摘要：二十一世纪头一个十年间，国内经济增长带来对能源的高需求，进而刺激煤炭采选业快速发展。2004年国内煤炭采选业固定资产投资完成额约700亿元，2013年达到5,263亿元。高投资与高回报共存，打造了煤炭行业“黄金十年”。
煤炭
二十一世纪头一个十年间，国内经济增长带来对能源的高需求，进而刺激煤炭采选业快速发展。2004年国内煤炭采选业固定资产投资完成额约700亿元，2013年达到5,263亿元。高投资与高回报共存，打造了煤炭行业“黄金十年”。
行业过度投资带来潜在风险，“十二五”期间淘汰落后产能力度不足以抵消煤炭采选业高额投资，最终，粗放发展的煤炭采选业在国内经济调整中出现全行业大面积亏损，最终引发2016年煤炭行业剧变。
2016年起，国内密集出台煤炭行业“去产能”相关文件，通过控制新增产能、压减存量产能、完善煤价调控机制等多种手段对行业进行重整。在三类政策工具的共同作用下，至2018年底，国内煤炭采选业基本走出经营困境，迎来新的增长。
回顾本轮行业周期，产能控制工具率先得到大力使用，且在很短的时间内抑制了煤价下行趋势，之后相关部门将价格调控工具和短期监管工具相结合，以期实现小范围的频繁调整。在之后的煤炭行业宏观调控中，我们还将再次看到这三类工具的交替出现，行业格局的变化，也会给政策工具带来新的变化。
一、2004~2013：煤炭行业的“黄金十年”
二十一世纪的头一个十年间，受成功“入世”影响，国内经济快速发展，特别是高能耗的重工业增长迅猛。2004~2013的十年间，国内GDP（不变价）平均增速10.34%，工业GDP（不变价）平均增速10.94%。国内发电量由2004年的21,302亿kWh增长至2013年的52,451亿kWh，平均增速10.69%，其中火电发电量由17,702亿kWh增长至42,153亿kWh，平均增速10.06%，生铁和水泥的产量平均增速分别为12.87%和13.16%。
与经济一同快速增长的是国内的能源消费量。2004年国内以电热当量法计算的能源消费总量为220,738万吨标准煤，至2013年，这一指标已上升至394,794万吨。考虑到彼时新能源产业尚未步入正轨，国内能源供给的七成以上依赖煤炭，能源消费量的快速增长带动煤炭消费量不断攀升。按照电热当量法折算，2004年国内煤炭消费总量161,580万吨标准煤，2013年为281,488万吨，增长74%。天然气和一次电力的消费量增速虽然超过了煤炭的增速，但由于基数过低，对能源消费总增量的贡献远不及煤炭，最终在2004~2013的十年间，煤炭支撑了国内能源消费量增长的69%，石油贡献了14%，天然气贡献10%，一次电力和其他能源贡献仅有7%。
得益于旺盛的能源需求和快速的工业发展，2004~2013年，国内煤炭消费量由212,162万吨翻倍增长至424,426万吨，其中发电供热消费量增长114,378万吨，炼焦消费增长36,386万吨，其他工业部门消费量增长57,972万吨。发电供热用煤在总消费量中的占比由48.79%小幅增长至51.34%，成为推动煤炭消费增长的核心动力。
与煤炭需求持续高涨同步发生的是煤炭产量的大幅增长。2004年国内原煤产量为21.23亿吨，到2013年，原煤产量达到了39.74亿吨的高峰，较2004年增长了87%。旺盛的需求驱动煤价一路上行，商务部统计的烟煤市场价由2004年的346.17元/吨上涨至2012年的643.96元/吨，2013年回调至582.54元/吨。受到煤炭市场高景气度刺激，相关投资快速增长，2004年国内煤炭开采洗选业固定资产投资完成额约700亿元，而2013年则达到5,263亿元，是2004年的7.5倍，行业固定资产原值由4,700亿元暴增至23,770亿元，换个角度来看，2013年一年内我国煤炭采选业固定资产的投资完成额，相当于2004年时行业固定资产的原值总和。年新增原煤产能由2004年的1.5亿吨/年稳步增长至2013年的4亿吨/年，十年内累计新增原煤产能近30亿吨/年。高投资与高回报共存，打造了2004~2013年煤炭行业“黄金十年”。
但是，到2013年时，煤炭采选业高速发展所带来的一些问题逐渐暴露，预示着“黄金十年”即将结束。首先，在2011年煤炭企业取得创纪录的4,560亿元利润总额后，2012、2013年两年行业利润总额随着煤价见顶回落而连续下滑，2013年的利润总额为2,397亿元，仅相当于2011年的约一半；其次，国家统计局口径的规上煤炭采选企业中，到2013年有24%发生亏损，这一比例是过去十年的最高值，相当于2011年的近2倍。行业过度投资带来的风险初见端倪，并将在接下来的几年中迎来总爆发。
二、2013~2015：不成功的调整
2012年煤炭市场景气扭转，亏损面扩大，行业发展散乱无序的状况已较为严重。为了扭转这一局面，促进行业长期稳定发展，这一阶段有关部门出台了一些文件以增强煤炭采掘业的规范性。
早在2010年，由于煤炭采选业安全事故频发，粗放开采带来严重的资源浪费和环境污染，国务院下发《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7号），提出“2010年底前关闭不具备安全生产条件、不符合产业政策、浪费资源、污染环境的小煤矿8000处，淘汰产能2亿吨”[1]。2011年，国家发改委下发《关于“十二五”期间进一步推进煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》（发改能源〔2011〕2091号），要求在“十二五”期间，全国煤炭行业淘汰落后产能9,718万吨/年[2]。2012年财政部安排专项资金，支持煤炭行业淘汰落后产能，通过给予关闭退出煤矿一定资金补助的方式，纾解企业困难[3]，这些资金用于淘汰落后产能企业职工安置、化解债务、设备设施更新等淘汰落后产能相关支出，优先发放给关闭退出的高瓦斯和煤与瓦斯突出、淘汰落后产能任务重、职工安置数量多和困难大的煤矿企业。2014年，国家安监总局等十二部门联合发文，对13类小煤矿依法实施关闭或淘汰退出[4]。
2013~2015年间，国家能源局和国家煤矿安全监察局组织了三轮煤炭行业落后产能淘汰工作，涉及产能25,945万吨/年，其中计划关停退出13,130万吨/年，改造升级4,828万吨/年，兼并重组7,987万吨/年，叠加2011年淘汰的4,870万吨/年和2012年淘汰的4,355万吨/年落后产能，基本完成了“十二五”落后产能淘汰工作。
在淘汰落后产能的同时，规范煤炭市场的工作也在逐步开展。2012年国家发改委下发《煤炭矿区总体规划管理暂行规定》，要求各省依据本省资源禀赋、经济发展等条件，编修矿区总体规划，后期需要在矿区总体规划的框架内组织开发建设[5]。这一文件旨在将各省的煤矿开发计划统筹起来，避免无序发展，减少资源浪费。2013年，国家能源局下发《关于建立煤矿生产能力登记和公告制度的通知》（国能煤炭〔2013〕476号），对全国煤矿生产能力进行摸底排查，控制超采行为[6]。
到2013年，煤炭市场持续下行，国务院办公厅下发《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》（国办发〔2013〕104号），指出“2012年以来，受市场需求下降、煤炭工业转型升级滞后以及税费负担与历史包袱较重等因素影响，煤炭行业出现结构性产能过剩、价格下跌、企业亏损等问题，运行困难加大”，明确本轮周期中煤炭行业已出现了产能过剩问题。为解决这一问题，文件要求从停止核准30万吨以下煤矿和90万吨以下高危矿井、淘汰9万吨以下煤矿着手，遏制煤炭产量无序增长，同时采取各项措施，减轻煤炭企业税费负担，加强进出口环节管理，提升经营管理水平[7]。
密集出台的文件表明政策面已经关注到了煤炭行业面临的整体风险并进行了一些调整，但我们认为，2013~2015年间的调整并未起到良好的效果。首先，“十二五”期间的煤炭行业整顿重点是落后产能治理，特别是淘汰9万吨以下小型煤矿。一方面，“十二五”期间淘汰的落后产能总体规模虽达到3.5亿吨/年左右，但其中相当部分并未关停，而是以改造升级、兼并重组的方式重新投入市场。2013~2015年间淘汰的落后产能中有13,130万吨/年采用了关停的处理方式，同时也有12,815万吨/年为改造升级和兼并重组，这种淘汰落后产能的方式并不能真正地大幅降低总产能。另一方面，高收益预期刺激煤企大幅增加投资规模，前期开工的项目也很难立即放弃，虽然在2013年达到峰值之后煤炭开采洗选业固定资产投资完成额有所下降，但2014和2015年每年的投资完成额仍保持在4,000亿元以上的高位，“十二五”期间累计完成投资24,144亿元，新增产能17.32亿吨/年，最高峰的2012年当年新增原煤开采能力39,852万吨/年，超过五年内淘汰落后产能指标之和，完全压倒了淘汰落后产能的影响。
其次，即便是以9万吨以下小煤矿为目标的淘汰落后产能行动，也是不够彻底的。根据国家能源局公布的2014年煤矿生产能力统计表和2014~2015年的调整，我们共统计到6,216个煤矿，对应生产能力352,436万吨/年。其中，9万吨以下矿井产能仍有18,232万吨/年，占总产能的5%左右，全国25个产煤区域中只有山西、内蒙古、河南、山东等9省市实现了9万吨以下产能的出清，另有8个省份9万吨以下小型煤矿产能过千万吨，湖北全省96%的煤炭产能来自9万吨以下矿井，湖南为63%，江西为62%，福建为49%。
最后，即使采用了煤矿生产能力登记和公告制度，大量表外产能依然对市场构成了巨大冲击。表外产能，既包括具备合法经营手续的煤矿超核准能力生产带来的产能增量，也包括违法违规建设的煤矿提供的产能。截至2014年底，全国纳入能源局煤矿生产能力公告清单的合规产能共有6,632处，合计产能32.48亿吨/年，当年全国累计生产原煤38.74亿吨，原煤产量超过核定生产能力约6亿吨，而初步统计到的违法违规建设煤矿规模还有约7亿吨/年[8]。2014年下半年企业经营面持续恶化，煤炭采选业毛利率由2013年的19.56%下降至2014年的16.94%，多家大型煤企相继减产，全年国内原煤产量同比下降约7,000万吨，在这种局面下，煤企的产能利用率不可能很高，我们认为此时国内包含表外产能在内的原煤产能会是一个较大的值。
煤炭产能居高不下，需求端则受宏观经济影响总体不振，供需两端的错配对煤炭行业施加巨大压力。首先，2010年起国内GDP增速下行，至2015年，当年GDP（不变价）同比增速降低至7%，为1992年以来最低值，第二产业GDP（不变价）增速“破六”，录得5.9%的同比增长，为1991年以来最低值。经济增速放缓直接导致能源需求不振，2015年国内四大高耗能产业用电量较2014年下降2.68%，火电发电量42,307亿kWh，同比减少1.68%，煤炭消费量进入负增长阶段。
2015年内，煤价经历了快速下跌，秦皇岛5500大卡动力煤平仓价由年初的510元/吨下跌至370元/吨，这一价格是十年来的历史低点。受煤价下行影响，26家上市煤企中有15家销售净利率为负，上市煤企销售净利率中位数-0.49%，较2014年状况进一步恶化。
三、2016~2018：行业剧变
3.1 去产能文件密集出台
煤炭采选业支撑着下游火电、供热、焦化、煤化工等多个行业，进而间接在我国经济发展中发挥“基石”作用。2015年煤炭行业巨幅亏损，不利于该行业的长期稳定运行，同时，我国煤炭行业粗放散乱的发展模式也亟待整顿。
2015年11月10日的中央财经领导小组会议提出“促进过剩产能有效化解，促进产业优化重组”，揭开了供给侧改革的序幕。2016年2月国务院根据会议精神下发《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（下简称《意见》），之后有关部门密集出台一系列文件，开启了对煤炭行业大刀阔斧的改革。
《意见》对整个煤炭行业去产能行动划定了边界，是我们理解这一轮去产能行动的起点。文件首先指出去产能行动需要坚持“三个结合”[9]：
市场倒逼与政府支持相结合，政府在去产能过程中需要制定具体方案，通过具备强制力的行政手段实现出清；
2.化解产能与转型升级相结合，本轮去产能行动不但需要压减过剩产能，还需要在行业整合过程中提升产能质量；
3.整体推进与重点突破相结合，去产能的工作以重点产煤省份为抓手，需要考虑去产能过程的社会影响。
在“三个结合”的总体要求下，从2016年开始，国内煤炭行业应当用3到5年时间再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右。《意见》要求3年内原则上停止审批新建新增产能，必须新建产能的一律实施减量置换，对13类落后小煤矿一律关停，安全、质量、环保、技术、资源等方面不达标的煤矿引导有序退出，推动煤企实施纵向和横向兼并重组，严控超产，严禁未批先建。
总体来说，《意见》的力度远超2015年以前出台的同类煤炭行业改革措施。该文件的核心思想被后来的多项政策承袭和细化，贯穿煤炭行业去产能行动始终。
2016~2018年间，国家发改委等有关部门密集出台文件，持续推进煤炭行业去产能工作，其中2016年出台的文件最多。这些文件经过中央到各省、各企业层层分解，构成了本轮去产能工作的主要脉络。
3.2 严格控制新增产能
根据《意见》要求，自2016年起的3年内原则上不再审批新建项目，确需新建的，需要通过减量置换的方式取得指标，这是一种通过产能指标来压减产能的行政手段。
国家发改委、能源局、煤矿安监局下发的《关于实施减量置换严控煤炭新增产能有关事项的通知》要求：根据新建项目情况，按照不低于100%到120%不等的比例进行产能置换；在建项目鼓励停建缓建，不能停建缓建的，按照20%核减产能或关闭对应产能的煤矿进行产能置换。
《关于进一步做好建设煤矿产能置换有关事项的通知》和《关于做好煤炭产能置换指标交易服务有关工作的通知》进一步细化了产能置换的实施方案，同时明确煤炭产能指标可进行交易，这为退出的煤企提供了一定的经济补偿，有利于缓和去产能与职工安置、债务化解之间的矛盾。
在后续文件中，经过多次调整，产能置换的指标来源逐步多样化，煤矿关停时间、是否申领财政奖补资金等因素、是否处于化解过剩产能实施方案内均会影响产能指标折算比例，承担安置职工等社会责任也可折算为产能指标。总体而言，产能置换工作的目标首先是保证产能不增，其次是鼓励煤矿自愿关停、及早关停，最后是尽量减小社会影响和财政负担。
山西省发改委2019年1月21日公告的大同矿区金庄（马道头）煤矿产能置换方案有助于我们理解产能置换工作的逻辑。大同矿区金庄（马道头）煤矿建设规模1,000万吨/年，需取得置换产能指标1,000万吨/年，来自4类不同的来源，分别为关闭退出且申请财政奖补资金的1处煤矿、关闭退出且不申请财政奖补资金的7处煤矿、核减产能的3处煤矿和职工安置任务折算指标。最终，金庄（马道头）煤矿的建设需要关闭1,026万吨/年煤矿产能，并安置职工超过全国平均水平1,658人。
严格的新建产能控制叠加全行业剧增的财务压力有效地抑制了投资，叠加更高的技术指标要求，2016~2019年间原煤开采新增生产能力大幅降低。四年间，国内煤炭采选业固定资产投资完成额累计12,126亿元，相当于前一个四年的63%，原煤开采新增生产能力54,142万吨/年，相当于前一个四年的41%。
3.3 压减存量产能
化解煤炭行业产能过剩问题，要在限制新建产能的同时出清一部分既有产能，促进市场供需恢复平衡。《意见》给出了具体的任务：退出5亿吨产能，减量重组5亿吨。
明确需要关停的产能包括两类：其一为落后的、不符合产业政策的产能，这一部分的判定标准基本延续了“十二五”期间淘汰落后产能工作的基调，主要指向安监总局等部门确定的13类落后小煤矿、开采范围涉及生态红线的煤矿、产能30万吨/年以下发生重大安全事故的煤矿、产能15万吨/年以下发生较大安全事故的煤矿以及其他采煤方法落后、无改造余地的煤矿。其二，《意见》将安全隐患较大、质量环保不达标、技术水平落后、资源规模存在问题、财务问题突出的煤矿划分为过剩产能，予以逐步清退。需要注意的是，《意见》在重点产煤省份提高了煤矿准入规模标准，其中晋陕蒙宁四省份为60万吨/年，冀、辽、吉、黑、苏、皖、鲁、豫、甘、青、新等11个地区为30万吨/年，其余地区继续采用9万吨/年的原有标准。
在《意见》指导下，中央逐年下达去产能任务指标，分解至各产煤省份，由各省签订目标责任书并报送实施方案，例如山西计划到2020年压减煤炭产能2.58亿吨；内蒙古提出力争用3到5年时间化解煤炭行业过剩产能1.79亿吨；陕西计划用3至5年时间化解煤炭过剩产能4,706万吨。2016~2018年全国的去产能任务分别为2.5、1.5、1.5亿吨/年。
2016~2018年的数据表明，每年的煤炭产能退出计划均超额完成，三年间共退出产能8.1亿吨，提前完成“十三五”阶段性目标[10]。相比之下，2011~2015年间国内累计淘汰落后产能5.75亿吨，其中还有3.37亿吨是2014和2015这两个煤炭行业景气度明显下滑的年份中完成的，可见2016年之后国内煤炭行业去产能力度之大。
除比较直接的关停煤矿外，限制在产煤矿的生产能力也是一种有效的方法。《意见》要求全国煤矿自2016年起按照不超过276个工作日重新确定产能，原则上法定节假日和周日不安排生产。相较于原先大部分煤矿设计产能时依据的每年330个工作日，这一举措相当于直接核减了在产煤矿约16%的生产能力。2016年5月，国家发改委、能源局、安监局和中国煤炭工业协会，组织主要产煤地区有关部门和新闻媒体等单位进行暗访、自查和督查，结果表明绝大多数地区都能较好地执行这一要求。
2016年9月国家能源局发布的2016年第7号公告提供了2016年上半年国内煤矿生产能力信息变化情况，其中包括首次公告煤矿143处，重新公告煤矿12处，产能增加煤矿56处，产能减少煤矿18处，取消公告煤矿423处，变更名称煤矿83处。除直接取消的煤矿外，有310处煤矿涉及产能调减（有4处煤矿同时涉及多个事项）。这些煤矿核定产能总计28,092万吨/年，重新确定的产能为23,633万吨/年，核减比例为15.87%，基本符合按照276个工作日重新确定产能的特征。此处需要注意一点：公告的产能调减煤矿数量为310处，并不代表全国仅有310处煤矿实行了产能重新确定，而是因为这些煤矿存在核定产能变化、名称变更等事项。
由于部分地区煤矿亏损严重，叠加去产能政策落实力度较大，2016年下半年部分地区出现了局部的煤炭供应偏紧状况，为此，国家发改委等三部门印发《关于适度增加部分先进产能投放保障今冬明春煤炭稳定供应的通知》（发改电〔2016〕605号），给予一些先进产能适度释放的空间。但承担保供职能的先进产能需要通过产能指标交易等方式承担一定经济责任。《关于加强煤矿产能释放期间安全生产工作的通知》给出了具体的监管方案，相关部门要求煤矿月度产量不得超过生产计划，全年产量或月度产量超过核定生产能力110%即触发停产整顿。到2016年底，市场供需格局进一步改善，对煤矿生产的限制继续放宽，国家发改委《加快签订中长期合同建立煤炭行业平稳发展长效机制》文件同意所有具备安全生产条件的合法合规煤矿在采暖期间均可按330个工作日组织生产。
3.4 完善煤价调控机制
在2016年回看，我国煤炭价格的形成由政府制定转为市场化的时间并不长。1985年之前，国内煤炭价格完全为行政定价，1985~1992年之间实行煤价双轨制，最早是允许小煤矿随行就市、国有煤矿完成定额生产任务之后的余量可以加价销售，之后逐步过渡到计划价、指导价、市场价并存的价格体系；1994年电煤以外的市场煤价格放开，煤炭企业取得一部分经营权和定价权，但由于电价尚未放开，电煤价格仍受到严格管制；2004年起，随着煤电价格联动机制初步建立，电煤价格进一步放开；2013年电煤价格双轨制取消，煤炭价格形成机制中“市场”的成分进一步扩大。
2015年前后煤炭市场的剧烈波动向政府发出了警示：在一个产能爬坡严重滞后于价格信号的市场中，完全的市场化价格机制风险巨大，作为我国能源体系的兜底保障，煤炭价格仍不能脱离行政管制运行。
2016年11月，国家发改委会同能源局、煤矿安监局和煤炭工业协会，组织召开了以“推动签订中长期合同做好煤炭稳定供应工作”为主题的电视电话会议，会后国家发改委、国资委联合下发《关于加强市场监管和公共服务保障煤炭中长期合同履行的意见》，要求有关地区、部门和企业进一步加快签订中长期合同，建立煤炭行业平稳发展的长效机制。本次会议和下发的文件确定了“基准价+浮动价”的定价模式，5500大卡动力煤基准价格水平按照535元/吨执行，为了保证合同执行，还突出强调了违约条款和监管内容，有关政府部门、铁路方面也将给予相应支持。
自2017年起，中长期合同作为煤炭市场稳定的“锚”，在之后的每一个年度均会得到强调，国家发改委下发了诸如《关于加快签订和严格履行煤炭中长期合同的通知》（发改电〔2017〕230号）、《关于推进2018年煤炭中长期合同签订履行工作的通知》（发改办运行〔2017〕1843号）、《关于做好2019年煤炭中长期合同签订履行有关工作的通知》（发改办运行〔2018〕1550号）等类似文件。
在中长期合同之外，有关部门还意图向煤价施加更直接的调控手段。2016年12月29日，国家发改委等四部门联合签署《关于平抑煤炭市场价格异常波动的备忘录》，进一步细化了煤炭价格平抑机制执行准则。这份备忘录将动力煤价格划分为绿、蓝、红三个区间，以535元/吨北港下水价为中枢，煤价运行在500~570元/吨时处于绿色区间，不采取调控措施，煤价运行至570~600元/吨或470~500元/吨时处于蓝色区间，有关部门应当加强市场监测，适时采取必要引导措施，煤价运行超过绿色和蓝色区间时为红色区间，触发煤炭价格异常波动平抑机制，有关部门通过调节生产工作日、释放储备等方式实施直接干预。
从2016年的煤价运行情况可以看到：上半年煤价处于由低价黄区向绿区逐渐回归的过程中，但由于去产能实施过快，导致煤价向上进入高价黄区，这是当年有条件放开煤矿生产工作日限制的直接原因。这也表明，在正式文件出台之前，相关部门已经在按照绿-蓝-黄的价格区间干预煤价，而煤炭市场也在干预下逐步企稳。
四、2018年底：大浪淘沙
经过2016~2018年的大力整顿，截至2018年底，国内煤炭市场已基本恢复稳定。生产端大量的小型落后产能被出清，表外产能得到有效控制，国内原煤产量恢复增长，产能利用率大幅提高，煤企盈利状况转好，煤价虽然未能完全回归到绿区，但总体上呈现出较好的向蓝区收敛的趋势，煤炭市场得到了再平衡。
首先来看产能的情况。截至2018年底，国内共有证照齐全的生产煤矿产能35.3亿吨/年；开工建设煤矿产能10.3亿吨/年，其中已建成、进入联合试运转的煤矿203处，产能3.7亿吨/年，实际的有效产能约为39亿吨/年。虽然合规产能较2015年底增加约4亿吨/年，但产能利用率提升至70.6%，大量表外产能已被出清。9万吨以下小型煤矿总产能缩减到3,800万吨/年，占总产能的1%左右，80%的9万吨以下小型煤矿已关闭，大型煤矿占比进一步提高。
2016年原煤产量触底后开始恢复增长，2018年全年国内原煤产量35.46亿吨，较2016年增长5.41%。同期，煤炭开采与洗选业产能利用率由59.50%上升至70.60%，煤矿经营显著好转。
自2016年Q4开始，煤价连续运行在556元/吨~733元/吨的区间内，2018年港口煤炭均价648元/吨，较2016年的474元/吨上浮37%。随着煤价上行，上市煤企报表大幅改善，2018年报上市煤企销售净利率均值为12.19%，较2016年Q1提升约7pct。
五、总结
从2004年之后的高盈利、高增长，到2013~2016年全行业大面积亏损，再到2016~2018年的全行业重整，国内煤炭采选业基本摆脱了过度粗放投资带来的产能过剩影响，行业迎来新的一波增长。这一轮周期某种意义上是我国煤炭行业市场化改革后的第一个完整周期，其经验和教训，将在下一轮周期中得到更好的利用。
煤炭采选业是重资产行业，煤矿从立项到投产的周期长至5~8年，同时煤矿的开采能力还受到设备、安全生产等因素的约束，这极大削弱了价格信号对当期供给的影响。而下游需求，特别是与民生高度相关的电煤需求相对刚性。两者相叠加，使得煤炭行业的周期表现为高盈利-过度投资-亏损-抑制投资的循环。煤炭供需的跨期均衡不能完全交由市场调节，适度的行政手段指引是必要的。
在这一基础上，我们应当格外注意相关部门在这一轮周期中形成的工具箱。“十二五”至“十三五”期间，我们看到了如下几类政策工具的应用：
第一类工具直接作用于产能，“十二五”期间的淘汰落后产能和“十三五”期间的去产能均属于此类政策工具。从使用效果来看，产能工具适于在行业出现供给过剩时快速降低有效供给，同时有提高行业集中度、进而提升其他监管手段有效性的作用，但由于煤炭产能建设周期较长，产能工具难以在短时间内提供大量产能，总之，这是一种单方向的工具，且其使用会产生一定的就业、财政等方面的冲击；
第二类工具的调控目标是价格，包括中长期合同、煤价分区监控等手段。这一类工具指向终端市场，是最直接的调控手段，在供需错配不大时，价格工具可以比较有效地维持价格区间，也能为市场参与者提供较为稳定的预期，但供需发生严重错配时，价格工具可能失效；
第三类工具使用环保、安全等行政法规赋予的职能，依据煤炭市场运行状况，通过放松或收紧监管的方式调节供需关系。本轮周期中此类工具的典型是通过生产日的变化来小幅调整供给，进而影响市场。这种手段相对灵活，能够及时对价格信号做出响应，但也要求存量产能具备一定的释放弹性。
在本轮行业周期中，第一类工具率先得到大力使用，且在很短的时间内抑制了煤价下行趋势，之后相关部门将第二类工具和第三类工具相结合，以期实现小范围的频繁调整。在之后的煤炭行业宏观调控中，我们还将再次看到这三类工具的交替出现，行业格局的变化，也会给政策工具带来新的变化。
注：
[1]资料来源：国务院关于关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知，中国政府网[EB/OL]，2010/02/06[2025/09/16]，https://www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1585425.htm
[2]资料来源：“十二五”期间将进一步推进煤炭行业淘汰落后产能工作，国家能源局[EB/OL]，2011/11/02[2025/09/16]，https://www.nea.gov.cn/2011-11/02/c_131225493.htm
[3]资料来源：关于支持煤炭行业淘汰落后产能的通知，国家能源局[EB/OL]，2012/10/22 [2025/09/16]，https://www.nea.gov.cn/2012-10/30/c_131940186.htm
[4]资料来源：国家安全监管总局等十二部门关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知，应急管理部[EB/OL]，2014/06/03 [2025/09/16]，https://www.mem.gov.cn/gk/gwgg/agwzlfl/tz_01/201406/t20140603_235616.shtml
[5]资料来源：中华人民共和国国家发展和改革委员会令第14号，中国政府网[EB/OL]，2012/6/22 [2025/09/16]，https://www.gov.cn/gongbao/content/2012/content_2231688.htm
[6]资料来源：国家能源局关于建立煤矿生产能力登记和公告制度的通知，国家能源局[EB/OL]，2013/12/08 [2025/09/16]，https://zfxxgk.nea.gov.cn/auto85/201312/t20131220_1745.htm
[7]资料来源：国务院办公厅关于促进煤炭行业平稳运行的意见，中国政府网[EB/OL]，2013/11/27 [2025/09/16]，https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2013-11/27/content_2532.htm
[8]资料来源：国家发改委：去年全国煤炭产量超公告能力6.1亿吨，中国政府网[EB/OL]，2015/07/30 [2025/09/17]，https://www.gov.cn/xinwen/2015-07/30/content_2906330.htm
[9]资料来源：国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见，中国政府网[EB/OL]，2016/02/16 [2025/09/18]，https://www.gov.cn/c152162/201602/5042334.htm
[10]资料来源：今明两年煤炭行业仍将有1.8亿吨去产能空间，贵州省能源局[EB/OL]，2019/05/10 [2025/09/19]，https://nyj.guizhou.gov.cn/xwzx/xydt/201905/t20190510_28781094.html
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来源：鲁政委
