摘要：面对美欧以单边措施重构全球产业补贴规则的态势，中国正以“制度型开放”作为战略应对。准确把握规则新动向，是维护我国产业政策空间、携手全球南方推动全球化向普惠包容方向发展的必然要求。

核心观点

美欧以单边措施重构全球产业补贴规则，中国通过制度创新推动高水平开放，共同构建公平、包容、平衡的国际投资与产业补贴规则体系。

余淼杰 陈芙

面对美欧以单边措施重构全球产业补贴规则的态势，中国正以“制度型开放”作为战略应对。准确把握规则新动向，是维护我国产业政策空间、携手全球南方推动全球化向普惠包容方向发展的必然要求。

产业补贴的合理性与多维逻辑

（一）从制度框架到政策理念：产业补贴的合理性基础

产业补贴并非新生事物，而是各国实现经济社会发展目标的重要政策工具。世界贸易组织（WTO）《补贴与反补贴措施协定》（ASCM）将补贴分为“禁止性”“可诉”和“不可诉”三类，其中“不可诉补贴”（绿灯条款）涵盖非专项性补贴及用于研发、区域援助和环境保护的特定补贴。1999年底，该条款失效，但其核心理念——对纠正市场失灵、促进绿色创新与社会公平的政策性补贴应予包容，这仍具有重要参考价值。作为WTO成立以来首个将环境可持续性置于核心宗旨的多边协议，2025年9月生效的《渔业补贴协定》延续并丰富了“绿灯条款”精神，在禁止助长非法或过度捕捞补贴的同时，为支持可持续渔业管理保留了正当政策空间，标志着多边体制对环境导向补贴的重新认可，也为未来绿色与可持续发展领域的补贴规则重塑提供了方向。

（二）从国家战略到全球共益：产业补贴的正向逻辑

产业补贴的合理性不仅体现在制度与理念层面的逻辑基础上，更在国家战略实践、全球合作与发展包容性等多维度中展现出其现实逻辑与积极效应。

战略性产业补贴是国家推动产业升级、培育新质生产力的核心手段。我们必须认识到，在现代化经济体系中，单纯依赖市场自发力量可能无法有效引导资源向具有战略意义但初期风险高、投资大的关键领域配置。尤其在当前新一轮科技革命和产业变革方兴未艾的背景下，全球主要经济体纷纷将科技创新视为争夺未来竞争制高点的主战场。

功能性产业补贴是促进国际技术进步与全球产业链韧性提升的积极力量。从全球视野审视，补贴并非必然导致贸易扭曲。当补贴被用于支持基础科学研究、产业共性技术研发、绿色低碳技术开发与推广等具有显著正外部性的领域时，其效益将超越国界，不仅推动本国技术进步，更通过知识溢出、技术扩散与合作创新，促进全球生产效率的整体提升与生产网络的优化升级。这符合全球共同利益，也是构建更具包容性的国际贸易体系的理念基石。

发展导向型产业补贴是推动实现更加普惠、包容的经济全球化的重要工具。长期以来，许多发展中国家因资本、技术与管理能力的匮乏，被固化在全球价值链的低端环节，陷入“低端锁定”的发展困境。合理的产业政策与补贴，为这些国家培育本土产业能力、积累人力资本、逐步融入并升级全球价值链提供了可能的路径。

跨国补贴：规则演进还是博弈工具

在产业补贴国际规则重构的进程中，“跨国补贴”从一个边缘性的法律概念，迅速演变为产业补贴国际规则重构的风暴眼。

（一）“跨国补贴”的缘起与演进

2017年至2019年，随着中国国企“走出去”和“一带一路”项目增多，美国和欧盟在WTO改革倡议中首次提出“第三国补贴”问题，试图将一国政府对其企业在第三国的补贴纳入多边规则。

2020年至2022年，美国政策讨论中逐渐形成“跨国补贴”概

念。《美国对中华人民共和国的战略方针》及相关供应链报告，将政府补贴与国家安全、产业链韧性和技术竞争优势直接挂钩，美国贸易代表办公室、财政部等机构强调补贴的地缘经济影响。

欧盟则迅速跟进，2020年发布《外国补贴白皮书》，提出“外国补贴扭曲内部市场”论，并以此为基础制定《外国补贴条例》，该条例于2023年10月生效，成为全球系统性规制跨国补贴的单边法律框架，标志着国际补贴治理格局出现显著演变，即单边机制的强化已使其开始在传统多边规则之外并行发展。

这一趋势在实践层面也迅速体现出来。2025年4月，美国更是针对柬埔寨光伏产品征收了高达3403.96%的反补贴税，其中1940.23%的税率被美方认定为源自中国的“跨国补贴”。这一数字不仅创下了反补贴税率的历史纪录，更凸显出全球产业补贴争端已从传统贸易救济措施向更具争议性的“跨国补贴”概念扩展。

（二）美欧实践的“规则悖论”与双重标准

美国一方面以“跨国补贴”为由强化对他国的政策约束，另一方面又通过《芯片与科学法案》向本国芯片制造商提供巨额补贴，呈现出政策上的显著不对称。2024年，美国政府根据该法案向英特尔公司提供高达78.6亿美元的补贴，这一举措带有明显的歧视性特征。尤为值得注意的是，这些补贴往往附带排他性的严苛条款，例如明确要求接受补贴的企业不得在中国等特定国家进行先进制程的产能扩张。

欧盟同样未能摆脱双重标准的质疑。欧盟推出的《外国补贴条例》（FSR）构建了一套针对非欧盟企业投资与参与公共采购的严格审查机制，旨在规制第三国补贴对欧盟单一市场造成的所谓“扭曲效应”，却通过《一般性国家补贴豁免条例》（GBER）赋予成员国在战略产业领域广泛补贴空间。欧盟明确要通过产业政策和补贴在2030年将其半导体全球份额提升至20%，重塑全球芯片格局。2025年7月，欧盟委员会发布GBER修订征求意见稿，拟进一步扩大成员国在储能、电池、关键原材料等战略领域的补贴权限。美欧正通过内部宽松、外部收紧的制度安排强化产业竞争优势，其“内外有别、严人宽己”的规则逻辑违背了国际贸易体系的非歧视原则，削弱了多边规则的公信力与公平性。

（三）“跨国补贴”拓展的本质意图与影响

以美国、欧盟为代表的发达国家和地区，通过国内单边立法和执法实践所创设和推动的“跨国补贴”，打破了传统补贴认定中“财政资助”与“利益授予”必须发生在同一成员领土内的地域限制，将补贴规则的管辖范围进行了跨国界延伸。该概念成为欧盟和美国反补贴调查的新型法律武器，使其能够更有效地审查和限制他国企业在本地市场的投资与经营活动。提出“跨国补贴”的战略意图，是为穿透产业链布局，对他国支持本国企业全球竞争的产业政策进行有效制衡。

在WTO规则未能达成共识的情况下，通过单边行动创设新规则，实质上对多边规则构成系统性冲击，可能引发其他成员的效仿，导致规则碎片化。“跨国补贴”规则的运用，正在深刻影响全球产业的竞争格局与地理布局。企业的全球投资决策必须额外考虑“跨国补贴”审查风险，这显著增加了企业合规成本，进一步可能迫使企业为了规避风险而放弃最优的全球生产布局，导致效率损失，甚至引发全球产业链的“脱钩”或“风险化”趋势。显然，“跨国补贴”在某种程度上并非纯粹的规则演进，而是服务于发达经济体自身产业战略并旨在遏制竞争对手的政策工具，其背后折射出以争夺未来产业高地为核心的竞争性博弈。

中国应对：兼顾国内改革与国际参与

面对日益复杂严峻的国际补贴博弈，中国的应对之策必须坚持系统思维，统筹国内与国际两个大局，兼顾发展与安全两大关切，做到“内外兼修、主动塑造”。

（一）构建统一大市场，推动产业政策转型

第一，以全国统一大市场增强内生韧性。构建全国统一大市场不仅是完善国内市场体系的重要举措，更是应对国际产业补贴博弈的结构性策略。作为参照，美国外贸依存度约占其GDP的四分之一，而内贸占据主体地位；尽管我国外贸占比近年来有所下降，但仍维持在三分之一左右。从弥补发展短板、增强经济韧性的角度出发，中国应当练好内功，培育和发展新质生产力，加快推进全国统一大市场建设。一方面，建设全国统一大市场有助于在更大范围内实现规模经济和资源优化配置，形成以国内需求为主导的稳定增长格局，在外部补贴竞争加剧的环境下，提升经济体系的韧性与自主性。另一方面，统一标准、规则和监管体系，推动产业政策协调化与透明化，可以从源头上减少被他国援引“扭曲竞争”或“歧视性补贴”的风险。

第二，以产业政策转型提升制度竞争力。当前，我国正加快从“选择性”向“功能性”政策范式转变，着力构建以公平竞争、创新驱动和可持续发展为导向的产业政策体系。通过减少特惠式补贴、强化绿色与研发导向、完善非歧视原则，不仅能够提升资源配置效率和政策透明度，也有助于增强我国产业政策的国际合规性与公信力，为在全球补贴规则重构中赢得更大主动奠定制度基础。

（二）构建高水平开放格局，提升国际规则影响力

第一，以“更大规模”的开放对冲规则压力。在巩固制造业出口优势的同时，加快发展服务贸易、数字贸易和绿色贸易三大新引擎，推动贸易结构向更高质量、更强韧性方向转型。通过服务贸易提质扩容、完善数字产业化与产业数字化的双向融合机制，打破技术与数据壁垒，使我国在全球价值链重构中占据更有利位置。同时，扩大绿色产品与技术的国际贸易，不仅有助于巩固“新三样”在全球市场的领先地位，也符合全球补贴规则向可持续发展导向演进的趋势。多元化的贸易结构与新业态的发展，将有效降低国际补贴规则调整对中国制造业的冲击，增强产业体系的灵活性与自主创新能力，提升我国经济的内在稳定性。

第二，以“更宽领域”的开放拓展规则空间。加快出口市场的多元化布局，深化与新兴经济体、金砖国家和上合组织成员国的经贸合作，尤其是在能源、基础设施和高端制造等领域，推动形成互利共赢的利益共同体。这一战略将有效拓展中国在全球贸易中的影响力，并为国内企业开辟新的市场机遇。同时，要持续扩大进口，提升消费者福利与产业竞争力，通过加强中间品和最终品的贸易结合，推动供给侧与需求侧的双重优化。在此过程中，应鼓励引进优质外资，尤其是高技术和资本密集型产业，加强全产业链协同配套，以提升产业竞争力，并支持有条件的企业通过“技术输出+市场拓展”实现国际化转型。进一步推动“一带一路”合作的差异化发展，聚焦海上丝绸之路重点推进中日韩合作，陆上丝绸之路则加强与俄罗斯及欧亚地区的互联互通，共同构建开放、稳定的区域经济网络，形成更加紧密的区域经济合作体系。

第三，以“更深层次”的开放赢得规则主动。推动从要素型开放向制度型开放转变，是中国在全球补贴规则重构中赢得主动的重要路径。充分发挥自贸试验区和海南自贸港的改革引领作用，在规则、规制、标准和管理等方面积极对接高标准国际经贸规则，稳步推进贸易自由化与投资便利化，缩减外资准入负面清单，完善知识产权保护与争端解决机制，扩大金融和资本市场开放，落实国民待遇和最惠国待遇原则，提升市场透明度与法治化水平。同时，应积极参与全球经济治理，与全球南方国家携手推动落实《全球投资指导原则》，倡导非歧视性投资环境，反对以“国家安全”为名行保护主义之实，共同构建公平、包容、平衡的国际投资与产业补贴规则体系。通过制度创新推动高水平开放，中国正不断增强在国际补贴规则重构中的影响力，以更大制度主动权为全球经济治理贡献“中国方案”。

我们有理由相信，中国能够在这场产业补贴的国际博弈中找到最适合自己的发展路径，实现全面复兴的战略目标。这不仅符合中国的根本利益，也将为全球南方国家的发展提供新的机遇。

来源：中国锻造进出口联盟