村地区发展，就地创造就业机会。

“城乡关系一改变，整个社会也跟着改变。”这是100多年前马克思通过观察工业革命的影响而得出的科学结论。今天，这一科学结论已然在当代中国不断得到生动体现。改革开放三十几年来，正是由于城乡关系的深刻变革，直接推动了亿万农民进厂、进城务工创业，从而使中国社会释放出巨大的能量，创造了世界瞩目的发展奇观。尽管当前我国城乡关系还远没有调整到位和理顺，但我们深信，只要始终坚持城乡统筹发展和城乡一体化的正确方向，不断用发展的眼光正确对待前进中存在的问题，用发展的办法有效解决前进中出现的困难，中国这个世界上最大的发展中国家一定能够在处理城乡关系方面走出一条新路。这既是继续推动我国现代化进程的需要，也是中国共产党人实践社会公平正义的坚定信念和庄严承诺。

本文收录于《研究式学习的结晶——中共中央党校第27期中青一班第3支部学员论文集》（韩光宇、方江山主编，人民出版社出版发行，2010年4月第1版。）

来源：人民论坛网