摘要：10月18日，美国空军在一份简短声明中宣布取消创建综合能力司令部（ICC）的计划。根据空军官方声明，原计划赋予ICC的职能将“不再作为独立指挥机构存在”，转而并入重组后的空军未来部（A5/7），并新设首席现代化官职位统筹相关工作。

作者：徐秉君（华语智库高级研究员、新华社瞭望智库特约军事观察员）

克里斯托弗·尼米少将于2025年1月在一个交接仪式上发表讲话，标志着他从内利斯空军基地内华达州的空中作战中心司令过渡到空军未来组织概念与战略总监。

据《国防新闻》等多家外媒报道，10月18日，美国空军在一份简短声明中宣布取消创建综合能力司令部（ICC）的计划。根据空军官方声明，原计划赋予ICC的职能将“不再作为独立指挥机构存在”，转而并入重组后的空军未来部（A5/7），并新设首席现代化官职位统筹相关工作。

美国空军部长特洛伊·梅因克在声明中强调，此次重组旨在“加速作战力量交付，提高效率，并缩短决策时间”，同时“消除指挥层级重复工作，减少协调步骤”。这一戏剧性转折不仅标志着美军高层对军事改革路径的重大调整，更折射出在大国竞争背景下，美国空军在组织结构优化与作战能力生成之间的艰难平衡。

奥尔文未竟的“能力整合梦”

面对中国在高超音速武器、人工智能指挥系统等领域的快速突破，美国空军传统的“烟囱式”能力生成模式遭遇严峻挑战，美空军前参谋长奥尔文的ICC计划正是在此背景下应运而生。

（一）战略背景：应对中国的“重新优化”改革

2024年2月，前空军部长弗兰克·肯德尔与参谋长大卫·奥尔文联合宣布了空军“重新优化”（Reoptimization）计划，创建综合能力司令部被列为该计划的核心支柱。根据当时发布的改革白皮书，这一构想源于对“大国竞争时代军事能力生成模式”的反思——面对中国在高超音速武器、人工智能指挥系统等领域的快速进步，美国空军传统的“各司令部分散负责需求规划”模式暴露出严重弊端：太平洋空军、空中作战司令部等单位各自为政，导致装备研发重复、技术标准混乱、资源分配失衡。奥尔文在国会听证会上直言：“当我们的对手正在以‘体系化’速度推进现代化时，我们却仍在进行‘烟囱式’竞争。”

（二）ICC的核心职能设计

根据奥尔文的规划，ICC将承担四大关键职能：

●需求整合：取代各主要司令部（MAJCOMs）的分散需求提报，统一制定空军未来10-15年能力需求图谱。

●资源调配：直接参与国防预算分配，对下一代战斗机、太空资产、网络战系统等重大项目行使“投资优先级决定权”。

●跨域协同：协调空军与太空军、网络空间部队的能力融合，特别是在联合全域指挥控制（JADC2）体系中的角色定位。

●实验评估：主导“数字孪生”作战试验，通过模拟推演验证新装备在印太战区的实战效能。

为实现这些目标，奥尔文要求国会在2025财年预算中单独列支1.2亿美元启动资金，并计划配备3名将官、150名参谋人员，总部拟设在弗吉尼亚州兰利-尤斯蒂斯联合基地。

（三）改革阻力与政策博弈

尽管奥尔文将ICC定位为“应对中国军事挑战的迫切需要”，但该计划自提出之初就遭遇多重阻力。国会方面，参议院武装力量委员会要求空军提供更详细的“成本-效益分析”，特别是关于如何避免与现有空军未来局（AF Futures Directorate）职能重叠的具体方案。更关键的是，2024年特朗普政府重新执政后，新任国防部长（后改为战争部长）皮特·赫格塞斯对军种扩编计划持强烈怀疑态度。据《国防新闻》披露，赫格塞斯在2025年3月的内部备忘录中明确指出：“任何新增指挥机构都必须证明其能直接提升杀伤链速度，而非制造更多官僚层级。”

二、战略转向：取消ICC计划的深层动因

奥尔文设想通过ICC实现四大职能整合，试图打破传统指挥体系的条块分割，构建“需求-资源-采办”一体化能力生成机制。

（一）国防政策顶层设计的调整

赫格塞斯主导的“国防组织结构精简”政策构成了取消ICC的直接推手。根据报道中匿名军方官员的披露，国防部长办公室（OSD）在2025年6月的审查报告中指出，组建ICC将至少需要新增2-3个将官职位，这与赫格塞斯“未来两年削减15%将官编制”的目标直接冲突。更重要的是，报告质疑ICC与国防部长办公厅下属的“联合能力集成与开发系统”（JCIDS）存在职能重叠，认为“在现有体系外另起炉灶将加剧需求生成的混乱”。

（二）军种内部权力结构的博弈

主要司令部对ICC的抵制构成了另一重阻力。太平洋空军司令肯尼斯·威尔斯巴赫上将等高级将领公开反对“放弃对需求的主导权”，认为ICC将削弱战区指挥官根据实际威胁调整装备需求的灵活性。一位匿名空军官员透露：“各MAJCOMs担心失去对预算的话语权，特别是在F-35Block4升级、下一代空中优势（NGAD）等项目上的资源争夺。”这种内部博弈最终导致奥尔文在2025年8月意外提前退休——《空军时报》当时的报道指出，奥尔文因坚持推进ICC计划与五角大楼新领导层产生“不可调和的分歧”。

（三）成本效益的现实考量

美空军在10月声明中承认，取消ICC可“减少人员和资源开支”，这一表述背后是对改革成本的重新评估。根据原计划，ICC的组建需要至少5年时间完成人员调配和系统建设，初期年度运营成本预计达8000万美元。而通过将相关职能并入A5/7部门，美空军可节省约60%的启动成本，并利用现有指挥体系快速推进现代化项目。更关键的是，新任空军部长梅因克在内部会议上强调：“我们不需要新的司令部来解决协调问题，而是需要赋予现有机构更强的权力。”

空军部长特洛伊·梅因克在6月份的预算听证会上展示的照片显示，他周一表示，大卫·奥尔文将军即将退休不会让空军失去参谋长。（埃里克·迪特里希/空军）

三、能力整合：A5/7部门的职能重塑与战略影响

在取消综合能力司令部后，美国空军将能力整合重心转向空军未来部（A5/7），通过设立首席现代化官统筹战略设计、任务集成、需求管理与投资优先级，精简指挥链以缩短决策周期，并集中资源投向关键领域，形成“职能重塑-效率提升-能力跃升”的现代化路径，为空军应对大国竞争提供组织支撑。

首席现代化官的四维协调机制

取代ICC的核心举措是在空军未来部（A5/7）设立首席现代化官（Chief Modernization Officer）职位，该角色被赋予四项统筹职能：

1、战略与部队设计：主导《空军未来2040年规划》修订，将“联合全域作战”概念细化为具体部队编成方案。

2、任务集成：协调空中、太空、网络空间任务线程的融合，开发跨域协同战术、技术与程序（TTPs）。

3、能力发展与需求：建立“需求-资源-采办”闭环管理体系，运用人工智能工具优化装备发展路径。

4、投资优先级：制定《空军现代化投资优先级清单》，2026财年已明确将68%的装备预算集中于NGAD、JADC2、核威慑三大领域。

现任首席现代化官克里斯托弗·尼米少将已启动“企业级优先级提升计划”，要求各司令部在2026年3月前完成现有项目的重新评估，预计可削减12%的“低优先级开支”。

（二）指挥链精简的实战化导向

此次改革与美军“联合全域指挥控制”（JADC2）战略形成深度联动。通过取消ICC这一额外层级，空军将需求生成周期从原计划的24个月压缩至18个月，其中关键决策节点减少4个。更重要的是，A5/7被赋予“跨部门协调最终决定权”，可直接否决各司令部与现代化战略不符的项目申请。一位参与改革设计的上校军官表示：“现在当太平洋空军提出某种雷达升级需求时，必须先证明其符合JADC2的技术标准，否则将无法进入预算流程。”

（三）资源集中的效能释放

改革带来的资源聚焦效应已初步显现。根据2026财预算草案，空军将削减11个传统装备维护项目，节省资金优先投入：

数字工程转型：投资4.2亿美元建设"虚拟装备试验平台"，使新型弹药的研发周期缩短35%

人工智能应用：在E-3预警机升级项目中引入自主目标识别算法，目标识别准确率提升至98.7%

弹性后勤：开发"分布式弹药存储系统"，将关键弹药分散部署至西太平洋20个小型机场

这些举措与战争部长赫格塞斯的“精准建军”理念高度契合——通过减少指挥层级和人员编制（预计精简800个参谋岗位），将节省的资源直接转化为作战能力增量。

四、战略调整背后的深层逻辑与未来挑战

美空军取消ICC计划的战略转向，既折射出大国竞争压力下“效能优先”的建军逻辑，也凸显了军种改革与联合作战的协调难题，更揭示了组织结构精简与创新活力激发之间的核心命题，为理解美军现代化路径提供了多维度观察视角。

（一）大国竞争背景下的效率优先原则

此次改革本质上是美军应对"中国军事追赶"的战略收缩与聚焦。与奥尔文时期追求"体系重构"的激进改革不同，新任领导层更倾向于"在现有框架内挖潜"，通过职能整合而非机构扩张来提升效率。这种转变反映出美军的紧迫心态——根据《2025年中国军力报告》，解放军在高超音速武器、无人作战系统等领域已形成局部优势，美军必须以更快速度完成现代化转型。

（二）军种改革与联合作战的平衡难题

尽管空军强调改革将"提升联合效能"，但取消ICC可能加剧军种间的协调障碍。相关报道未提及与陆军、海军在JADC2建设中的具体协同机制，而历史经验表明，单一军种主导的现代化往往导致联合项目碎片化。例如，空军推动的"先进战斗管理系统"（ABMS）与陆军"Project Convergence"的技术标准至今未能统一，这一问题在ICC取消后可能进一步凸显。

（三）组织结构与创新活力的悖论

精简指挥层级虽然提升了决策效率，但也可能抑制创新活力。奥尔文曾指出，各司令部自主探索是美军应对非对称威胁的"创新源泉"，而过度集中的需求管理可能导致"一刀切"的僵化。当前改革中，如何在集中统筹与分散创新间找到平衡点，将是首席现代化官面临的长期挑战。

五、军事改革的“第三条道路”及其启示

美国空军取消ICC计划并非简单的政策倒退，而是在大国竞争压力下探索“效能优先、精准改革”的新路径。这场改革揭示出现代军事组织变革的核心矛盾：一方面，技术融合与联合作战要求更高程度的集中协调；另一方面，快速迭代与实战响应又需要保持适度的分散灵活。美空军选择的“强化现有机构+设立专职协调角色”模式，为破解这一矛盾提供了可能的解决方案——通过赋予A5/7部门“超级协调者”地位，既避免了新建机构的成本与阻力，又实现了资源的集中优化。

然而，这种“第三条道路”的成功取决于两个关键变量：首席现代化官能否真正打破军种内部的利益壁垒，以及国防部长的顶层设计能否持续获得国会支持。从更宏观视角看，美军此次调整印证了军事改革的普遍规律——在资源有限与威胁紧迫的双重约束下，“渐进式职能重塑”往往比“激进式机构再造”更具可行性。对于其他面临军事转型的国家而言，这一做法提示：组织结构改革的核心不在于形式创新，而在于能否构建起“需求-资源-能力”的高效转化机制，这正是美国空军此次战略调整留给我们的深层启示。

尽管美空军的能力整合正在加紧推进，但其改革成效仍有待检验。A5/7能否真正打破军种利益壁垒、平衡集中管理与基层创新、在JADC2建设中发挥核心协调作用，将直接影响美军“大国竞争”战略的实施。正如战争部长赫格塞斯所言：“精简不是目的，赢得战争才是。”未来两年，随着NGAD原型机试飞、JADC2实战化测试等关键节点临近，这场未竟的军事改革将迎来真正的“大考”。

来源：华语看世界