摘要：黄珊，中央党校（国家行政学院）报刊社《理论动态》编辑部主任，副编审。2008年毕业于陕西师范大学文学院。主要研究方向为新闻传播、城市文化、城市安全等。参与2021年度国家社会科学基金重大项目“中国共产党领导意识形态建设的历史进程与基本经验研究”。发表论文《灾难

本文选自《城市与减灾》2025年第4期，原文题目：城市更新中提升减灾防灾能力的探索与思考—— 基于住房城乡建设部组织遴选的城市更新典型案例。作者：黄珊。

作者简介

黄珊，中央党校（国家行政学院）报刊社《理论动态》编辑部主任，副编审。2008年毕业于陕西师范大学文学院。主要研究方向为新闻传播、城市文化、城市安全等。参与2021年度国家社会科学基金重大项目“中国共产党领导意识形态建设的历史进程与基本经验研究”。发表论文《灾难事件新闻报道的风险分析与应对策略》《全球重大生态环境污染事件的特点、防治与启示——以“世界八大著名公害事件”为例》等。

城市更新和城市安全是助力城市高品质生活、统筹发展与安全以及实现高水平治理的重要手段，将城市更新与防灾减灾救灾相结合，是提升城市韧性、保障城市安全的重要举措。

近年来，城市更新更加关注防灾减灾救灾的相关问题，相关政策中城市安全建设、应急管理等方面的内容明显增多。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“实施城市更新行动”，将其上升至国家战略层面。

党的二十大报告强调“实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，建设宜居、韧性、智慧城市”，党的二十届三中全会进一步强调“建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动”。2024年7月，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，提出了 4项重大行动，其中之一就是部署实施城市更新和安全韧性提升行动。

为贯彻落实中共中央、国务院关于实施城市更新行动的决策部署，有力有序有效实施城市更新重点任务，住房城乡建设部组织遴选了城市更新典型案例，2024年公布了第一批典型案例（28个），2025年公布了第二批典型案例（41 个）。

杭州缤纷社区在城市更新中蝶变

其中，很多典型案例把提升防灾减灾能力融入城市更新行动，提高了城市安全韧性，在城市更新和安全韧性提升行动中走在前列。本文以此为研究对象，对城市更新中提升防灾减灾能力的策略进行探究分析。

城市更新中提升

防灾减灾能力的实践探索

城市更新主要包括老旧工业区、老旧小区、历史街区、基础设施、生态修复区等方面的功能提升和重塑升级。不同类别的城市更新项目面临的灾害类型和强弱不同，提升防灾减灾能力的路径有所不同。以下结合具体的典型案例，分析不同类别城市更新项目的实践探索。

（一）老旧工业区更新中提升防灾减灾能力的实践探索

老旧工业区是不可再生的建筑资源，是城市规划和文化遗产保护的重要组成部分。城市更新要在保护和利用中尽可能地保持历史记忆，使废旧的厂房、设备、机器重新焕发生机和活力。

不容忽视的是，由于年代久远，老旧厂房存在巨大的安全风险 ：一是建筑物普遍老化，存在结构不稳定的安全隐患 ；二是工业污染残留，给生态环境和人体健康带来潜在危害。在老旧工业区更新过程中，消除这些安全风险，是提升防灾减灾能力的必要策略。

例如，北京市首钢老工业区（北区）更新项目入选住房城乡建设部遴选的第一批城市更新典型案例。首钢主厂区始建于1919年，距今已有百余年的历史。2010年，首钢主厂区全面停产搬迁。为避免厂区搬迁后陷入产业空心化的困境，石景山区加快推进首钢北区更新项目，坚持“能保则保、能用则用”，分层分级保护利用工业遗存，实现老工业区的产业转型升级，“蝶变”为名副其实的城市新地标。

首钢工业园区成为城市更新的新地标

在项目更新过程中，针对厂区潜在的安全风险采取了相应的防灾减灾策略，为持续发展打下了安全基础。

其一，针对结构老化的风险，首钢北区更新项目对老旧建筑进行风貌保护和加固。例如，在五一剧场加固修缮过程中，对整体结构进行抗震加固设计，在原有结构内部增设钢筋混凝土剪力墙、框架梁柱，使老旧建筑既保留了原始风貌，又大大提高了抗震能力。

其二，针对工业污染残留的风险，在“复绿”之前，首钢北区更新项目首先进行了工业污染治理，对以焦化厂片区为主的污染区域进行封闭式、多方案相结合的长期修复，继而对区域内的绿色空间进行系统的规划，将旧工业遗址改造为具有生态价值的公园空间。

（二）老旧小区更新中提升防灾减灾能力的实践探索

老旧小区建成年代较早，见证了城市发展的历史变迁，承载着无数居民的生活记忆和整座城市的文化记忆。城市更新通过改造升级的方式，不仅可以保留小区原有建筑的风貌，还可以提升居民的居住品质。

老旧小区的安全隐患较为严重，主要体现在两个方面 ：一是配套设施不完善，飞线纵横，楼内堆放废弃家具，违章建筑多，消防安全问题突出。二是物业缺管失管的现象较为严重，普遍存在服务不到位、管理混乱的情况，导致居民对物业认知和接受程度有限，对小区环境和公共事务的参与度不高，消防安全意识相对淡薄。在老旧小区更新过程中，针对相关安全风险，做好防灾减灾策略尤为重要。

例如，重庆市江北区塔坪片区老旧小区改造项目入选住房城乡建设部遴选的第二批城市更新典型案例。

塔坪片区老旧小区改造项目

该小区建成于20世纪八九十年代，在城市更新之前，小巷遍布通信缆线、电线、宽带网线等各类线缆，物业管理滞后，存在较大安全隐患。2021年，重庆市江北区启动塔坪片区老旧小区改造，使曾经的老旧建筑焕然一新。

其中，减灾防灾的相关路径值得借鉴。

一是针对消防安全隐患，推动飞线整治新路径。采取“摸清问题，精准施策、改革创新，建章立制”四步工作法，破解飞线顽疾。成立整治专班，协同相关部门和通信运营商实施“室外飞线下地、楼道飞线进盒”的改造，包括建设完整的地下通信管道、建设统一的多网合一系统、拆除回收废旧线缆三步走。规整线缆通信管道1.7 千米，拆除室外架空及楼栋内线缆88.6千米，拆除违法建筑114 处共计4000 平方米。

二是针对物业缺管失管的现象，探索物业模式新变革。引入物业服务公司，打造街区物业模式，依托智慧物业系统，提供集约化服务，涵盖市容环卫、绿化管护、停车管理、底商运营等新增管理服务事项。通过经营性空间利用、智慧停车管理、24小时热线服务，在不增加财政负担的同时，实现物业公司正常运营。推动智慧物业与城市运行管理平台一体化，连接社区周边生活性服务业资源，建设社区智能感知设施，打破小区与街区服务壁垒，不留死角盲区，确保物业全覆盖，实现精细化长效管理。

（三）历史文化街区更新中提升防灾减灾能力的实践探索

历史文化街区是城市文脉的重要组成部分，记录着城市的历史演进轨迹，反映出社会生活和文化构成的多元性。由于年代久远，历史文化街区建筑多为砖木结构，防火防洪防震的压力巨大。

其中，火灾风险尤为突出，房屋稠密，可燃物多，电气线缆散乱且多老化，始终处于火灾高风险业态。近十年来，全国共接报历史文化街区（含古建）等火灾392起，直接财产损失2808.9万元人民币。因此，不断降低火灾风险，用现代的消防意识和手段来防止火灾发生，是提高历史文化街区安全韧性的必然路径。

例如，福建省福州市三坊七巷历史文化街区保护更新项目入选住房城乡建设部遴选的第一批城市更新典型案例。

实施更新后的福州市三坊七巷历史文化街区

该历史文化街区起于晋，完善于唐五代，至明清鼎盛，至今仍基本保留完整的古老坊巷格局，是火灾高危单位。为降低火灾风险，福州市采取了多层次、精细化的措施，创造三坊七巷景区连续12年“零火灾”、连续34年无重大火情的纪录。

一是地方政府高度重视历史文化街区的保护工作，把消防安全纳入各类管理办法，加强消防管理。福州市政府印发《福州市历史文化街区保护管理办法》，把降低火灾风险作为重中之重 ；福州市政府办公厅印发《关于进一步加强福州历史文化街区消防安全工作若干措施》，专门制定历史文化街区的消防安全措施 ；福州市鼓楼区政府发布《关于进一步加强鼓楼区历史文化街区长效管理实施办法（试行）》，强化消防安全监管和应急保障。

二是建立“智慧消防”指挥中心，将街区公共消防设施、消控中心和电气火灾监控系统等远程接入云平台，实现大数据远程监管。在三坊七巷南北口高点搭建2套“鹰眼”高空监测平台，实现街区全景AR监测、24小时 360°无死角全覆盖的可见光和热成像“双光源”高空监控，实时监测4.5千米范围内火灾的警情。

三是三坊七巷消防救援站创新工作方法，通过人防、技防、物防“三位一体”防护，有效提升了火灾防控水平。组建防火巡查队，划定巡查网格，扩大守护范围，增设三坊七巷消防救援二站，每日开展常态化防火巡查。深入社区，与居民们建立紧密联系，确保每一处隐患都能及时发现并排除。自主研发火灾防控“一张图”系统，优化升级消防车辆装备结构和“一二三”灭火救援快速响应机制，实现灭火救援2分钟快速响应处置。

（四）基础设施更新中提升防灾减灾能力的实践探索

城市基础设施是城市中为顺利进行各种经济活动和其他社会活动而建设的各类设备的总称，既是城市生存和发展所必须具备的物质条件，也是城市安全的必要保障。

新中国成立以来，我国城市化水平大幅提高。随着时间推移，有些城市的基础设施已经不适应现代化城市社会生活的需要，出现设施老化、功能衰退、抗风险能力低等问题，存在安全隐患，有必要进行有计划的更新活动，提高城市防灾减灾能力，确保居民的生命和财产安全，为城市未来可持续发展提供动力。

例如，安徽省合肥市基础设施生命线安全工程建设项目入选住房城乡建设部遴选的第一批城市更新典型案例。城市生命线包括城市燃气、桥梁、供水、排水、热力、轨道交通、综合管廊等系统，在遭遇极端天气、自然灾害的时候，城市生命线发挥保供、保畅、保安全的作用，维系城市正常运行、满足群众生产生活需要。

合肥市基础设施生命线安全工程在2016年启动，按照“点、线、面”相结合的原则，分三期建设，从人口、管线密集区扩展到全域，构建起合肥市涵盖燃气、桥梁、供水等8大领域的城市生命线工程安全运行监测系统，总投资约16亿元人民币。项目投入使用以来，城市安全运行风险排查效率提升70%、事故发生率下降60%，对城市更新中提升防灾减灾能力具有较大的借鉴意义。

合肥市城市生命线工程安全运行监测系统

一是建设安全运行系统。建设城市安全风险综合监测预警平台，研发“前端感知、风险定位、预警联动”等关键技术，开展全域示范应用，先后布设8.5万套各类传感设备，覆盖137 座桥梁、7316千米管线，形成城市安全风险等级图。

二是建立风险处置机制。成立城市生命线工程安全运行监测中心，印发安全风险监测预警响应工作规程，形成值班值守、风险报送、分析研判、技术支持、辅助决策等“全链条”预警处置机制，保证风险监测预警时效性和处置规范性。

三是打造百亿级产业集群。构建以城市生命线产业发展集团为龙头引领、清华大学合肥公共安全研究院为技术支撑、众多相关企业协作共进的生态圈。目前已集聚重点企业300余家，相关产业规模超500亿元，为提升城市安全韧性打下坚实基础。

（五）生态敏感区保护中提升防灾减灾能力的实践探索

生态敏感区是一个综合性的生态系统，对人类的生产、生活活动反应敏感，涉及生物、水资源、大气、土壤、地貌等多个生态范畴。在城镇区域中，生态敏感区具有重要的生态作用，制约着城镇发展规模、发展方向和用地布局，对城镇体系的框架形成有着重要影响。

这些地区极易受到人为不当开发活动的影响，出现生态系统退化、生物多样性减少等负面效应，存在发生洪水、滑坡、泥石流等自然灾害的潜在风险，对城市安全带来重大危害。根据《城市规划编制办法》，生态敏感区被列为必须控制开发的区域。在控制开发的同时，城市更新要注重对生态敏感区的保护，提升防灾减灾能力。

陕西省延安市宝塔山景区保护提升项目入选住房城乡建设部遴选的第一批城市更新典型案例。该项目位于延安市城区中心，受“三山两河”特殊地形限制，长期以来，群众在山体靠山切坡自建大量窑洞，山体生态破坏严重。2017年，延安市坚持保护文物、改善民生的总体思路，启动宝塔山景区保护提升工程，加大山体修复力度，人居环境得到全面改善。

一是出台地方性法规，解决保护与开发矛盾，筑牢生态保护的法治屏障。延安市人大正式发布《延安市宝塔山保护条例》，划定宝塔山保护区域的保护范围，分为重点保护区、一般保护区、环境风貌控制区，进行精细化管理，对生态风貌治理、山体保护控制线、地质监测与研判、地质灾害治理、树木养护、禁止行为及处罚措施作出详细规定。

二是强化地质灾害治理。针对滑塌的边坡、山体栈道、两侧岩石和窑洞滑塌等安全隐患进行加固处理，实施排洪及水土保持工程。在此基础上系统性生态修复，重建山体生态，恢复景区环境原貌，提升景区环境品质和安全性。

城市更新中提升

防灾减灾能力的特点分析

基于上述典型案例的分析，深刻说明了城市更新和安全韧性提升行动坚持以人民为中心的发展思想，采用多样性的实践路径在城市更新过程中提升防灾减灾能力，深入践行“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念，充分体现了底线思维、系统思维和辩证思维。

（一）深入践行“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念

城市更新事关人民群众的生活品质，防灾减灾事关人民群众生命财产安全。城市更新和安全韧性提升行动是民生工程，是保障民生的重大战略性举措。

这一行动坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念，通过城市更新联动防灾减灾，在优化空间布局、提升基础设施的同时，把消防通道、避难场所、智能监控系统等应急安全设施纳入更新规划，通过改善基础设施降低自然灾害风险，久久为功，补短板、锻长板，进一步完善防洪工程体系、应急管理体系，及时回应群众期盼，解决城市中人民群众关切的急难愁盼问题，满足人民日益增长的对更美好生活的需求，不断提高人民群众的获得感、幸福感和安全感。

（二）运用底线思维，筑牢城市安全底线

由于人口、技术、能量、设施等密集程度高，城市成为各种自然与人为灾害的高风险受灾区，极易造成严重的破坏和经济损失。城市安全是城市运行的底线，在城市更新和安全韧性提升行动中运用底线思维，牢牢把握城市安全底线，防止局部范围的单一灾害风险演变为蔓延整个城市甚至更大范围的危机事件、引发系统性风险。

在城市更新中提升防灾减灾能力，克服麻痹思想、侥幸心理，深刻汲取各类安全事故教训，筑牢城市“安全堤坝”，让城市能够化解或抵御外界的灾害或冲击，保持主要功能不受影响，在灾后能够迅速恢复，切实保障百姓的生命财产安全和正常生产生活秩序。

（三）运用系统思维，统筹推进城市更新与减灾防灾工作

系统是由诸多相互联系、相互作用的要素构成的具有特定结构和功能的有机整体，具有整体性、关联性和协同性。系统思维是马克思主义认识论和方法论的重要范畴，通过理解事物之间的相互联系、互动和整体性来分析和解决问题。

城市更新和安全韧性提升行动是系统思维在城市工作中的具体运用，不仅实现空间环境的改善，还兼顾社会、经济、文化、安全、治理等多重目标，寻求城市发展更加可持续和长远的解决方案。文中上述案例从构成城市的诸多要素、结构、功能等方面入手，对城市更新和防灾减灾的重大问题进行深入研究和周密部署，统筹兼顾、协调发展，系统推进各方面工作，对提升城市韧性、促进经济发展、增进民生福祉发挥了重要作用。

（四）运用辩证思维，处理好民生、发展和安全的关系

民生、发展和安全是城市更新与韧性行动中的三大支点，民生是行动目标，发展是关键保障，安全是重要底线，三者相辅相成、相互促进、不可分割。随着我国城市人口、功能和规模不断扩大，城市运行系统日益复杂，安全风险不断增大，处理好民生、发展与安全的关系尤其重要。

城市更新和安全韧性提升行动灵活运用辩证思维，处理好三者之间的关系，认真做好民生项目，围绕居民的实际需求改造老旧小区，提升居民的生活质量和幸福感 ；着力做好发展项目，改造老旧工业区和历史文化街区，引入科技研发、文化创意，提升城市经济韧性和文化氛围 ；扎实做好安全项目，推动城市基础设施建设和生态敏感区保护，用“看不见的工程”换取百姓“看得见的安宁”，提高城市安全韧性。

依托城市更新提升

防灾减灾能力的思考与展望

作为国家长期战略，城市更新是提升城市韧性的关键契机，为中国城市未来发展带来了多重机遇。依托城市更新提升防灾减灾能力，是未来城市应对灾害风险的核心策略。

一是重点在城市更新中提升应对极端天气的韧性。在全球气候变化背景下，我国气候年景总体偏差，暴雨洪涝、高温热浪、强对流天气等极端天气事件总体将呈多发强发态势。

极端天气正成为我国城市面临的严峻挑战，近年来频繁发生的灾害事件凸显了气候异常加剧下的城市脆弱性，突发性洪涝、极端强降雨、超强阵风、沙尘暴侵袭等极端天气造成了城市功能区瘫痪、关键设施损毁、区域连锁瘫痪、交通系统崩溃等系统性危害，给经济社会发展和人民生产生活安全带来巨大风险。

传统工程设施的设计标准往往难以跟上气候变化的速度，因此要在城市更新中确保城市规划与设计的前瞻性，特别是海绵城市的建设，要充分考虑极端天气的影响，避免设施“失灵”。在做好“城市修补”的同时，要做好城市生态修复”，有计划有步骤地修复被破坏的山体、河流、湿地、植被，开展水体治理和修复，修复利用废弃地，完善绿地系统，有效提升应对极端天气的韧性。

二是重点在城市更新中提升应对人为灾害的韧性。我国城市面临的人为灾害具有显著的“技术—社会复合型特征”，如2023年的宁夏银川“6·21”烧烤店燃气爆炸，

应急管理部工作组在“6·21”事故现场进行勘查

2024年的江西新余“1·24”特大火灾等，既包含直接由人类活动引发的灾害，也涵盖因管理缺陷放大自然风险的灾害，暴露出当前城市安全中的短板和不足。一方面，要实现从“传统更新”到“韧性更新”的转变，跳出“事后补救”的逻辑，转向全过程韧性构建。通过数字赋能与技术创新，提升城市智慧韧性。

例如，为基础设施中加入数字系统，实时进行毫米级沉降监测，预防坍塌事故 ；为消防栓、隧道、桥梁部署NFC芯片，实现“人防 + 物防”结合，确保城市安全巡检无死角。

另一方面，要推动机制创新与风险前置，提升城市管理韧性。例如，国务院2024年印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，明确要求研究完善城市更新的土地和规划政策，允许“土地用途兼容、建筑功能混合”，推动机制创新，促进防灾设施与社区功能融合 ；住房和城乡建设部明确要求，各地各部门要确保2023年6月底前完成所有自建房摸底排查任务，把风险前置到未然，消除自建房潜在的安全隐患。

来源：永登发布一点号