摘要：摘要:在印尼的发展历程中，大米扮演着至关重要的角色。大米是印尼人的主食和饮食文化的重要组成部分，形塑了印尼人的国家认知和身份认同。大米供应和粮食安全更是印尼经济和社会稳定的重要保障。印尼独立后，各届政府把实现大米自给自足作为国家发展的目标。苏加诺时期，在发展民

摘要:在印尼的发展历程中，大米扮演着至关重要的角色。大米是印尼人的主食和饮食文化的重要组成部分，形塑了印尼人的国家认知和身份认同。大米供应和粮食安全更是印尼经济和社会稳定的重要保障。印尼独立后，各届政府把实现大米自给自足作为国家发展的目标。苏加诺时期，在发展民族主义的指导下，对大米的控制成为印尼政府对领土、秩序和权力本身控制的象征。苏哈托时期，大米增产成为印尼威权政治和现代化的重要方略，并在1985年实现了短暂的大米自给自足。民主化改革后，印尼大米政策日益市场化和国际化。如今作为印尼可持续发展的重要内容，大米生产以及粮食安全更成为印尼应对全球挑战的关键战略议程。

全球超过35亿人以大米为主食，其中大多数是穷人。大米为亚洲约5.2亿贫困人口提供了高达50%的膳食热量和大部分蛋白质。①大米的充足供应和价格稳定对全球粮食安全至关重要，任何国家大米供应如果中断，都可能带来严重的经济、社会甚至政治后果。在新冠疫情期间，由于供应链中断，全球大米价格上涨。再加上地区冲突、贸易保护主义和极端天气等因素的影响，国际大米价格指数出现大幅波动。各国纷纷采取管制措施和出口禁令以保护国内粮食安全，这进一步凸显出主要大米消费国实现大米自给自足的重要性。

印尼作为全球第四人口大国，是世界主要的大米消费国，大米是印尼人的主食。2014—2019年，印尼人均年消费大米96.6公斤。(1)大米问题一直与印尼的国家发展进程密不可分。在印尼独立初期，粮食尤其是大米的供应对共和国新生政权的合法性和政局稳定至关重要。在新秩序时期，西方的现代化理论为印尼提供了一种可供选择的发展路径。印尼政府将粮食视为国家安全和发展的核心构成部分，(2)大米成为苏哈托政府发展叙事的核心之一。这一时期，印尼通过绿色革命，使得水稻生产成为科学和技术干预的对象，以及推动乡村政治整合的抓手之一。佐科政府时期，政府把粮食进口作为同等有效的粮食供应来源，并开始谋求成为世界粮仓。总之，以大米为核心的粮食政策是印尼国家发展的一个重要议题，也是其整合和应对当代一系列全球挑战的一个视角。

作为主粮，大米在印尼的经济、政治、社会和文化等方面都有着相当重要的影响，具有高度的复杂性。迄今为止，围绕印尼的粮食政策和粮食安全，学界已进行了理论和实证探讨，为更好地理解印尼的大米政策和粮食安全提供了重要参考。

多数学者从经济学的角度分析了印尼大米政策的因素及影响。萨利赫·阿菲夫和C. 彼得·蒂默认为，印尼的大米政策目标是以消费为导向，稻谷增产计划的实施是以生产为导向，而政策成效的最终评判取决于市场价格稳定性与进口依赖度。因此，在制定和实施大米政策时，需要综合考虑供给、需求和价格因素。(3)斯科特·皮尔森等人全面分析了印尼的大米产业，其论述聚焦于大米政策工具、农村经济中与大米相关的变量和政府目标之间的联系，探讨了“更多的大米产量(有利于粮食安全)是否创造了有效的收入增长(提高效率所需)和劳动密集型就业(改善收入分配所需)”这一问题。(4)艾努尔·马尔迪亚等用经济学的误差修正模型分析了影响印尼大米进口的因素。他们认为在短期内，大米价格和印尼盾汇率对大米进口没有明显影响，而生产和消费对进口有显著影响；但从长期来看，生产、消费、价格和印尼盾汇率都会显著影响大米进口。(5)

还有学者从政治经济学视角研究印尼大米的政治属性。诺曼·苏维贾纳认为，印尼的大米政策制定呈现出显著的政治优先导向，对经济因素关注不足，而且偏向于富农和城市消费者，自给自足的农民受益甚微。(6)阿里安托·帕通鲁等认为，制定正确的大米政策将是进一步实现和维持印尼可持续粮食安全的必要举措。他们建议印尼政府和其他东盟成员国寻求建立大米期货市场，以促进贸易。但是，由于政治对东南亚大米政策的巨大影响，建立一个正常运作的大米期货市场将很难实现。(7)法伊兹·阿尔巴尔·纳苏蒂安等则认为，大米是印尼实现粮食安全的战略商品和政治政策工具。大米历来是政府政策计划和政治辩论的焦点，它已成为政治家展示政策方向的重要策略，但必须看到大米非政治化的紧迫性。(8)

美国农业和发展经济学家C. 彼得·蒂默是研究农业发展、粮食安全和世界大米经济的杰出学者。他从发展经济学理论出发，对印尼大米政策的进行了集中研究，并将印尼的大米政策置于印尼农业和经济发展的动态背景之中，较为详细地论述了印尼大米政策的演变。(9)他认为在苏加诺的领导下，水稻的政治化达到了顶峰。虽然有其他选择，但以农村为导向的大米政策是印尼实现大米自给的唯一途径。莱昂·米尔斯也持这一观点，他认为大米自给政策帮助印尼实现了前三个五年计划的发展目标，然而，对大米自给的高度重视在印尼农业发展中占据了主导地位，导致在国家发展计划中对次级粮食作物的支持和关注较少。(10)斯里·努里安蒂亚等采用政治偏好函数模型，根据印尼国家后勤局(BULOG)实施的大米政策评估了印尼大米自给方案的社会成本，认为BULOG参与大米自给计划明显扭曲了大米市场，印尼的大米自给计划在经济上是低效的。(11)

学者们还从历史学视角梳理印尼的大米政策，并评估了大米生产过程。迪亚·帕努朱等人评估了1961—2009年印尼的水稻生产动态，其中特别关注水稻种子发明技术、农业劳动力、大米消费与分配、灌溉以及土地能力(土地的物理性质)。(12)克里斯·曼宁认为，虽然高产水稻品种在印尼水稻产量增长中发挥了作用，但廉价肥料和灌溉用水的广泛供应(后者在政府投资的大力支持下)是促成水稻产量增加的主要因素。(13)

此外，印尼的稻作文化和以大米为主的饮食文化深刻影响了印尼社会，大米不仅是印尼人日常生活的重要组成部分，更是其身份认同和社会文化的重要表达。因此，一些学者从社会学和人类学的视角分析印尼主食消费模式从本土食物到大米的变化造成的社会影响。克利福德·格尔茨从文化人类学的角度研究了印尼爪哇岛的水稻种植系统和“外岛”刀耕火种的临时性农田，并提出了“农业内卷化”理论。(14)伦加·普拉迪普塔通过粮食安全和脆弱性分析(FSVA)方法论述了从家庭到社区层面的粮食安全问题。她认为，转变饮食文化需要考虑到社会文化因素，国家政策应与土著人民的文化和生态状况相适应。(15)塞巴斯蒂安努斯·纳维延托则认为，对于马都拉人而言，主食从玉米到大米的转变符合历史发展，是马都拉人在改善阶级地位方面取得成功的表现之一。(16)奥古斯特·帕蒂塞兰诺等认为，马鲁古中部社区的食物消费模式从当地食物西米转变为大米是一种社会变革，这也意味着食物作为群体身份的意义发生了变化。(17)

国内学界对该问题的关注多散见于通史性著作和教科书中，专题研究较少。(18)黄丁兰提出，20世纪60年代中期以来，印尼实行优先发展稻谷生产的农业政策，这是解决人民吃饭问题的重大决策。(19)吴崇伯认为，“以稻谷为主的粮食作物是印尼农业的核心，它的收成好坏对整个农业的增长具有支配作用。由于粮食作物举足轻重的地位，发展粮食生产、实现大米自给自然是印尼历届政府的首要课题”。(20)他还较为完整地介绍了印尼粮食自给的历程，以及佐科政府为了实现粮食自给而推行的多项举措。(21)王道征等人认为，印尼大米要实现稳定的自给，除了坚持实行现有农业政策外，还需要着重优化内部农业基础设施、引导人民改善膳食习惯，同时也应加强与国际社会合作，切实全方位提高自身粮食生产能力。(22)

国内国际关系学者则将印尼的粮食安全置于全球化视角下，在考察全球政治经济风险和地区合作中的印尼粮食问题时会提到大米。潘玥以印尼为例，在新冠疫情、俄乌冲突和环境变化等背景下，将印尼的水稻、玉米和小麦等粮食作物视为一个整体，阐释了印尼佐科政府粮食安全政策的调适。(23)刘涵从印尼粮食安全的现状出发，从粮食产能、粮食的地区分布、国民购买力和国民营养水平四个方面，对印尼粮食安全现状进行了客观呈现。(24)贺嘉洁以“东盟与中日韩紧急大米储备”机制为例，以实践理论为切入点，在探讨东亚地区粮食安全合作时，介绍了印尼的大米贸易和储备等相关情况。(25)但国内现有研究较少突出强调大米作为主食在印尼粮食作物中的特殊性和在保障粮食安全方面的重要性。

综上，已有研究整合起来形成了一个分析印尼大米政策演变的框架，但也存在一些不足。首先，问题分析较为单一，单一聚焦于国内或国际因素，较少将印尼当时面临的国内外环境相结合。例如学者们在论述印尼独立后的大米政策时，较少谈及冷战的国际背景及当时的国际大米市场，未能充分考虑国际环境对政策制定的影响。其次，现有文献多集中于对印尼农业发展和粮食安全的讨论，未将其大米政策的制定纳入印尼现代民族国家发展的整体进程中进行考虑，未能充分揭示大米政策在印尼国家发展中的重要地位。最后，政策的制定是一个动态的过程，印尼大米政策的历史演变并非一成不变，而是随着国内外形势的变化，其政策目标和侧重点也在不断调整。因此，对印尼大米政策的研究也应该有一个动态的分析视角，不仅要解释其具体内容的变化，还需探讨政策制定背后的深层动因及影响。

本文认为，作为主食的大米为研究印尼的粮食安全提供了一个重要抓手。结合印尼的内政外交，对其大米政策进行历史性分析，不仅能探明政策制定背后的动因，也有助于我们更好地理解当代印尼追求大米自给自足、粮食安全和粮食主权的历史逻辑。鉴于此，本文将采用跨学科的研究方法，构建一个更为综合的分析框架，以大米为个案和切入点，以印尼大米政策演变为核心线索，探讨以大米为核心的粮食政策对印尼民族国家建构和国家现代化进程的影响。

在此过程中，我们需要厘清“粮食安全”和“大米政策”这两个概念。“粮食安全”是一个动态的概念。1996年，粮农组织将粮食安全定义为“所有人在任何时候都能从物质上和经济上获得充足、安全和有营养的粮食”。(26)粮食安全也是一个多维现象。对于印尼而言，其粮食安全包括可获得性、可负担性、可利用性三大维度。(27)印尼的大米政策作为粮食安全体系的支柱，已从单纯的大米生产和分配转变为涉及营养、社会控制和公共卫生等多方面的问题。“大米政策”的内涵也十分丰富。广义的大米政策涉及大米生产、加工、储存、分配、贸易和消费等内容，以及它们在全球、国家和地方各个层面的相互联系。但在本文中，印尼的大米政策在不同发展阶段的侧重点不同，其内涵根据阶段性特征而不断变化。

水稻一直是世界上最重要的粮食作物之一，且对亚洲尤其重要。全球90%以上的水稻产自亚洲并在此消费。水稻与亚洲社会的关系是复杂多面的。它不仅是人们的基本食物来源，还为许多人提供了收入和就业机会，并构成生活、文化和宗教的基础。(28)在亚洲，水稻从耕种、插秧、收割到庆祝丰收，都融入了人们的日常生活和宗教仪式中。很多民间传说、神话、口述历史、习俗和仪式等都与水稻有关，水稻被视为生活中重要的元素，也是不可分割的文化。(29)因此，亚洲可以被称为“水稻文明区”,(30)在此形成了独特的稻作文化。

印尼是亚洲“水稻文明区”的重要组成部分，稻作文化在印尼生产、生活中具有重要地位，并形成了独特的稻作文化遗产。稻作神话是稻作文化的表征，印尼的稻作文化孕育了独特的稻作神话。由于稻谷在人类生活中的重要性，人们将其神圣化和拟人化，认为稻谷具有灵魂，稻谷的生长周期和人类的生命周期是一致的。其中稻谷女神德维·斯里(Dewi Sri)在爪哇等水稻种植地区受到广泛崇拜，她不仅是水稻女神，还被视为生命和繁荣的象征。关于德维·斯里，一种传说是，她本是天上的公主，被谋杀后从她身体上长出了稻谷；另一种说法是，德维·斯里从天神处偷来稻谷种子，并向人类传授种植水稻的技术。关于稻谷神和谷种最早的来源，印尼各地流传着不同版本，但也具有诸多共同点，例如稻谷神都是女性，最早的谷种都来自上天赐予等。(31)

稻谷神圣化的另一结果是，在印尼至今依然保留着围绕稻谷生长全过程的多种农业祭祀活动。稻谷的神性使其成为人神沟通的纽带。从开水仪式和犁田开始，一直到稻谷收割、加工至入仓，稻农每年都会举行一系列仪式进行庆祝。例如，在种植季节开始时，有请求稻谷女神许可的仪式“Mepejati”;然后是清洁整理稻田的仪式“Ngingsah”,还有净化和驱除害虫的仪式“Nangluk Merana”;在收获稻谷时，有祈求丰收的仪式“Mapag Sri”等。这些与稻谷相关的农业祭祀活动，超越了印尼不同群体的现代宗教信仰。

在印尼各地还保留着名称和庆祝仪式各异的水稻丰收节，但其目的大多是感谢神灵对本年的保佑，并祈求来年稻作丰收。巴厘岛的水稻丰收节是献给稻谷女神德维·斯里的。届时稻田上游的竹庙里会供奉德维·斯里，代表德维·斯里的稻秆小玩偶则被作为祭品放在粮仓中。在此期间，各村庄还会挂满旗帜，并举行各种庆祝活动。西爪哇的巽他人则把水稻丰收节称为“Seren Taun”。届时人们会向稻谷女神敬献当季的新米，然后把大米储存到谷仓。具体仪式包括吃锥形米饭(Tumpeng),背诵特别的祈祷文等。村庄还会表演木偶戏“Wayang Golek”和舞蹈“Jaipongan”或“Kuda Lumping”等。(32)水稻丰收节被加里曼丹的达雅克族称为“Gawai Dayak”,在西苏门答腊被称为“Pacu Jawi”,在班都被称为“Wiwitan”,在勿里洞被称为“Maras Taun”,其庆祝仪式为“Ngemping Padi”。这些节日大多持续4-5天。(33)

悠久的稻作传统还影响了印尼农村社会成员之间的社会关系结构。在巴厘岛保留的苏巴克(Subak)灌溉系统，将稻农和村庄社区与水庙的集体灌溉决策联系了起来，(34)发展成一种组织和管理社区生活的方式。该系统在农民中培养了强烈的社区意识和集体责任感。它强调人类、自然和众神之间的和谐关系，还促进了邻近村庄之间的合作与和谐相处，加强了巴厘岛人民与自然及其彼此之间的联系。(35)因此，苏巴克系统不仅是一种农业生产技术，也是一种生活方式，是巴厘岛人身份认同的重要组成部分。苏巴克灌溉系统因此于2012 年被联合国教科文组织列为世界遗产。

此外，在亚洲传统文化中，食用大米是特定社会地位和声望的象征，尤其是在中国、印度和爪哇文化的传统观念中，吃米饭是高度文明的标志。(36)近代以来，在亚洲，水稻的种植和消费一直是殖民干预和现代国家形成的意识形态建构的核心，也是整个地区发展的显著标志。(37)大米与现代性和文明的联系一直存在于印尼人的集体想象中。(38)印尼独立后，大米成为统治阶级塑造其他种族群体“国家”身份认同的工具之一。在当局看来，在外岛生活的大量部落民族和其他族裔群体，他们的宗教、食物、服装、住房、身体装饰、美感和艺术感以及国家和民族意识等所有领域，都不符合现代印尼的标准。(39)当局致力于把这些“落后”的族群带入“现代生活”,最终实现“印尼化”。印尼新的行政体系建立后，社会事务部负责管理全国所有部落民族，其主要任务是推动印尼实现政治、经济和社会文化的统一。为此，社会事务部在各部落推行“发展和文明”计划，(40)其主要目标包括提高部落的生产能力，改变部落群体的世界观和生活方式以及增强部落人民的国家和民族意识等。(41)例如，在西苏门答腊省的明打威(Mentawai)部落，水稻种植成为衡量发展水平和地方行政绩效的指标。一名官员表示，水稻种植是“对抗人们自满和懒惰的完美方式”,并规定每个人在稻田里至少种植7公斤水稻。(42)印尼政府的最终目标是促进部落民族的发展，将部落群体融入社会和文化主流。

如今，印尼已成为世界第三大米生产国和第四人口大国，大米对现代印尼人的食物供应和消费模式具有至关重要的意义。(43)印尼形成了以大米为主的食物消费模式和饮食文化。2014—2019年，印尼人均年大米消费参与率达到98.73%,即98.73%的印尼人口消费大米。(44)2021年，大米占印尼人每周碳水化合物食物来源消费量的82.86%。(45)一些偏远地区和土著社区也改食大米。(46)大米是印尼城乡地区消费最多的食品。以2021年为例，印尼城市地区人均每周大米消费量为1.451公斤，(47)农村地区人均每周大米消费量为1.712公斤。农村低收入群体则以木薯和红薯等进行补充。同年，农村地区人均每周木薯消费量为0.145公斤，红薯消费量为0.102公斤，(48)均高于城市地区的0.099公斤和0.047公斤。(49)

印尼不仅是主要大米消费国，还是世界主要的大米生产国。2022年，印尼从约1045万公顷的稻田中生产了约5474万吨大米，排名世界第四，位居中国、印度和孟加拉国之后。(50)增加大米产量成为印尼政府稳定国家经济和财富的主要计划。(51)

1945年宣布独立后，印尼共和国政府首先需要应对政权合法性和经济复苏的双重挑战。荷兰殖民政府和日本的占领破坏了印尼的粮食生产和供应体系，导致印尼多地出现粮食短缺，爪哇等地甚至爆发饥荒，增加水稻生产和供应迫在眉睫。对印尼领导人而言，在此特殊背景下，对大米的控制成为政府巩固领土主权、维持社会秩序甚至强化政权的同义词。(52)苏加诺政府实施了以消费者为导向的大米政策，其粮食政策基本上等同于大米政策，其核心目标即实现大米的自给自足。政府通过卡西莫计划和“稻谷中心”计划等措施增加水稻产量，并对大米采购和运输进行统一管制。确保国内充足的大米供应与印尼独立初期的生存政治紧密相连，大米也因此成为理解印尼独立后国家治理的重要切入点。

1944年，由于极端天气，印尼的稻谷产量大幅下降，1944年的产量仅为681.1万吨，仅占1937—1941年平均产量的80%。(53)在同年的旱季，印尼粮食黑市价格飙升，饥饿、水肿和饥饿致死的病例大量增加。(54)1944—1945年，印尼发生了严重的农作物歉收，饥荒蔓延。1947年11月，荷兰的重新入侵和封锁加剧了印尼的粮食短缺，“警卫行动”还切断了印尼共和国与爪哇和苏门答腊主要粮食生产区的联系。(55)同时，大量难民的涌入，导致武器、食物、衣服和其他物资的来源被切断，印尼共和国政权处境艰难。(56)

1945年8月17日，印度尼西亚共和国宣布独立，成为一个新兴的民族国家。新生的共和国政府的首要任务之一是获得国际社会的承认。这不仅关乎巩固主权合法性，更是提升印尼国际地位、强化中央政府对印尼群岛控制的关键。(57)然而，截至 1946 年 4 月，即宣布独立后八个月，印尼仍处于脆弱状态：国内政治斗争激烈，国际社会尚未广泛承认其主权，多数国家未与其建立正式外交关系。在此背景下，印尼提出向印度提供大米援助，试图以此作为突破口参与战后国际秩序重建。(58)此时，大米不仅是印尼对抗荷兰人的武器之一，也是印尼获得国际社会承认的工具。(59)

1946年，印度遭遇严重的粮食歉收和饥荒。4月12日，苏丹·沙里尔通过印度记者玛尼(P.R.S. Mani),主动提出向印度提供50万吨大米援助，(60)以换取国内短缺的纺织品和药品。(61)同年8月20日，首批大米移交在东爪哇省庞越(Probolinggo)完成，由印度政府自己派船运输。沙里尔利用“大米外交”突破了荷兰在印尼宣布独立后实施的经济封锁，更使印尼共和国赢得国际社会的广泛同情。(62)通过“大米外交”,印尼成功将粮食援助转化为国家权威和主权的象征，彰显了其作为独立国家的治理能力与战略智慧。(63)

对印尼人民而言，政府的关键职责之一就是确保国内大米供应免受天气波动、国际市场震荡或政治勒索的影响。(64)这种观点在苏加诺时期被反复强调。例如，苏加诺在一次演讲中直言：“如果我们没有管理大米的自由，总要从邻国购买大米，为什么还要谈论政治自由呢?”(65)1948年，政府在日惹启动了一项为期三年的卡西莫计划(Plan Kasimo),其目标是通过农业集约化和扩展农地来增加粮食产量。该计划具体措施包括：第一，在东苏门答腊岛超过28.1万公顷的荒地上开垦土地，进行粮食作物生产；第二，在爪哇实施优良种子集约化种植；第三，禁止屠宰在粮食生产中发挥重要作用的牲畜；第四，在每个村庄建立苗圃；第五，在10-15年内，将爪哇岛2000万居民迁徙到苏门答腊岛，开发新农业区。(66)该计划实施后，印尼的粮食供应状况开始改善。1949年1月，印尼战后农业和渔业部部长维萨克索诺·维尔乔迪哈乔宣布“为农业生产而战”,并于同年6月提出了一项福利计划，即维萨克索诺计划(Wisaksono Plan)。(67)1951年，印尼政府启动特别繁荣计划(Program Kesejahteraan Khusus/Istimewa)。该计划结合了殖民地繁荣计划和卡西莫计划，并采用荷兰模式的试点项目扩展方法运行，目标是1956年实现粮食自给自足。(68)1953年，印尼还修复了1.3万公里的灌溉渠道和3700座水坝，使100多万公顷的湿地农业受益。(69)这一系列政策标志着印尼从被动应对危机转向系统性农业治理。

1958年6月，赖孟拿宣布，政府将在“争取繁荣措施”的框架内开展三大工作：在加里曼丹、苏拉威西和马鲁古的旱地推广机械化水稻种植；在加里曼丹和苏拉威西的江河流域增加产量；在爪哇和苏门答腊全区加紧开展农事工作，重点解决肥料短缺问题。(70)1959年，印尼政府又推出一项在三年内实现粮食自给自足的计划，其具体措施包括：推行“稻谷中心”(Padi Sentral)计划，强化水稻种植、实施旱稻机械化栽培和潮汐土地的清理和耕种。(71)然而，仅有“稻谷中心”计划于1959年开始，每个中心引进当地改良水稻品种，同时国家进口化肥，在大约1000公顷的土地上实行集约化。到1961年，全国已建立500个水稻中心，(72)大都分布在爪哇。但截至1964年，“稻谷中心”计划仅覆盖150万公顷土地，(73)并没有迅速增加印尼的水稻产量，效果远未达预期：爪哇每公顷水稻产量仅从1959年的1.17吨增加到1964年底的1.19吨，外岛则每公顷水稻产量从1959年的1.15吨增加至1964年的1.22吨。(74)“稻谷中心”计划未能在三年内使印尼实现大米自给自足，最终于1964年终止。

除了推行增产计划提高水稻产量外，苏加诺政府还开始调整殖民政府留下的粮食供应体系。1939年4月，为了防止军方和地方势力等自行购买大米而推高大米价格，印尼成立粮食基金(Voedingsmiddelen Fonds, VMF),垄断国内大米采购与进口。(75)1946年3月，印尼中央政府公布了一项综合的大米收购和分配计划，实行自上而下的配额分配制度，各行政区域之间的水稻或大米运输由地方政府监管。(76)1950年，VMF更名为食品原料基金会(Jajasan Bahan Makanan, BAMA),但其主要业务没有改变。1952年，其重组为粮食事务管理局(Jajasan Urusan Bahan Makanan, JUBM),持续掌控大米贸易。(77)这表明苏加诺政府在继承殖民时期粮食管理体系的基础上，通过机构改革与政策调整，试图加强对国内粮食市场的管控，最终形成国家主导型粮食管理体系。

印尼地方与中央政府对各地区的大米采购和运输都进行了明确规定。1958年8月，东爪哇战时掌权者沙比尼上校颁布一项《禁止东爪哇地区输出大米、糯米和碎米的法令》。(78)1961年，苏北省政府规定由亚齐区采购大米，并且不准本区米粮对外销售。(79)同年，印尼政府在雅加达设立“公共厨房”(即公共食堂),以官价之米煮饭，平价供应给一般市民，同时采取措施，将过去每家米商可以囤积10吨米降低至5吨米，以防止米商囤积大米。(80)1964年，雅加达中央粮食委员会训令全国粮食事务执行机构在各地区收集及管制食品，并对各执行机构在第一级行政区采购粮食的最低购买量规定如下：西爪哇、中爪哇、东爪哇和东南苏拉威西四省各7万吨；苏北和楠榜两省各1万吨；西部努沙丁卡拉地区2000吨，合计共30.2万吨。(81)此举旨在调整和改善全国米粮供求关系。

总之，在印尼独立后，苏加诺政府把国家发展的重点放在维持政局稳定和促进发展上，其中最重要的措施之一是保证大米的供应。在苏加诺的“有领导的经济”体制下，大米被塑造为国家主权的象征，政府不仅垄断收购与分配，更禁止大米成为交易或投机的对象。对于苏加诺而言，实现大米自给自足才能实现国家的真正独立，大米成为印尼国家的基础。(82)尽管推行水稻增产计划，但政府不当的水稻政策导致部分地区出现饥荒和营养不良现象(主要发生在农村地区)。在苏加诺政权后期，因为不断飙升的粮价和食品短缺，印尼经常发生骚乱，城乡矛盾激化。这也被视为这一时期印尼政治不稳定的一个重要因素，并最终导致1965年军队政变和苏加诺下台。

1965年苏哈托上台之时，印尼仍面临严重的粮食短缺，以及由此引发的城市骚乱和人口严重过剩等问题，强化粮食作物种植成为当务之急。(83)日益加剧的粮食危机成为印尼经济和政治危机的重要组成部分。此外，苏哈托政府意识到，粮食产量下降造成的粮食短缺，导致印尼共产党在爪哇等贫困农村地区得以扩散，进而造成农村地区的动荡。由于印尼共产党主要依赖中爪哇和东爪哇无地农民的支持，印尼当局认为，应以使农民受益的方式进行农村发展，农民就不会再受到共产主义等“激进”意识形态的诱惑。(84)其政治含义很清楚，即唯有通过改善农村人口的生活，才能减弱共产主义在农村的影响。(85)因此，新秩序政府的生存取决于两个必要条件：一是确保城市的粮食供应，二是实现并维持在农村地区的政治统治。(86)

在此背景下，苏哈托将农业发展作为政府发展议程的首要任务，尤其强调增加水稻产量。苏哈托明确指出，“提升水稻产量的关键在于提高单位面积产量和扩大种植面积。政府的目标是有步骤地实现粮食自给，同时提升粮食的营养品质，提高农民的收入水平和生活质量，最终促进经济全面发展。”(87)1966年，印尼从菲律宾国际水稻研究所(International Rice Research Institute, IRRI)引进水稻高产半矮秆品种IR8,标志着绿色革命在印尼正式开启。绿色革命是以国家为主导的农业技术推广服务体系为依托，通过向农民提供高产种子、化肥、农药、灌溉设施等现代农业技术以及信贷和营销支持，系统改造传统耕作模式。绿色革命在印尼的推行，大大增加了水稻产量，改善了印尼国内的粮食供应情况。据统计，1968年印尼带秆干燥水稻收获面积约为802.07万公顷，收益率为每公顷27.97夸脱，总产量2243.5万吨。至1973年，印尼带秆干燥水稻收获面积增至840.36万公顷，收益率提升至每公顷33.43夸脱，总产量跃升至2809.08万吨。(88)水稻增产不仅缓解了粮食危机，更通过改善农民生活水平，削弱了意识形态在农村的根基，成为新秩序政权巩固基层控制的关键工具。

1967年，苏哈托政府成立新的中央机构国家后勤局(Badan Urusan Logistik, BULOG),直接对总统负责。BULOG旨在稳定印尼国内大米价格，并为大米生产提供稳定的价格激励。(89)它的主要任务之一是在水稻收获季节籴大米，并在其他时间粜大米，以平衡国内米价。即该机构在收获季收购约7%的大米产量，储存为“铁库存”,用以在青黄不接时以补贴价投放市场，从而稳定粮价，并为生产者提供价格保障。(90)此后，印尼逐渐建立了以BULOG为中心，以政府统制为特点的粮食购买和分配体系。BULOG的战略储备制度在维持粮食供应和稳定国内粮食价格方面发挥着核心作用。

1968年6月，苏哈托总统组建“发展内阁”,它主要由以“伯克利学派”为代表的技术官僚组成。在苏哈托上台之前，技术官僚及其观点在印尼关于“发展”(pembangunan)含义的辩论中一直处于边缘地位。这场辩论围绕着民族主义发展观的不确定性展开，即如何建设国家和发展非殖民国家经济。(91)1966年苏哈托上台后，技术官僚迅速进入印尼的决策层，并引入了以市场为导向的经济发展政策。同时，技术官僚还成为印尼与西方国家和国际组织联系的桥梁。在冷战背景下，西方列强出于地缘战略考虑，支持苏哈托在印尼实现大米自给自足。因为在二战后的亚洲，对发展、贫困和饥饿的地缘战略理解构成了强大的意识形态和政治战场。(92)共产主义革命对亚洲的“威胁”,刺激催生了一种“大米政治”,粮食成为冷战亚洲争夺战的关键前线。“在亚洲，‘东方’与‘西方’的斗争在某种程度上是一场生产竞赛，而大米是这场竞赛的象征和实质。”(93)

1966年4月18日，美国与印尼签署了一项协议，恢复了美国对印尼的部分经济援助，以帮助缓解印尼新政府面临的粮食危机。该协议要求美国根据《480公法》为印尼提供5万吨大米，价值899.8万美元。(94)印尼一直是美国粮食援助的关键受援国。1954—1994年间，印尼通过《480公法》累计接收美国价值逾18亿美元的粮食援助，其中1973—1992年美国援助占印尼接收粮食援助总数的63%。(95)这凸显了印尼在美国地缘战略中的持续性价值。1966年，美国还联合其他国家和国际组织，成立了多国政府援助印尼集团(Inter-Governmental Group on Indonesia, IGGI),1966—1976年，IGGI对印尼的农产品销售贷款达7.07亿美元。(96)1966—1974年间，澳大利亚对印尼援助的64%是以商品援助的形式提供的，特别是粮食援助。20世纪70年代和80年代，澳大利亚是印尼第二大粮食援助国，仅次于美国。(97)在冷战背景下，粮食援助是冷战双方亚洲冷战政策的重要组成部分，是它们为了寻求地缘政治地位而部署的武器。(98)

新秩序政府的中心任务依然是经济发展，它推行以农业为基础、工业为重心的经济发展战略，以及以实现工业化为中心、带动经济多元化和高速增长的发展目标。(99)1969年4月，印尼的第一个五年经济发展计划正式启动。在印尼“一五计划”中，农业发展占据核心地位，它的一个主要目标是在1974年实现大米自给。该计划要求在1969—1974年期间总投资1.42 万亿印尼盾，(100)重点是恢复基础设施建设，特别是在灌溉和运输方面，以及扩大农业生产。印尼“一五计划”最重要的单一目标是水稻生产，计划在五年内增产47%,主要是通过大规模扩大向农民提供投入和信贷的现有计划(如BIMAS/INMAS)来实现。(101)为实现提高水稻产量的目标，印尼国内氮肥产量计划增长767%,磷肥产量计划增长833%。(102)在“一五计划”中，用于修复灌溉系统的费用达2360亿印尼盾，占计划预算的17%。(103)印尼“一五计划”实施时，人们期望用粮食产量的增加来提高农村人口的收入和生活水平。在20世纪70年代，印尼的水稻政策变得更加以生产为导向，这进一步激励水稻种植者更多地采用高产水稻品种。

另一方面，苏哈托政府推行的大米政策促进了印尼乡村政治的整合，是印尼乡村现代化的重要催化剂。1967年，为了使中央在提供农业服务和乡村其他发展活动时更协调，提高政策实施效率，印尼政府在村庄一级建立了两种形式的合作社，即村单位营业机构(Badan Usaha Unit Desa, BUUD)和村单位合作社(Koperasi Unit Desa, KUD)。前者通过选举领导人，在一定程度上具有自下而上的监督作用；后者名义上是合作社，实际上是政府机构，嵌入由国家领导的自上而下的组织体系中。(104)BUUD通过选举制度赋予地方精英有限参与权，形成对村民经济行为的非正式监督网络，构成国家权力向基层渗透的精细化工具。KUD则演变为执行价格管制、粮食征购等指令性计划的行政末梢。

20世纪70年代初，为了进一步增加水稻产量，印尼农村又出现了一种新的组织实体，即乡村联合会(Unit Desa)。其主要任务是管理信贷和其他农业投入，包括高产种子、化肥、杀虫剂等。根据设想，一个乡村联合会的管理面积为600-1000公顷(覆盖2-3个村庄),大约为3000名农民提供服务。其主要成员包括：1名印尼人民银行(Bank Rakyat Indonesia)的代表、1名农业部推广人员和1名化肥零售商。这3名代理人将在提供信贷、化肥和推广服务方面协同工作，以支持政府增加水稻产量的努力。(105)政府对大米业的投资宏观上有助于稳定大米经济。在这一积极的大米经济环境下，农村地区的水稻种植得到了扩展，这不仅提升了农村地区的购买力，还提高了农村家庭的粮食摄入量和稳定性。这些因素共同推动了农村经济的发展，并加速了农村重建的进程。此外，农村经济的快速发展提高了农民的实际收入，也有利于减少农村贫困。

20世纪80年代中期之前，印尼各届政府都依赖进口来补充不断扩大的国内大米供应不足，印尼的大米进口对世界大米市场产生了显著影响。在60年代和70年代，印尼的大米进口分别占世界贸易的10%和15%,分别占全国净供应量的7.4%和9.2%。(106)至80年代初，印尼一直进口大米，并在1959—1964年和1973—1980年间成为世界上最大的大米进口国。(107)1977—1980年，印尼平均每年进口近200万公吨大米，约占国际大米贸易总量的五分之一。(108)1985年，印尼实现大米自给后，不再进口大米，作为主要买家退出国际大米市场，导致世界大米价格下跌，这也使印尼出口本国剩余大米的利润减少。同一时期，亚洲范围内的旱灾，加上美国因出口补贴而减少的库存，使疲软的国际市场重新陷入短缺。

综上，在苏哈托的威权统治下，大米不仅是印尼的主食，而且成为苏哈托获得政治权力的工具。苏哈托之所以执着于大米政策，是因为他笃信大米是确保自己总统地位的关键。(109)新秩序政府初期的经济发展计划将印尼民族经济发展与资本主义经济发展方式相结合，使经济发展与潘查希拉并存。1985年，印尼宣布实现了大米自给。在大米供应充足后，从第四个五年计划(1984—1989年)开始，苏哈托政府开始致力于工业发展。苏哈托政府的绿色革命和乡村发展政策及对外政策的调整，其主要动机从来不是以改善人民生活和减贫为中心，而是通过农业促进经济增长，并以此实现国家政局稳定和现代化。自1966年以来，印尼政府以经济增长作为主要发展目标，因为印尼的决策层意识到，亚洲地区其他国家的经济都在快速增长，如果印尼落后，它将更容易受到外部威胁和内部叛乱的影响。因此，经济增长本身不是最终目的，而是维护国家领土完整的手段。(110)同时，冷战为理解印尼的发展提供了一个跨国背景，显示了大米的“地方复杂性”,而这又进一步引发了印尼国内围绕发展问题的持续性辩论。(111)

1997—1998年亚洲金融危机在印尼引发大米等食品价格飙升，叠加气候变化造成的粮食产量下降，导致印尼出现严重的粮食短缺和社会混乱局面。1998年8-11月，爪哇地区的粮食价格比同年1月上涨了1.5-3倍。(112)这场危机深刻重塑了印尼的经济和政治格局，也改变了其大米政策走向。印尼的大米开始了贸易自由化和国际化的市场化转型进程，且在佐科时期演变为以进口补充供应的重要路径，大米进口成为与传统国内生产体系同等有效的粮食供应来源。

1998年，在民主改革背景下，印尼的大米市场开始自由化。由于缺乏应对危机的经验和财政资源，印尼政府把制定应对危机政策的任务交给了国际货币基金组织(International Monetary Fund, IMF),但IMF最初只专注于稳定印尼的金融体系和控制公共财政。(113)在粮食供应方面，IMF和印尼技术官僚的共同目标是结束印尼BULOG的进口垄断，并开放印尼国内大米市场。(114)

但大米贸易自由化在印尼只是昙花一现。1999年，瓦希德政府改变了大米贸易自由化政策，规定大米进口关税为每公斤430印尼盾。(115)2001年，梅加瓦蒂上台时，印尼政府面临的首要问题是克服大米进口的负面影响。梅加瓦蒂政府通过断绝与IMF的政治关系和停止大米进口，拒绝IMF对印尼内政的干预。(116)2004年1月，在时任工业与贸易部长丽妮·苏万迪的领导下，印尼政府实施了“季节性”大米进口禁令，并多次延长。(117)印尼的大米自由贸易政策被废除。

在苏西洛执政时期，印尼政府更倾向于通过进口限制来实现粮食自给。2012年11月，苏西洛政府颁布了《2012年第18号关于粮食的印度尼西亚共和国法律》(以下简称为“《2012年食品法》”),规定只有在国内生产和国家粮食储备不足时才允许进口，并且只有政府有权决定国内粮食生产和国家粮食储备是否不足，以及是否需要进口粮食。(118)2013年，印尼政府又颁布了《2013年第19号关于农民保护和赋权的印度尼西亚共和国法律》,它基本延续了《2012年食品法》中的粮食相关规定，并规定在国内生产和政府粮食储备充足的情况下，严禁进口任何食品和农产品，违反者可能被判处监禁或罚款。(119)相关法律颁布后，印尼的食品进口量显著下降。据统计，2013年印尼大米进口量与前一年相比下降了近75%,从2012年的181万吨降至2013年的47.2万吨左右。(120)

2020年11月2日，佐科政府颁布了《2020年第11号关于创造就业机会的印度尼西亚共和国法律》,其中规定粮食供应的主要来源包括国内生产、国家粮食储备以及粮食进口，(121)这表明印尼政府已开始接受粮食进口作为同等有效的粮食供应来源。(122)虽然印尼各届政府对进口粮食尤其是进口大米采取不同的政策，但其最终目的都是维护国家粮食安全。

印尼政府还引入了进口配额制度，并对BULOG的进口权力进行限制。2014年，在《贸易部2014年第19号关于大米进出口的条例》(MOT 19/2014)中规定，只有BULOG可以进口大米，其进口的时间和数量只能由政府决定。(123)2018年，印尼设定大米进口配额总量为200万吨。(124)同时，国内粮食储备作为一种“缓冲器”,对应对全球大米市场的波动性和不稳定性，以及保证国内的大米供应十分重要。2022年，佐科总统颁布了《2022年第125号总统条例》,强调在印尼全国粮食供应充足的情况下，有必要对政府粮食储备进行控制和管理，其实施则可委托给国有企业。(125)这标志着印尼粮食政策从行政管控向市场化调节的重要转型。

近年，受全球人口增长、地缘政治紧张局势、贸易保护主义、新冠疫情、气候变化、自然灾害和化肥价格飞涨等全球政治经济风险的影响，全球大米供应链的稳定性遭到破坏，国际大米价格大幅上涨。在2022年8月至2024年1月峰值观测期，粮农组织籼稻价格指数涨幅最高达45%。(126)但作为长期依靠进口大米的农业国家，印尼近年的农业粮食体系具有较高的弹性，大米供应状况得到改善。2019—2021年，印尼的大米生产和需求自给率达到90%。2022年，印尼的全球粮食安全指数(GFSI)达到60.2,比2021年增长1.7%,其粮食安全水平为中等。(127)2022年8月，国际水稻研究所向印尼时任总统佐科颁发了一块纪念牌匾，以表彰他“通过应用水稻技术，在2019—2021年期间实现农业粮食系统的弹性和大米自给”。(128)

伴随着国内大米自给率的提高，印尼逐渐谋求增加本国大米出口。印尼农业部和贸易部正在共同努力增加有机大米出口。2021年，印尼有机大米对法国的出口量最大，为51.5吨(占比33%);其次是美国，为50吨(占比32%);马来西亚为45.3吨(占比29%)。其他出口目的地国家和地区包括意大利、新加坡、德国、中国香港、比利时和澳大利亚。(129)印尼农业部还设定了一个雄心勃勃的目标，即在2029年成为世界粮仓。这表明印尼不仅满足国内大米需求，还志在成为全球市场上最重要的大米出口国之一。为此，印尼农业部设定了2029年大米产量达到1250万吨的目标。(130)

作为东南亚的地区大国，印尼政府还以东盟等国际组织为平台，推动粮食安全的区域和全球合作。2023年，印尼在担任东盟主席国时，积极推动东盟内部增强粮食安全方面的合作。第43届东盟峰会上通过的《东盟领导人关于加强粮食安全和营养以应对危机的宣言》,再次重申加强“东盟与中日韩紧急大米储备”(APTERR)机制，提高紧急大米储备的有效性和快速释放；加强大米的国家政策框架，增加农业粮食系统的长期抗御力和可持续性。(131)期间，印尼还推动加强东盟与加拿大、澳大利亚和印度等国家在粮食安全领域的合作，其目的主要是增强粮食供应链的韧性，“确保危机期间粮食的供应、可获得性和可负担性”。(132)

印尼还将粮食安全方面的南南合作和三边合作纳入国际合作主流，以实现可持续发展目标。(133)2024年9月，在巴厘岛举行的第二届印尼—非洲论坛(IAF)上，印尼政府重点关注与非洲国家的发展合作，突出粮食安全、能源安全、卫生安全与矿产资源安全四大优先领域。(134)印尼希望“通过此次论坛，加强印尼和非洲国家之间的协同作用，以实现更强大和更可持续的粮食安全的共同目标”。(135)

但印尼的大米并没有完全实现供需平衡。印尼2022年的粮食安全指数仍低于全球平均指数62.2,也低于亚太地区平均指数63.4。印尼的粮食安全在113个国家中排名第63位。(136)2021年疫情期间，印尼大米消费量暂时下降，从而缩小了大米缺口，产量与消费量的比率从2020年的96.4%上升至2021年的97.5%,但2023年印尼大米需求增至3570万公吨，印尼高人均大米消费量没有太大变化。(137)随着人口持续增长，印尼大米消费量还在增加。2024年，印尼依然是世界第四人口大国，人数已达2.816亿。(138)人口持续增长对粮食供应提出新要求。不幸的是，由于2023年降雨稀少，导致水稻种植和收获推迟，预计2024年印尼水稻收获面积较上年下降1.64%至1005万公顷，大米产量较上年将下降2.43% 至 3034万吨。(139)2024年10月，印尼粮食事务统筹部长祖尔基弗利·哈桑表示，印尼正考虑于2025年从印度进口100万吨大米，以确保在主要收获季节之前供应充足。(140)

印尼是东南亚地区的农业大国和世界主要大米进口国，大米对印尼实现粮食安全具有重要意义，始终与其现代民族国家发展和社会塑造深度交织。大米不仅可以用来动员公众，是维系国民生计的基础商品，更是实现国家经济、政治和外交关系目标的重要资源，其政策实践始终映射着国家发展诉求的演变轨迹。

印尼独立初期(1945—1965年),大米供应直接关涉新生政权的合法性建构，与印尼的生存政治密切相关。增加粮食产量和保证大米供应成为时任印尼政府的两个优先目标。苏哈托时期(1966—1998年),大米被用来支持印尼国家发展目标的实现。此间，印尼政府构建起BULOG主导的混合供给体系。当政府无法独立完成大米自给的目标时，它便积极与国际社会互动，不仅接受国际社会的大米援助，还主动融入国际大米市场。在国内大米生产不足时，大米进口成为印尼政府粮食供应的重要补充。1998年以后，随着民主改革的推行，印尼的大米政策更加民主化和国际化。印尼政府逐渐以东盟等国际组织为依托，加强多方合作和南南合作，以实现更强大、更可持续的粮食安全。以大米政策为核心的粮食外交已成为印尼应对全球挑战的关键战略工具。

大米在印尼不仅是经济商品，更是政治权力运作、文化认同塑造与国家合法性建构的重要载体。印尼长期以大米为单一主食的饮食结构和传统，使得大米供应和米价稳定与否直接影响着印尼的内政和外交。研究印尼的大米政策，可以为研究印尼国家发展和现代化提供一个新的面向。

来源：爱农者言