本刊策划丨建立和完善扩大居民消费的长效机制

摘要：消费是最终需求，既关系经济发展，也连接百姓生活。2023年1月，习近平总书记在主持中央政治局第二次集体学习时强调：“要建立和完善扩大居民消费的长效机制，使居民有稳定收入能消费、没有后顾之忧敢消费、消费环境优获得感强愿消费。”统筹促消费和惠民生的关键点在于持续增

【作者简介】刘向东，中国国际经济交流中心科研信息部副部长、研究员

消费是最终需求，既关系经济发展，也连接百姓生活。2023年1月，习近平总书记在主持中央政治局第二次集体学习时强调：“要建立和完善扩大居民消费的长效机制，使居民有稳定收入能消费、没有后顾之忧敢消费、消费环境优获得感强愿消费。”统筹促消费和惠民生的关键点在于持续增强居民消费能力、意愿和层级。2025年3月发布的《提振消费专项行动方案》提出，要以增收减负提升消费能力，以优化消费环境增强消费意愿。7月30日召开的中央政治局会议指出，要深入实施提振消费专项行动，在保障改善民生中扩大消费需求。在外需不稳的形势下，挖掘释放居民消费潜力显得尤为紧迫重要。补上居民消费这一短板，要把提高居民收入水平摆在更加优先的位置，引导社会总收入更多流向居民家庭，持续增强居民消费能力，同时不断优化消费市场环境，让消费者在消费和储蓄之间作出最优跨期选择，把当期收入更多用于即期消费，充分释放居民自愿主动的消费潜力。

一、持续扩大居民消费的紧迫性增强

当前，我国发展的突出矛盾是有效需求不足，而消费需求不振是矛盾中的主要方面。最终消费通常分为居民消费和政府消费，在实施扩大消费政策中，政府消费占比往往提升，而居民消费占比将有所下降，其中政府消费主要表现为公共管理和公共服务两方面支出增加。当前形势下，持续扩大居民消费已成为补齐消费这一短板的关键点。

消费特别是居民消费不振问题突出。资源总是稀缺的，市场需求资源也不例外。近年来，我国经济运行中供需条件发生重大变化，呈现供过于求的状况，需求市场的稀缺性愈发明显。外部环境剧烈变化抑制了全球需求释放，在外需不稳、内需不足情况下，国民经济循环遭遇“梗阻”，已由价格持续低迷的信号反映出来。国内有效需求不足主要表现为居民消费不振。2024年我国社会消费品零售总额同比增长3.5%，比2023年（7.2%）回落3.7个百分点，最终消费支出对国内生产总值（GDP）增长的拉动为2.2个百分点，较2023年回落2.1个百分点，对经济增长的贡献仅为44.5%，是除2020年外近17年的最低水平。长期以来，我国居民消费占GDP的比重偏低，从2001年的48%降到2024年的39.9%，累计下降了约8个百分点，已远低于同期高收入国家的58.7%、中等收入国家的52%左右。面对全球经济发展增速和国际大循环动能明显减弱的国际形势，外需的不确定性和不稳定性增加，对经济的拉动作用有所减弱，保持经济合理增速就要依靠提振消费来支撑。此时，扩大居民消费变得更加迫切和重要。

可支配收入对居民消费能力形成主要约束。消费是可支配收入（税后收入）而非总收入的函数。居民收入水平决定着居民当下的实际购买能力。经验表明，居民可支配收入对居民消费支出起着基础性支撑作用。1993—2024年居民消费支出增速与可支配收入增速的相关系数达0.9。因此，可支配收入的提高将增强居民消费的支付能力。近年来，全国城乡居民可支配收入增速有所放缓，很多时候已慢于名义GDP增速。2020—2024年城镇居民人均可支配收入年均增速为5.1%，分别慢于名义GDP和农村居民人均可支配收入年均增速1.0和2.5个百分点。与发达国家相比，我国居民可支配收入占国民总收入比重偏低，仅相当于人均GDP的43%～45%左右，而美国居民可支配收入占比高达80%以上，多数欧洲国家占比也超过60%。此外，就业和收入预期是影响居民能消费和敢消费的重要因素。近期，我国居民就业增收预期不容乐观，受访者普遍感到较为困难。中国人民银行城镇储户问卷调查报告显示，2025年第二季度收入感受指数为45.0%，比上季下降1.2个百分点，就业感受指数为28.5%，比上季下降1.8个百分点；而收入信心指数为45.0%，比上季下降0.6个百分点，就业预期指数为41.7%，比上季下降1.2个百分点。

居民平均消费倾向处在较低水平。受就业收入预期走低影响，居民消费支出更趋谨慎，当期平均消费倾向处在历史较低水平。2024年，我国居民平均消费倾向（消费支出占可支配收入的比重）为68.3%，低于2019年1.8个百分点。特别是，我国城镇居民平均消费倾向持续走低，已从1990年的85%下降至2024年的61%。近期，我国居民消费更加趋于谨慎，预防性储蓄增加，对经济增长的支撑动力在持续减弱。中国人民银行调查显示，2025年第二季度倾向于“更多消费”的居民占23.3%，比上季低0.5个百分点；倾向于“更多储蓄”的居民占63.8%，则比上季高1.5个百分点。居民存款激增反映了居民增加预防性储蓄的倾向。2025年上半年，我国住户部门存款新增10.77万亿元，存款余额突破162万亿元，同期住户贷款余额小幅增至84万亿元，净存款额升至78万亿元的历史峰值。

消费环境尚有待进一步优化改善。消费环境是影响消费者信心和偏好的重要因素。消费环境的好坏将直接影响居民的消费体验和消费意愿，也将影响消费潜力的释放。当前，我国仍有不少维权纠纷较多的痛点，消费者权益保护力度有待加强，消费领域信用体系还不完善。比如，在跨境电商、早教培训、预付式消费等领域存在维权“真空”和推诿扯皮现象；假冒伪劣商品泛滥、退换货等售后服务不到位、商品和服务信息不透明等问题依然突出，网络购物平台、美妆服饰、日用电器等领域投诉较多。此外，部分消费市场仍存在不合理的管制或限制措施。主要受地方保护、行政垄断、标准混乱以及监管滞后等影响，医疗、养老、教育、托幼等服务行业领域面临“准入门槛高”“准入不准营”问题，还有一些消费市场存在不正当竞争的现象，部分商家通过恶意杀价抢占市场份额，地方政府存在“重投资、轻消费”的施策惯性。

二、促进居民增收减负让居民能消费

当前保持居民收入稳定增长面临较大困难。从收入来源看，工资性收入是大多数城镇居民的主要收入来源。2024年全国居民人均可支配收入41314元，其中工资性收入占56.5%，经营净收入占16.7%，财产净收入占8.3%，转移净收入占18.5%，其中财产性净收入占比较2023年同期下降0.3个百分点。作为居民收入的两大主要来源，近年来居民工资性收入增速并不高，这与当前就业形势、从业者职业技能和机器替代人力等因素密切相关；而财产性收入占比整体偏低，则更多地取决于居民所拥有的财产数量、类型以及资产市场价格波动状况。经营净收入容易受外部环境和市场风险的冲击，增收的持续性不强；转移净收入则主要依赖财政的各种无偿支出，相对有限且难以持续保障。因此，实施城乡居民增收促进行动，关键在于切实促进工资性收入合理增长，多渠道增加城乡居民财产性收入和经营性收入。

在坚持就业优先中提高居民工资性收入。持续挖潜扩容就业空间，营造有利于充分就业的政策环境，更大力度吸引社会资本参与创业投资，支持各类经营主体稳岗扩岗，鼓励创业带动就业，创造更多知识密集型、技术密集型的高质量就业岗位。启动开展大规模职业技能培训，促进就业供需精准匹配，为困难就业群体提供必要的技能培训和就业帮扶。构建技能导向的薪酬分配制度，推动工资分配向关键岗位、生产一线和急需紧缺的技能人才倾斜，提高劳动报酬在初次分配中的比重，实现多劳者多得、技高者多得、创新者多得，科学合理提高最低工资标准，制定出台技能人才最低工资分类参考指引，促进劳动者技能增收，实现同工同酬和按劳分配。

加快拓展城乡居民财产性收入渠道。进一步完善家庭财富积累机制，激活楼市、股市、土地等存量资产市场。引导房贷利率稳步下降，推进住房预售制度改革，充分释放刚性和改善性住房需求；增强股市的造富效应，引导中长期资金流入股市，吸引更多储蓄资金和机构投资者入市，支持上市公司大股东回购股票，依法依规保护中小投资者权益；拓展个人投资者投资理财渠道，进一步丰富基金、保险、期货、期权、债券等相关金融产品品种。推进企业账款资产证券化，用市场化手段解决拖欠账款问题。深化农村宅基地及住房市场化改革，进一步完善农村土地流转收益分配机制，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。

提升城乡居民经营性收入稳定性、持续性。允许中小微企业、个体工商户等利用自住房、租赁商铺等场所开展经常性的生产经营活动，通过销售货物、提供劳务以及让渡资产使用权等获取收益。支持企事业单位职工合理合规从事副业和兼职取酬。支持农村居民因地制宜发展庭院经济、林下经济、民宿经济，健全种粮农民收益保障机制，多渠道促进农民经营性收入。

加大对中低收入群体转移支付力度。实施低收入群体提能增收行动，完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制。及时足额发放支农惠农各项补助补贴，推动农村居民转移性净收入稳步增长。全面落实脱贫人口增收专项行动，实行差异化补贴中低收入群体，加大对灵活就业人员、农民工等群体的住房、就医、托育、养老方面补贴。

三、完善社会福利体系让居民敢消费

人口少子老龄化背景下现有社会福利制度应作适应性调整。随着人口少子老龄化加剧，我国公共服务供给不足的短板日益凸显。截至2024年末，全国基本养老、医疗、失业、工伤、生育五险齐全的人数不到2.5亿，现收现付制下国内养老金账户累计缺口越来越大，一些省份养老金账户即将穿底耗尽，2亿多灵活就业人员面临社保缴费的压力，0—3岁婴幼儿托育服务覆盖率不足5%，企业年金覆盖面过窄甚至不到城镇企业总数的3%。社会保障和福利制度的不完善导致居民预防性储蓄增加，不敢消费的担忧愈发严重。保障和改善社会民生，迫切要建立健全与人口结构变化相适应的社会福利制度，降低居民在住房、医疗、养老、养育、教育等多方面的社会负担和成本压力。我国居民素来有“积谷防饥”的习惯，预防性储蓄焦虑较重，抑制了消费意愿。实施消费能力保障支持行动，关键点在于扩大公共服务投入和居民社会保障投入，可划转部分国有资本补齐社会保障资金缺口，织密织牢社会保障网，并将教育、医疗、养老等支出纳入中央财政统筹，加大对民生保障的托底，解除居民消费的后顾之忧。

加大生育养育投入力度。尽快落实国家育儿补贴制度实施方案，鼓励因地制宜加大育儿补贴力度，指导有条件的地方将参加职工基本医疗保险的灵活就业人员、农民工、新就业形态人员纳入生育保险。着力培养发展全科医生和儿科职业护理员，增加儿科服务和托育设施供给，延长综合医院夜间儿科门（急）诊开放时间。

优化优质教育资源供给。按照各地区常住人口的流动变化，优化义务教育资源供给布局，尽快落实幼儿园大班免除保育教育费政策，鼓励地方将学前教育全部纳入义务教育范畴。持续扩大学生资助补助政策覆盖面，延续实施国家助学贷款免息及本金延期偿还政策。支持各地培育发展面向未来的职业教育体系。

健全医疗养老保障体系。逐步提高城乡居民基础养老金和退休人员基本养老金，推行个人商业养老金制度。提高城乡居民基本医疗保险财政补助标准，扩大灵活就业人员在就业地参加基本养老、医疗保险的覆盖面。加强完全失能老年人照护服务支持，加力推行企（职）业年金制度，扩大职业伤害保障试点。

健全基本生活救助制度。适当提高失业保险金发放标准，向符合条件的失业人员及时足额发放失业保险金，因地制宜发放救助金或增发一次性生活补贴，落实贷款优惠、税收优惠和培训补贴、岗位补贴、社保补贴，强化困难人员就业援助，兜住兜牢困难群体的就业底线。

四、持续优化消费环境让居民愿消费

增强居民消费意愿还要进一步优化消费环境。造成居民消费意愿下降的原因涉及经济、社会、心理等多个层面。除了经济压力外，消费环境不友好也成为阻碍消费扩大的重要因素。倘若消费市场始终充斥假冒伪劣产品、虚假宣传等问题，消费者就会谨慎选择而不敢安心消费，在电商平台或直播带货市场，消费者或许面临诸多消费陷阱，如大数据“杀熟”、预付式消费等。理性消费者可能要花费更多时间、搜寻更多信息进行消费决策，部分消费者更重视人身财务安全，会产生风险厌恶的心理，在此心理驱使下选择少消费或不消费。因此，引导广大居民愿意消费，迫切需要持续强化消费者权益保护，营造贴心、安心、舒心的良好消费环境，引导健康、理性的消费观念，让消费者在消费中感受到获得感、幸福感、安全感。实施消费环境改善提升行动关键在于切实营造放心消费环境，保障消费者合法权益，重点提高中低收入群体的消费意愿。

清理妨碍消费潜力释放的限制性措施。鼓励相关地区优化住房、汽车等领域限购限行措施，指导限购城市针对长期摇号家庭和无车家庭等重点群体定向增发购车指标。进一步放松服务业经营管制，重点减少对医疗、教育、文娱等服务消费的限制，增加多元化的中高端服务供给，释放中高端服务消费的需求，培育消费新增长点。

优化节假日和带薪休假制度安排。积极回应人民群众期待，进一步优化节假日调休安排，可增设文化主题假期，试点“弹性小长假”，尽量减少为凑长假而作出的补充调休安排。依法保障劳动者休息休假权益，严格落实带薪休假制度，建立全国联网的休假权益平台，对未执行带薪休假企业按日工资3倍以上补偿，鼓励居民带薪休年假、弹性错峰休假，探索时间银行制度，允许员工存储加班时长用于兑换假期。

营造放心安心舒心的消费环境。实施优化消费环境三年行动，健全消费品和服务消费标准体系。强化信用约束，倡导实价优质。加强网络平台制假售假和缺陷产品召回监管。完善多层次、多元化支付服务体系。构建入境友好型消费环境，提升外籍人员过境免办签证政策效能，优化外籍人员入境通关手续，在入境区域提供入境服务指南、通讯服务、外币兑换、移动支付等“一揽子”服务，提高境外旅客在华旅游便利化水平。

提升城乡消费设施支撑能力。深入实施县域商业建设行动和“千集万店”改造提升，提升夜间消费集聚区域设施安全保障能力。建设地下管网等城市“里子工程”，推动高需求服务生产和消费场景下沉。完善公共场所多语种标识及导览设施，设立外籍人员服务热线。

积极发展消费导向型产业。鼓励打造热门商圈，激活夜间经济，发展谷子经济，支持邻里食堂、长者公寓、老年大学等社区建设，培育“它（宠物）经济”，引导有烟火气息的地摊经济有序发展。开展“服务消费季”等扩消费活动，举办首发首秀首展等特色活动。

五、完善扩大居民消费政策支持体系

让居民有稳定收入能消费、没有后顾之忧敢消费、消费环境优获得感强愿消费，亟须各级政府转变“重投资、轻消费”的发展观念，在社会保障和公共服务上补齐短板，加强促消费政策协同联动，强化投资对消费的支撑作用，充分发挥财政政策引导带动作用，完善收入分配制度，让有支付能力和消费意愿的升级需求得到及时充分满足。

转变“重投资、轻消费”的发展观念。深化党政机关和事业单位精简改革，缩减吃财政饭人员编制，持续减少“三公”经费支出，将节省的财政资金用于民生保障支出。调整政绩考核指挥棒和产业政策支持方针，矫正政府“重投资、轻消费、轻民生”的思维惯性，增强在应对少子老龄化社会变革中的能动性，引导政府更多培育医疗、教育、文化、养老等服务消费新增长点。完善扩大居民消费的长效机制，构建更加有利于促消费的政策体系，探索开展有奖发票活动等。

进一步深化收入分配制度改革。进一步完善按劳分配制度，健全生产要素由市场决定报酬的机制，推动要素分配向劳动者倾斜，制定“提低扩中调高”等缩小收入差距的政策措施。加强收入再分配政策调节力度，优化个人所得税累进税率，扩大中等收入群体免税范围，如对高级技工实施个人所得税减免，保障劳动者权益以提升实际购买力。探索财产税与遗产税试点，缩小城乡、区域和代际收入差距。

促进投资和消费的良性循环。用足中央预算内投资、专项债、超长期特别国债等资金，加大对教育医疗、技能培训、养老托育、文旅体育等民生工程投入，重点围绕“一老一小”补齐公共服务短板。积极引导社会资本投资发展消费导向的产业，重点扩大消费基础设施、消费服务功能提升类、消费新业态新模式等领域投资。

用足用好财政货币等宏观政策。宏观政策着力点要把扩大居民消费和惠民生、补短板政策有效结合起来，运用财政补贴、贷款贴息、减税让利等政策工具，完善直接作用于消费者个税税前扣除政策，加力实施消费帮扶，加强产销精准对接，提升居民消费能力。督导金融机构不盲目抽贷、断贷、压贷，更好发挥结构性货币政策工具在提振居民消费中的积极作用，引导金融资源更多流向消费环节、小微企业、民营企业。支持将工会会费用于节日慰问品、职工健身等商品和服务消费领域。加强财税、金融、产业、投资等政策与消费政策的协同，促进同向发力、形成合力。

强化对促消费的金融服务支持。在风险可控前提下，引导金融机构合理设置消费贷款额度、期限、利率，适度下调个人消费贷款利率，优化个人消费贷款偿还方式，有序开展续贷工作。加大个人消费信贷和中小微企业信贷支持力度，加快落实个人消费贷款贴息政策和服务业经营主体贷款贴息政策，降低消费信贷和经营信贷的综合成本，加强金融消费者权益保护。鼓励消费相关民生项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。

完善消费领域的统计监测制度。健全服务消费、消费新业态新模式、消费信贷风险等统计监测，充分运用人工智能、大数据等现代信息技术监测网络消费、金融消费行为，加强买方分地区实物商品网上零售额统计，防范、抵制网购陷阱、大数据杀熟、非法集资、电信网络诈骗等非法消费诱导活动。完善全口径消费统计制度。倡导健康消费文化和习惯，引导合理借贷、理性消费，加强居民消费数据安全和个人信息保护。