摘要：2025年10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下文简称“《建议》”）正式发布。在“高水平对外开放”方面，“十五五”将开放的位序提前，强调开放“量”与“质”的结合，突出“合作共赢”与“规则制定”。
“十五五”，开放政策
2025年10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下文简称“《建议》”）正式发布。在“高水平对外开放”方面，“十五五”将开放的位序提前，强调开放“量”与“质”的结合，突出“合作共赢”与“规则制定”。
在“人民币国际化”方面，相较“十四五”的“稳慎推进人民币国际化”，“十五五”期间人民币国际化有望提速，突出表现在“资本项目开放”和“建设人民币跨境支付体系”两方面。资本项目开放是下一阶段推动人民币国际化的关键“抓手”，配合以拓展双向投资合作空间；为应对美元“武器化”风险，“人民币跨境支付体系”建设将更加强调“自主可控”。
在高质量共建“一带一路”方面，“十五五”期间将更加强调共建过程中“海外利益保护”。 “一带一路”沿线共建经济体在我国海外利益分布前二十大经济体中占比达85%，是我国海外利益保护的重点区域。综合来看，“十五五”我国海外利益保护重点包括：一是深化与潜在伙伴经济体经贸合作关系，稳步扩大制度型开放；二是构建海外信息数据中台，为政府和私营部门提供海外信息交流，对此，10月发布的《关于进一步完善海外综合服务体系的指导意见》已提出“将走出去公共服务平台升级为国家层面海外综合服务平台”；三是发挥民间和社会力量，构建多元化主体参与的海外利益保护体系。
2025年10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下文简称“《建议》”）正式发布。在对外开放方面，《建议》提出“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”。与《第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》相比，《建议》将开放的位序大幅提前，更加强调开放“量”与“质”的结合，突出“合作共赢”和“规则制定”。
一、高水平开放之“人民币国际化”
《第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“…稳慎推进人民币国际化…”，《建议》提出：“推进人民币国际化，提升资本项目开放水平，建设自主可控的人民币跨境支付体系。”“十五五”期间人民币国际化步子将“迈得更大、更远”，突出表现在“资本项目开放”和“人民币跨境支付体系建设”两方面。
1.1 资本项目开放
经济体的货币地位不只是市场力量的结果，更是该经济体经济、军事和国际政治力量的综合体现（Palley T.，2022）。货币的跨国使用是贸易开放和金融开放共同作用的结果，金融开放尤其是资本项目开放是“十五五”期间我国打开人民币国际化空间的关键“抓手”。
结合当前我国贸易开放、资本项目开放指标与人民币国际化指标看，贸易视角下人民币国际化水平存显著低估，而资本项目视角下人民币国际化水平存显著高估，折射出资本项目开放是下一阶段推动人民币国际化的关键“抓手”。
从“贸易开放”看，一国货币跨境支付份额与其出口份额存在正相关关系，但这种关系是“凸性”的，即在出口份额较低时，货币跨境支付份额缓慢上升，一旦贸易规模跨过一定的临界值，支付份额迅速抬升（Gopinath 和 Stein，2021）。以我国[1]为例，我国出口占全球出口的比重由2012年的11.1%上升至2024年的14.6%，期间人民币跨境支付份额由2012年的0.6%波动上升至2023年的4.1%，随后小幅回落至2024年的3.8%，二者呈“凸性”关系。
横向比较，SWIFT 数据显示，2024年跨境支付币种共计有25种，其中前六大为美元、欧元、英镑、日元、人民币和加元，依次占全球跨境支付的比重为48.3%、22.7%、7.0%、3.8%、3.6%和2.8%。结合各经济体出口份额看，出口份额与跨境支付份额显示为正向相关。分经济体看，美元实际跨境支付份额远高于美国出口份额隐含的跨境支付份额，美元具有超额使用效应；而人民币实际跨境支付份额要低于中国出口份额隐含的人民币跨境支付份额。
从资本账户开放看，Chinn 和 Ito根据《IMF Annual Report on Exchange Arrangements and Exchange Restrictions 》记录的各经济体资本管制条目，编制了Chinn-Ito (KAOPEN)指标。该指标旨在衡量各经济体资本账户制度开放程度，位处0-1之间，指标越低表明资本账户开放程度越低。最新数据显示，2022年中国Chinn-Ito (KAOPEN)为0.16，资本账户开放程度位处主要跨境支付币种所属经济体中末位，不仅低于美国、欧元区、英国、日本和加拿大等发达经济体，还低于马来西亚、泰国、智利、墨西哥等新兴经济体。
进一步以直接投资存量（对内+对外）占GDP的比重衡量资本账户开放程度。数据显示，一经济体资本账户开放程度与货币跨境支付份额正相关，且人民币跨境支付份额高于资本账户开放程度隐含的跨境支付份额。
结合我国资本项目开放空间看，“十五五”期间“提升资本项目开放水平”重点或在于：一是便利化境外直接投资（ODI）。伴随我国企业产能全球化布局，企业“走出去”便利化措施提升。2025年10月14日，商务部、外交部、国家发展改革委、工业和信息化部、国务院国资委等多部门联合发布《关于进一步完善海外综合服务体系的指导意见》[2]（以下简称《指导意见》）。《指导意见》致力于打造“央地联动、区域协同、资源集聚、内外贯通”的海外综合服务生态，为出海企业参与国际合作与竞争、维护企业海外正当权益提供有力支撑。二是塑造吸引外资新优势（FDI），落实好“准入又准营”，缩减外资准入负面清单，促进外资境内再投资，健全外商投资服务保障体系，全面落实国民待遇。“十五五”期间服务业对外开放是重点。三是便利化境外投资者参与人民币资本市场，拓宽投资渠道，提升便利化支持措施。亦可以凭借人民币当前作为融资货币的优势，鼓励境外主体发行人民币债券，发展离岸人民币市场。
1.2 建设自主可控的人民币跨境支付体系
在“人民币跨境支付体系”建设方面，《建议》提出“建设自主可控的人民币跨境支付体系”，“自主可控”成为“十五五”期间人民币跨境支付体系建设的关键。
一是降低美元“武器化”风险。近年来美国频繁利用美元在全球支付体系中的核心地位，将金融基础设施与制裁政策结合，作为实现外交、战略、地缘政治目标的工具，美元“武器化”风险上升。大国博弈更加复杂激烈背景下，“建设自主可控的人民币跨境支付体系”为企业与金融机构提供替代支付结算路径，有助于维护我国金融基础设施安全。
二是提升人民币结算地位。若一经济体能提供稳定、可信的清算与金融基础设施，其货币国际使用率显著提高（Mehl等，2021）。美国控制着SWIFT和美元清算系统，这进一步巩固了美元在国际金融体系中的霸权地位。2024年人民币全球跨境支付占比为3.8%，低于美元（49.1%）、欧元（21.7%）和英镑（6.9%），人民币全球跨境支付占比有待进一步提升。“建设自主可控的人民币跨境支付体系”为企业和金融机构提供了可替代支付结算路径，有助于提高人民币国际使用率，提升人民币支付结算地位。
当前，人民币跨境支付系统建设成效已初步显现。以人民币跨境支付系统（Cross-border Interbank Payment System，简称“CIPS”）为代表，该系统由中国人民银行开发，为成员银行和市场主体进行跨境人民币支付提供清算和结算。目前CIPS共有174家直接参与者，1509家间接参与者，其中亚洲1101家（含境内563家），欧洲260家，非洲60家，北美洲34家，南美洲34家，大洋洲20家。CIPS收付规模和交易数量双增，收付规模由2016年的4.4万亿人民币上升至2024年的175.5万亿人民币，交易数量由2016年的0.6百万笔上升至2024年的8.2百万笔。
二、高水平开放之共建“一带一路”
与《第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》相比，“十五五”期间“高质量共建‘一带一路’”更加强调“海外利益保护”。
根据我们2025年7月14日发布的报告《广布四海：中国海外利益区域分布全景图》，我国海外利益分布呈“大集中，广分散”特征，集中分布在周边地区，同时广泛分布于各洲主要经济体。其中，“一带一路”沿线共建经济体，在我国海外利益分布前二十大经济体中占比达85%，是我国海外利益保护的重点区域。突出表现为：一方面，我国与“一带一路” 沿线共建新兴经济体具有较强资源、产业结构互补，“一带一路”已成为我国商品、产能出海的主要目的地，我国在当地的海外经济利益上升。我国对“一带一路”出口占我国出口总值的比重由2016年的25.7%上升至2024年的48.0%，对“一带一路”直接投资占我国直接投资的比重由2016年的8.5%上升至2023年的24.4%，随后小幅回落至2024年的23.4%。另一方面，“一带一路”沿线经济体矿产和港口资源丰富，关系我国矿产安全与战略通道安全利益。
对此，“十五五”期间高质量共建“一带一路”建设过程中，我国将重点加强海外利益保护。2025年10月14日，商务部、外交部、国家发展改革委、工业和信息化部、国务院国资委等多部门联合发布《关于进一步完善海外综合服务体系的指导意见》，致力于打造“央地联动、区域协同、资源集聚、内外贯通”的海外综合服务生态，为出海企业参与国际合作与竞争、维护企业海外正当权益提供有力支撑，提出6方面16项具体举措。
综合来看，我国进一步完善海外利益保护体系的重点方向包括：
第一，深化与潜在伙伴经济体经贸合作关系，推动构建公平、公正的国际政治经济秩序。具体做法包括:一是扩大制度型开放，推进加入CPTPP进程，如进一步缩减服务和投资领域负面清单、深化国有企业改革、强化知识产权保护等，以推动CPTPP加入进程；二是推动与更多国家和地区商签自由贸易协定和双边直接投资协定，扩大构建有助于海外利益保护的高标准自由贸易网络。我国是全球150多个国家和地区的主要贸易伙伴，与其他贸易伙伴签署自由贸易协定的经贸基础良好；截至2025年1月，我国已与30个国家和地区签署了23个自由贸易协定，自由贸易协定有待进一步扩围。三是推进新兴领域规则制定，如在数字经济、高端制造、新能源等领域积极参与国际标准制定，提升国际规则制定话语权。
第二，构建海外信息数据中台，为政府部门和私营部门定期提供海外信息交流。此前我国海外信息提供分布在不同职能部门，如中国领事馆提供领事保护和服务信息，商务部“走出去”公共服务平台提供国别（地区）指南、境外安全风险防范等。在此基础上，我国可搭建海外信息数据中台，整合海外信息数据，评估海外私营部门的潜在风险，并促进私营部门和公共部门之间信息共享。针对“重大事件”，我国可为私营部门提供实地支持，并及时更新重大风险信息，帮助私营部门应对海外风险。对此，《关于进一步完善海外综合服务体系的指导意见》已提出“将走出去公共服务平台升级为国家层面海外综合服务平台，形成综合服务大平台和专业服务分平台有机结合的服务体系”。
第三，重视发挥民间和社会力量，构建多元化主体参与的海外利益保护网。具体措施有：一是鼓励民营安保企业“走出去”，为海外企业和个人提供安保服务；二是完善海外领事保护联络员制度，2012年外交部首次推出“领保联络员”制度，驻外使馆邀请海外侨领和中资企业代表担任领事保护志愿者，协助领事保护事宜，目前已有120多个驻外使领馆正式建立这一制度[3]。
参考文献：
1. Palley T., Theorizing dollar hegemony, Part 1: the political economic foundations of exorbitant privilege, Post-Keynesian Economics Society Working Paper, 2022, 2220: 1-64.
2. Eichengreen B., Exorbitant privilege: The rise and fall of the dollar and the future of the international monetary system. Oxford University Press, 2011.
3. Georgiadis G., Le Mezo H, Mehl A, et al, Fundamentals vs. policies: can the US dollar's dominance in global trade be dented?, ECB Working Paper, 2021.
The Economic Journal, 1994, 104(423): 291-302.
4. Gopinath G., Stein J C. Banking, trade, and the making of a dominant currency, The Quarterly Journal of Economics, 2021, 136(2): 783-830.
10. Chiţu L., Eichengreen B, Mehl A, When did the dollar overtake sterling as the leading international currency? Evidence from the bond markets, Journal of Development Economics, 2014, 111: 225-245.
注：
[1]本文我国（中国）统计指标口径不含港澳台地区。
[2]商务部，商务部 外交部 国家发展改革委 工业和信息化部 国务院国资委关于进一步完善海外综合服务体系的指导意见，[EB/OL]，2025/10/28[2025/10/14]，https://hzs.mofcom.gov.cn/zcfb/jwtz/art/2025/art_6b9a2b9e55154d6a80cb79abb1da8eb4.html
[3]资料来源：中国社会科学网，“中国领事保护理念与实践创新”，2023-05-11,[2025-10-29], https://www.cssn.cn/gjgc/tt/202305/t20230511_5637324.shtml
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来源：鲁政委