应对气候变化传播案例（5）| 巴库气候大会：艰难“钱”行

摘要：6月3日，中国环境新闻工作者协会（简称中国环境记协）应对气候变化专委会在武汉首次发布应对气候变化传播影响力案例，旨在展示我国在应对气候变化领域的实践成果与创新经验，激励更多媒体和社会各界聚焦绿色低碳发展，为实现“双碳”目标和美丽中国建设营造良好舆论氛围。自应对

6月3日，中国环境新闻工作者协会（简称中国环境记协）应对气候变化专委会在武汉首次发布应对气候变化传播影响力案例，旨在展示我国在应对气候变化领域的实践成果与创新经验，激励更多媒体和社会各界聚焦绿色低碳发展，为实现“双碳”目标和美丽中国建设营造良好舆论氛围。

自应对气候变化传播案例征集活动启动以来，各理事、会员单位积极响应，踊跃参与，现将案例整理刊发，今日刊发南方周末《巴库气候大会：艰难“钱”行》。

巴库气候大会：艰难“钱”行

In Solidarity for a Green World（携手共创绿色世界）是COP29的标语，但大会议程过半，资金机制仍未谈拢。南方周末记者林方舟/图生态环境部应对气候变化司司长夏应显在答记者问时表示，发达国家出资是必答题，其他国家自愿出资是选答题，私营部门融资是课外题。“明天这个时候，乌干达将有6人死亡。”这句沉重的预测来自艾琳·巴蒂贝。2024年11月15日，在COP29中国角的一场边会，这位乌干达能源和矿业部总干事开口第一句话便如此说道。6人的死因竟然是做饭。乌干达的大多数女性仍在烧煤、烧柴做饭，与有害的空气污染物朝夕相伴。世界卫生组织估计，每年约有400万人死于烹饪污染。艾琳·巴蒂贝期待乌干达加速清洁燃料转型，而这需要资金支持。乌干达人如何用上清洁炊具？地球如何减少碳排放？能源转型及其背后的应对气候变化行动，由无数个微小而具体的瞬间组成。这些与你我休戚相关的瞬间被抽象为若干议题，摆到了国际的谈判桌上。早在30年前，《联合国气候变化框架公约》（下称《公约》）就已生效，此后的缔约方大会（Conference of the Parties简称COP）在不同国家召开。2024年11月11日，COP29在阿塞拜疆首都巴库拉开帷幕，聚焦“钱”。2015年举办的COP21达成了《巴黎协定》，提出全球温升要控制在2℃以内，并努力控制在1.5℃以内。为实现这一目标，各缔约方要在2025年前协商设定一个“新集体量化资金目标”（NCQG），这些钱包括什么、有多少、由谁出、怎么花等，是此次谈判的焦点。资金的话题几乎贯穿于每一届COP，但COP29格外重要。历史总是不断重演。人类再一次站在了决定自己命运的十字路口。01

多少钱

穿行在迷宫一般的会场，空气中全是钱的味道。COP29会场距离市中心仅十几公里，但餐厅里一份汉堡套餐价格高达25马纳特（阿塞拜疆当地货币），相当于105元人民币，是市区售价的3倍。昂贵的食物让来自发展中国家的代表感到不满——正如对气候谈判进程的态度。全球应对气候危机需要多少钱？为达到《巴黎协定》总目标，各国提出了应对气候变化的目标，即国家自主贡献（NDC）。2023年迪拜气候大会通过的“全球盘点”指出，发展中国家到2030年累计需要5.8万亿-5.9万亿美元，才能完成目前的NDC目标。2025年到2030仅剩5年，以上数据除以5，发展中国家提出了明确的NCQG资金规模诉求——每年1.3万亿美元。在发展中国家看来，气候危机人命关天，基于“共同但有区别的责任”原则（下称“共区原则”），发达国家的历史排放更多，要为发展中国家提供资金应对气候变化。早在2009年的哥本哈根气候大会上，发达国家就承诺每年提供至少1000亿美元。而当下的诉求——每年1.3万亿美元的金额要大得多，是1000亿美元的13倍。“仅考虑公共财政，发达国家无法实现这个目标。”环保组织“德国观察”国际气候政策部门主管大卫·赖菲施对南方周末记者表示。即便在《巴黎协定》的诞生地，法国总理巴尼耶上台后，也不断警告本国面临严重的预算危机，要削减各个部门的预算，在全球支持气候项目的“法国开发署”，预算也被砍掉了1/4。站在发达国家的角度，地缘冲突的阴霾还未散去，“气候变化怀疑论者”的美国当选总统特朗普即将登台的乌云又越飘越近。对一些国家来说，一方面“地主家也没有余粮”，另一方面应对气候危机也并非最紧迫事宜。发达国家集团至今没有对1.3万亿美元这个数字给出明确意见。“对具体金额做出笼统的回应没有意义。”2024年11月18日，欧盟举行的新闻发布会上，欧盟气候行动专员沃普克·胡克斯特拉对记者就资金数字的提问避而不谈。根据美国媒体Politico报道，欧盟国家私下讨论，欧盟每年提供2000亿至3000亿美元资金，以支持发展中国家的气候行动。但3000亿美元也仅为发展中国家目标的1/4。“只要有意愿，1.3万亿目标是可以实现的。”绿色和平COP29代表团负责人贾斯珀·殷文特（Jasper Inventor）认为，仅对经济合作与发展组织（OECD）国家化石燃料开采征收适度的税收，到2030年就可以筹集9000亿美元，对航运、航空和其他高污染行业征税可以产生更多收入。

COP29现场，参会人员呼吁气候公平。南方周末记者林方舟/图02

谁出钱

钱由谁出，也是谈判的焦点。大会议程过了大半，NCQG的案文从三十多页减少到二十多页，但未做出实质性修改，仍然离目标还有十多页的差距。“更多国家应承担责任。”沃普克·胡克斯特拉在新闻发布会上话锋一转，把话题引导到扩大出资方上。发达国家希望扩大出资方，让满足一定经济发展水平和温室气体排放水平的国家都承担出资责任。2024年11月16日更新的NCQG第二版案文中，纳入了各缔约方的观点。发达国家提出了三个条件，认为若满足其中任意一个条件，都应成为NCQG的出资方：按购买力平价计算，人均GNI超过5.2万美元；排放量前十的国家中，人均GNI超过2万-2.2万美元；目前人均累计排放量至少为250吨二氧化碳当量且人均GNI达到4万美元。“其中第二条似乎专门是为中国量身打造的。”一位气候谈判资深观察员告诉南方周末记者。中国表示强烈反对，并认为这违反了《巴黎协定》的规定：发达国家应为发展中国家提供并动员资金；鼓励其他缔约方自愿提供资金。“《公约》及其《巴黎协定》确立的目标、原则及制度安排，始终是各方携手应对气候变化挑战的最大确定性和根基。”COP29开幕前，中国发布的关于COP29的基本立场和主张称，“如果这个基础被曲解或颠覆，没有发达国家和发展中国家的区分，气候多边进程就失去了对话的基础。”“我们呼吁各方兑现自己的承诺，遵守《公约》及其《巴黎协定》明确的发达国家要为发展中国家提供资金的责任和义务。”COP29中国代表团团长、生态环境部副部长赵英民在接受南方周末记者采访时说。沙特阿拉伯、阿联酋、新加坡、韩国等国家也被“针对”——韩国之前没有为1000亿美元出资。“许多国家取得了巨大的经济成就，随着碳排放更多增长，就有责任在分担资金方面做得更多。我们希望有更多的资金贡献者。”沃普克·胡克斯特拉表示。NCQG纳入更多出资方，是否违背了共区原则，站在不同立场的缔约方都有各自的理解。“这就像一场辩论，正反双方都在找对自己有利的论据。”环保组织“绿色和平”东亚分部全球政策顾问姚喆说。在多边谈判中，各缔约方都会根据自己的立场和诉求去解读。“最终就看谁的解读方式能获得更多的支持。”中国代表团的一位官员对南方周末记者表示，目前气候谈判的底层逻辑，其实是规则之争——不同利益集团争夺对规则的解释权，来实现对自己有利的结果。此外，中国等发展中国家的身份也在受到挑战。有观点认为，发达国家和发展中国家的分类，可追溯到1992年《公约》签署之时。哥伦比亚环境部长苏珊娜·穆罕默德表示，这些分类已经“过时了”。中国专家反驳的理由则包括：2023年中国人均国民总收入（GNI）为12597美元，世界银行规定，人均GNI超过13846美元才为高收入国家；联合国开发计划署开发的人类发展指数（HDI），超过0.8即定义为发达国家，但2022年中国HDI为0.788，只排名世界75位。中国代表团一位官员说，仅就技术的角度看，发达国家能源需求基本达到平台期。而中国的能源需求持续快速增长，还是发展中国家。

COP29中国角。视觉中国/图03哪些钱
几日来，“Finance”“Fund”“Money”……这些关键词环绕在参会者耳畔。但光是这些词还不够，“Quality”（质量）也很重要。发展中国家和发达国家各不相让。相争背后，是“气候资金”的定义还没有明确。目前最广泛使用的定义来自OECD，分为四部分：多边公共资金，例如世界银行、亚洲发展银行等多边银行进行的气候投资；双边公共资金，例如中国通过“南南合作”提供的气候变化资金；出口信贷，例如由中国进出口银行和中国出口信用保险公司提供的气候资金；由公共资金动员的私人资金。对于这几方资金的定位，2024年11月6日，生态环境部应对气候变化司司长夏应显在答记者问时表示，发达国家出资是必答题，其他国家自愿出资是选答题，私营部门融资是课外题。根据OECD测算，2009年在哥本哈根达成的1000亿美元的气候目标，直到2022年才首次实现。2022年，发达国家为发展中国家提供和动员了总计1159亿美元的气候融资，绝大多数为公共资金，其中贷款远高于赠款规模，近六成的双边公共资金和约九成的多边开发银行资金以贷款形式提供，赠款规模仅占整体公共资金的不到三成。发展中国家希望，1.3万亿美元气候资金中，绝大多数都是公共资金——包括赠款和优惠贷款，商业公司出于盈利目的的“气候投资”等私人资金不应被计算在内。而发达国家想要的NCQG由多层次的资金组成，它被比作洋葱——核心部分是公共资金，外层是私人投资和国内融资等。“我们借钱，然后再还更多钱，这样没有意义。”来自斐济的绿色和平澳大利亚-太平洋地区负责人西瓦·古登（Shiva Gounden）向南方周末记者直言，斐济等太平洋小岛屿国家，不像发达国家那样大规模使用化石能源，对气候危机的贡献最小，如果要以更高利率偿还私人资金的投资，很可能会增加财务和债务负担，造成新的不公平。“全球气候资金需要建立一个强有力的透明度框架和监测、报告和核查（MRV）机制，以确保各国履行承诺，实现资金流向的公开透明。”北京绿研公益发展中心气候与能源项目主管陈蓥婕说，这是气候谈判中迟早要解决的问题，但可以预见达成共识的难度之大。类似《巴黎协定》通过后，还要再花好几年讨论具体的实施细则。

COP29现场，参会者打卡留念。04主动出资虽然中国坚决反对扩大NCQG的出资方，但一直在做自愿出资这道选答题。2024年11月12日，COP29领导人峰会上，习近平主席特别代表、国务院副总理丁薛祥首次对外披露，2016年以来，中国提供并动员超1770亿元人民币项目资金，支持其他发展中国家应对气候变化。中国代表团专家、中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅告诉南方周末记者，根据《公约》《巴黎协定》，中国作为发展中国家没有出资义务，但仍然自愿支持其他发展中国家应对气候变化，为全球气候事业做力所能及的贡献。联合国前副秘书长埃里克·索尔海姆接受新华社采访时称，中国“一带一路”倡议的绿色发展理念，为解决全球气候问题提供了方案。根据世界资源研究所（WRI）的研究，2013-2022年期间，中国向其他发展中国家提供的气候融资总额近450亿美元，相当于同期发达国家提供的气候融资总额的6.1%。考虑相似气候融资范围，这项数据与中国官方公布的数字接近。WRI测算，从2013年到2018年，在双边和多边渠道上，中国与英国并列为全球第五大出资国。“由于我们的研究方法偏保守，加之公开数据有限，中国实际做出的气候资金贡献可能远高于我们的估计。”WRI中国金融项目主任刘爽告诉南方周末记者。

在COP29中国角举办的活动。南方周末记者林方舟/图05钱怎么花在太平洋小岛屿国家，极端天气愈发频繁光临。2023年，瓦努阿图在两天内遭受了两场飓风。人们还来不及消化第一场飓风带来的损失，就要为紧随而来的第二场做准备。灾后重建还没完成，6个月后，又一场飓风袭击了当地。人们重建房屋，加固海堤，提升气象预警能力，改变种植结构以应对海水侵入土地，“但都需要钱才能做这些事情。”来自太平洋岛国斐济的西瓦·古登说。发展中国家要求，气候资金能更多投向适应气候变化领域，帮助人民减少因气候变化遭受的生命和财产损失。但适应资金多为基础设施投资，不具备商业回报，对私人投资缺乏吸引力，主要依赖公共资金，对财政预算紧张的发达国家而言，不愿许下承诺。根据OECD统计，2022年发达国家为发展中国家提供和动员的1159亿美元的气候融资中，关于气候适应的资金仅有324亿美元，占整体公共资金的28%。除了上述主要分歧之外，NCQG的时间框架如何设置，损失损害基金是否纳入在内等，都是悬而未决的议题。钱还与NDC的实施和进一步增强力度挂钩。根据《阿联酋共识》，各缔约方要在2025年2月前提交新一轮的NDC，而许多发展中国家的新NDC力度大小，取决于能获得气候资金的多少。陈蓥婕观察到，许多发展中国家NDC案文中都包含两个目标，一个是依靠本国能力实现的“无条件目标”，另一个是需要外界支持的“有条件目标”。通常有条件目标的力度要高于无条件目标。而发达国家经常以发展中国家“NDC力度不足”或者“应对气候变化不力”等，作为没有兑现资金承诺的理由。气候资金和应对气候变化力度，似乎陷入了“先有鸡还是先有蛋”的困境。同样的死循环刚刚在半个多月前上演，哥伦比亚卡利闭幕的《联合国生物多样性公约》COP16上，钱的话题没谈妥，大会就草草收场。“在气候变化的应对框架下，怎么更多考虑生物多样性的影响，期待COP29带来更多进展。”姚喆曾在失望的哥伦比亚之行后表示，但来到阿塞拜疆，熟悉的场景却再次上演。分歧之外，人类必须意识到，留给自己的时间已经不多了。根据世界气象组织分析，受厄尔尼诺现象影响，2024年1-9月，全球平均地表气温比工业化前平均水平高出1.54℃。许多研究都悲观地预测，《巴黎协定》温控1.5℃的目标已几乎不可能实现。COP29计划于2024年11月22日闭幕，谈判进程依然像会场媒体中心的网络一样迟缓。但对于结局许多人依旧乐观。姚喆说，2023年迪拜气候大会最重要的成果“全球盘点”，开始时同样看似矛盾不可调和，但最终还是达成了共识。虽然矛盾重重，但谈判代表常挂在嘴边的一句话是：最好的结果，就是所有人都不满意，但所有人都能接受。“气候变化谈判就像流水，一个特别偶然的机会，水流可能就改变了朝向。”中国代表团的一位官员说，在美国、阿根廷可能要退出《巴黎协定》，欧洲政坛右翼势力崛起的背景下，各方都不希望有最坏的结果，正尽最大努力寻找共识，不让水流转向。少些作秀，多些实干，联合国气候事务负责人西蒙·斯蒂尔（Simon Steele）2024年11月18日敦促各方代表：“虚张声势、政治博弈和精心编排的剧本正在浪费宝贵的时间。让我们停止表演，开始做真正的事。”