保加利亚共和国投资初探—保加利亚外商直接投资审查机制实施进展

摘要：保加利亚共和国位于欧洲东南部，其于2007年加入欧盟。2025年6月4日，保加利亚正式获批加入欧元区，将从2026年1月1日起正式使用欧元。2024年，保加利亚借由修订《投资促进法》（Investment Promotion Act，以下简称“IPA”）正式接

一

保加利亚外商直接投资审查机制的设立背景

保加利亚共和国位于欧洲东南部，其于2007年加入欧盟。2025年6月4日，保加利亚正式获批加入欧元区，将从2026年1月1日起正式使用欧元。2024年，保加利亚借由修订《投资促进法》（Investment Promotion Act，以下简称“IPA”）正式接轨欧盟关于外商直接投资（FDI）审查机制的制度框架。IPA已于2024年3月12日生效，为外商直接投资审查机制奠定了法律基础。笔者曾于《保加利亚共和国投资初探》中提到，当时因保加利亚的行政机关尚未根据相关法案制定具体的实施细则，在上述二级立法正式生效前的外商投资暂时还无需进行外商投资审查。

2025年7月，保加利亚FDI审查机制相关的二级立法《投资促进法实施条例》（Regulation for the Application of the Investment Promotion Act）经修订和补充后正式公布，此次修订旨在使该实施条例与IPA 2024年3月最新修订版本保持一致，从而落实《欧洲议会和理事会关于建立对进入欧盟的外商直接投资审查框架的第2019/452号条例》（2019年3月19日通过，以下简称“《欧盟条例（EU）2019/452》”）。自此，保加利亚的外商直接投资审查机制得以全面落地，并开始具体运作。

二

保加利亚外商直接投资审查机制

（一）外商直接投资审查机构

外商直接投资跨部门筛查委员会（Interdepartmental Council for the Screening of Foreign Direct Investments）（“跨部门筛查委员会”）负责保加利亚的外商直接投资审查。跨部门筛查委员会由来自包括但不限于国防部、内政部、财政部、外交部、经济与工业部、能源部、金融监管部等部门的代表组成。有投票权的各部门代表投票决定是否接受或者拒绝外商投资。跨部门筛查委员会还应与欧盟其他成员国在外商投资审查领域建立合作机制。

（二）涉及敏感行业外加符合投资门槛的情形

根据IPA第27条第（1）款的规定，外国投资者在保加利亚进行直接投资，如其（1）涉及《欧盟条例（EU）2019/452》第4条第1款所列的活动领域/行业，并且（2）符合下述投资门槛的具体要求，则必须在获得跨部门筛查委员会颁发许可（permit）后方可实施。

1.《欧盟条例（EU）2019/452》第4条第1款所列的活动领域（“敏感行业”），具体包括：

•关键基础设施，无论是实体还是虚拟，包括与能源、交通、水资源、医疗、通信、媒体、数据处理或存储、航空航天、防务、选举或金融基础设施、敏感设施，以及对上述基础设施使用至关重要的土地和不动产；

•关键技术和军民两用物品，包括人工智能、机器人技术、半导体、网络安全、航空航天和防务技术、能源储存、量子和核技术、纳米技术以及生物技术；

•关键投入品的供应，包括能源、原材料以及食品安全；

•对敏感信息（包括个人数据）的访问，或控制此类信息的能力；

•可能影响媒体自由与多元化的外商投资活动。

2.投资门槛

除至少属于上述某一敏感行业外，该项投资应符合以下至少一个投资门槛，才适用相关审查制度：

•投资涉及收购一家在保加利亚运营的公司至少10%的股本，或其投资金额超过200万欧元（或等值的保加利亚列弗）；

•投资涉及收购一家在高科技行业运营的公司至少10%的股本；

•投资为总价值超过200万欧元（或等值的保加利亚列弗）的绿地项目（Greenfield项目）。

（三）其他应申报外商投资审核的情形

根据IPA第27条的以下规定，如下外商直接投资也需进行保加利亚外商直接投资审查：

•跨部门筛查委员会根据其任一成员（该成员主管拟实施的外商投资项目的行业）的建议对绿地投资或不超过200万欧元或等值的外商投资项目进行审查，该等审查应与国家安全部门和国家情报部门共同协调推进。（IPA第27条第（2）款）

•与《石油和石油产品相关经济活动行政管理法》第2条第1款第8项相关的场所、经济活动、企业或个人资本的所有外商直接投资均应根据IPA进行审查。（IPA第27条第（3）款）

•外国投资者来自俄罗斯或白俄罗斯共和国的外商直接投资都应根据IPA进行审查。（IPA第27条第（4）款）

•应国家安全部门和国家情报部门的合理要求，如果有证据表明外商直接投资可能对安全和公共秩序产生影响，则该等外商直接投资项目应接受跨部门筛查委员会的审查，无论IPA第27条第（1）款所述的标准如何。（IPA第27条第（5）款）

•在IPA第27条第（1）款规定的范围内的外商直接投资，无论是否达到投资门槛限制，如果该外国投资者的资本中直接或间接含有欧盟成员国以外的国家的资本，此处包括接受公共政府部门的重大资金支持，则均应接受外商投资审查。若外国投资者为其股份在受监管市场交易的公司，且欧盟成员国以外的国家在该公司资本中的直接或间接持股比例超过5%，前述规定亦应适用。（IPA第27条第（7）款）

（四）保加利亚外商直接投资审查流程

1、申请提交与受理。许可申请应由外国投资者通过保加利亚投资署（Bulgarian Investment Agency）依照IPA的规定提交至跨部门筛查委员会。许可申请应以保加利亚语标准格式提交，并附有英文翻译。申请所附文件应为原件，或由申请人或其授权代表认证的副本。申请提交后，投资署应在三日内检查申请及所附文件是否符合IPA及《欧盟条例(EU) 2019/452》的规定，并将其提交跨部门筛查委员会审议。若申请不符合IPA和欧盟条例的要求，投资署应在七日内通知申请人纠正不符合项。该情形下，申请审查的时限应从申请材料改正完毕并符合相关规定之日起计算。

2.审查决定。跨部门筛查委员会应在收到申请或申请补正完毕之日起45日内作出决定，该决定包括：

（1）授予申请人在保加利亚进行外商直接投资的许可，如果该投资不影响国家安全或公共秩序，并且不会影响欧盟利益；

（2）授予附条件的投资许可。外国投资者可以在履行跨部门筛查委员会规定的限制性措施后进行外商直接投资。该等限制性措施包括：

•限制外国投资者最多可收购公司20%的股权；

•对高科技行业公司，限制外国投资者最多可收购10%的股权；

•根据主管监管机构的建议，采取措施以保护个人数据、保障信息安全等；

•在根据《私有化及私有化后监管法》实施交易的情况下，保留国家在股东大会和公司管理事项中的特殊权利（即“黄金股”）。

（3）拒绝授予外商直接投资许可。

上述45日审查期限可延长一次，延长期限最长30日，是否延长及延长期限需由跨部门筛查委员会作出决定。若跨部门筛查委员会在上述期限内未作出决定，将视为在《限制行政规制和对经济活动行政监管法》第28条意义上的默许许可。

三

对中国境内企业在境外投资前的建议

相比其他欧盟成员国已建立的较为成熟的外商投资审核机制，保加利亚的外商投资审查机制的相关规定仍处于起步阶段，当前也尚无案例可供参考。根据当地媒体的解读，这一新制度的引入并非旨在阻碍外国投资者对保加利亚进行投资，其目的是识别在敏感领域中存在高风险的交易。值得中国境内投资者关注的是，每个欧盟成员国对“敏感行业”的界定会根据国情不同而涵盖不同的行业和产业，中国投资者在进行投资前，应当聘用当地律师做好外商投资审查的评估工作，尽可能细致地了解敏感行业的定义和范围，以确认当地外商投资审核范围是否适用拟投项目。

在聘用外国律师做好外商投资审查评估报告的同时，中国境内企业在境外投资前，还应进一步询问并确认：

（1）如果拟投资标的企业或项目所属的行业或产业属于“敏感行业”，法律法规中有无可适用的例外条款。

（2）如果无可适用的例外条款，在历年公布的审核结果中，有无附条件通过的案例，且该等限制性条件（包括股权比例限制、管理层国籍限制、公司治理结构限制、公司类型限制、本地就业限制、知识产权使用限制、不动产使用限制等）能否被接受，可否尝试争取。

如果中国境内企业在进行深入的外商投资审核相关规定的分析后，发现较难获得当地外商投资审批许可，则笔者建议投资者重新评估拟投资项目的可行性，尽早做出决策，避免项目投入损失的进一步扩大。如果在境外并购项目中，中国境内企业决定申请外商投资审批许可，应提前与其他股东、被收购企业等做好预案，充分考虑外商投资审批许可所需花费的时间、精力、经济成本及可能发生的预料之外的后果对拟投交易带来的不利影响。在交易文件中将外商投资审批许可作为交割先决条件，提前约定外商投资审查所产生的律师服务费用的承担方式，并可视实际情况将当地外商投资审核许可未通过作为要求交易对手支付分手费的条件之一。

律师简介（按姓名拼音排序）

胡祎玮

大成上海律师

yiwei.hu@dentons.cn

专业领域：公司与并购重组 / 跨境投资与贸易 / 资本市场 /争议解决

黄依迪

大成上海律师

yidi.huang@dentons.cn

专业领域：争议解决 / 公司与并购重组 / 跨境投资与贸易 / 资本市场

郑刚

大成上海合伙人

gang.zheng@dentons.cn