摘要：时间进入20世纪的第二个十年，美国迎来了一拨久违的削减关税法案。一方面，在进步主义运动下，民众把高关税与垄断保护联系起来，削减关税与打击托拉斯成为社会的主流民意，势不可挡。另一方面，经过十六年的陪跑后，在反对高关税和反托拉斯的口号下，民主党得以全面上台执政。与
范志勇 中国人民大学经济学院副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员
程韵霏 中国人民大学财政金融学院本科生
本文字数：5377字
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时间进入20世纪的第二个十年，美国迎来了一拨久违的削减关税法案。一方面，在进步主义运动下，民众把高关税与垄断保护联系起来，削减关税与打击托拉斯成为社会的主流民意，势不可挡。另一方面，经过十六年的陪跑后，在反对高关税和反托拉斯的口号下，民主党得以全面上台执政。与人们想象的不同，新任总统伍德罗·威尔逊作为民主党领袖并非在上台之初就进行大刀阔斧的关税改革，而是在改革之前做了大量的工作加强民主党内团结，统一党内对关税法案的意见。这有利地避免了上一任民主党总统克利夫兰任期内因民主党内部分裂，甚至出现参议员倒戈反对本党议案而导致关税改革功亏一篑的惨剧。
总体来看，这次关税改革的前期是相当成功的，1913年国会通过了《安德伍德-西蒙斯关税法案》，实现了自1846年《沃克关税法案》以来幅度最大的进口关税削减。与此同时，该法案还包含了征收“所得税”的条款，联邦政府自此之后开始合法的持续性征收所得税。财政收入逐渐与关税脱钩，从此共和党少了因获得财政收入而维持高关税的借口。
然而不幸的是，这场关税改革的后半期遭遇了第一次世界大战。[1]战争初期的1914年美国经济遭遇了短期萧条。这次萧条时间不长，大约一年左右。欧洲战争爆发后，一则是来自欧洲的资金大量回流，打乱了美国的金融秩序；二则是出口市场出现了暂时性的混乱。共和党把短期的经济萧条归罪于刚刚通过不久的关税削减法案。然而这些指责很快被美国强劲的出口所粉碎。此后共和党开始散布恐慌，宣扬战后美国将重导百年前美英战争的覆辙。战后欧洲的工业产品将重返美国市场，而失去关税保护的美国制造业将一败涂地，工人也将面临失业的悲惨局面，从而为美国关税政策重返保护主义营造了恐怖氛围。然而这一次真正使关税政策受到挑战的并非战后欧洲产品重返美国，而是战后萧条所造成的总需求不足。
战争结束之前，威尔逊总统为构建战后新体系提出了著名的“十四点计划”。其中涉及部分国际贸易体系和政策的新主张。这些主张与美国当时主流的孤立主义思潮大相径庭，引发了美国国内关于贸易政策的大争论。
一、 1912 重启减税议程
美国经济在20世纪头10年发生了重大转变，美国的贸易政策基本保持不变。自1896年开始，共和党连续控制了七届国会（整整14年），保护性关税毫发无损。与此同时，过高的保护性关税饱受攻击，人们认为它为垄断托拉斯的扩张和生活成本高企推波助澜。人们形象地将保护性关税称“托拉斯之母”。在进步时代，废除高关税似乎成了社会主流的要求。
由于共和党未能在1909年的《佩恩-奥尔德里奇关税法案》里解决这些问题，所以在1910年中期选举中毫无招架之力。在1912总统竞选中，无论是共和党还是民主党关于关税的纲领都是老调重弹，没有任何新意，见表1。由于降低关税顺应了社会反垄断的诉求，因此在1912年的总统竞选中民主党赢得了大选。[2]
表1、1912年总统竞选中关于关税的竞选纲领
1913年起民主党开始全面掌握政权，包括行政权和立法权。这也是18年来，民主党再次同时控制着参众两院。新任总统伍德罗·威尔逊坚持认为应该把关税改革和反托拉斯政策列为民主党最重要的议题。
伍德罗·威尔逊（1913-1921年担任美国总统）
不同于以往政治家出身的总统，威尔逊作为普林斯顿大学前教授兼校长，专门研究政府和政治，一直对关税政策保持着浓厚的兴趣。他出生和成长在美国南部，一生都在反对贸易保护，坚定地支持政府开展关税改革。威尔逊对关税目录的细节表现出极大兴趣，而且与民主党领袖开展了密切的合作，确保国会提出令他满意的法案。为了顺利实现削减关税的目标，威尔逊采取了三个方面的措施：
第一，对本党众议院筹款委员会主席安德伍德施压，要求将诸多原材料加入免税清单，并且降低工业品和农产品的关税。保证众议院立法党团贯彻税法改革意图。
第二，统一党内思想，加强党内团结。鉴于历史上民主党多次因内部分裂导致关税法案改革失败的教训，威尔逊作为民主党领袖做了大量工作以加强党内团结。众议院民主党人在起草法案之前同意举行具有约束力的党团核心会议，承诺大力支持任何以2/3选票获得党团会议认可的法案。在立法理念上，民主党宣称共和党所坚持的“关税应该用来拉平生产成本”的观念“已被彻底否定，不再是制定关税的指导思想”；相应地，民主党建议开征所谓的“竞争关税”，也就是对垄断行业生产的产品征收低关税甚至免税，以抵消垄断力量的影响。
第三，对参议院施加外部压力。法案进入被称为“关税改革坟场”之称的参议院后，总统成功激发民众对妄图影响法案的特殊利益集团进行抵制。[3]选民纷纷给本选区的议员写信，要求参议院不得削弱众议院推进关税改革的努力。
在总统和民主党的共同努力下，1913年《安德伍德西蒙斯关税法案》得以通过。这是1846年颁布《沃克关税法案》以来幅度最大的进口关税削减法案。根据新的税则，应税进口产品的平均税率从40%下调至27%，下调幅度达到1/3左右。它将制成品的关税全面削减了25%左右，将大量产品，包括原材料产品列入免税清单，而且还将在三年的时间里逐步废除糖税。免税进口品在全部进口品中的比重从1912年的54%上升至1916年的69%。民主党还成功地将原毛列入免税清单（当时羊毛关税约为44%），将羊毛制品的关税削减了1/3，下调至50%。
图1显示在第一次世界大战期间，应税进口产品的平均关税从1913年的40%下降至1920年的16%左右，这是1792年以来美国最低的关税水平。[4]需要特别注意的是，导致税率下降的部分原因是1913年关税法案，但更主要的原因是战时通货膨胀，它导致许多从量税的从价等值出现大幅下降。图3显示，以GNP平减指数表示，美国在1916年之后出现了较为严重的通货膨胀。一战之前通货膨胀率基本在5%以下，而1916年至1920年通货膨胀率基本维持在10%至15%之间。特别是1917年通货膨胀率更是高达24.2%。
图1、1910-1920年美国关税水平
数据来源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)
二、建国百年后美国开始征所得税
除此之外，《安德伍德西蒙斯关税法案》另一个里程碑的内容是还包含了征收所得税的条款。最早在1861年为应对南北战争的巨额军费，林肯政府曾经颁布过《收入法案》，首次开征联邦所得税，对年收入超过 800 美元者征收3%的统一税率。1862年进一步修订法案引入累进税制。到1872年因战后财政压力缓解被废止。到了1894年，民主党主导的《威尔逊-戈尔曼关税法》又试图以所得税弥补关税下调造成的财政缺口。然而1895年美国最高法院裁定，对租金、股息等财产性收入征税属于“未按人口分配的直接税”，属于违宪行为，所得税改革只得作罢。参议院对1909年《佩恩-奥尔德里奇关税法案》进行辩论时，提出宪法修正案，要求允许政府“对任何来源的收入征税，无需按人口分配”。由于当时很多州都已经推出了自己的所得税，因此这场政治辩论不像19世纪90年代初次提及所得税时那么激烈。[5]在进步主义运动推动下，国会于1913年2月批准第十六条宪法修正案生效，而当时新关税法案恰好处于国会的审议过程中。1913年关税法案对收入超过4000美元的夫妻和收入超过3 000美元的单身人群征收1%的联邦所得税，以此弥补下调关税损失的收入。
关税体系中这一里程碑式的变革切断了保护性进口关税与政府收入需求之间原本就已经相当脆弱的联系。所得税终结了联邦政府依赖进口关税获得大量收入的局面。在1913财年，海关税收占联邦收入的45%。到了1916财年这个比重下降到28%，进而在“第一次世界大战”后跌到5%以下，见图2。由于全国性个人所得税和公司所得税的税基远远大于进口，所以开征所得税后，联邦政府能够获得庞大的收入，为未来政府大幅增加支出奠定了基础。
图2、1900-1920关税占财政收入比重及财政赤字
数据来源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)
三、生不逢时的关税改革
1914年第一次世界大战爆发，美国经济也在1914年下半年短暂陷入萧条。由于当时政治紧张局势不断升级，欧洲投资者纷纷卖掉手头的美元证券，换回黄金资产并带回国，导致美国的黄金储备大量流失。货币条件持续收紧导致经济萧条。1914年美国出现了-2.5%的名义GNP衰退以及-4.4%的实际GNP衰退，但在1915年重新回到之前的水平，见图3。经济下滑显然是由战争引发的资本外流造成的，但共和党把经济下滑的原因归咎于削减关税，因为1913年关税法案颁布后很快就出现经济困难。
图3、1910-1920的名义GNP、实际GNP和通货膨胀率
数据来源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)
欧洲的战争导致美国出口激增。在1914年至1916年间美国的出口额几乎翻了一番，1914年美国出口为23.6亿美元，1916年暴涨至54.8亿美元。工业制成品的出口几乎是原来的3倍。[6]出口在GNP中所占的比重从1914年的6.1%猛增至1916年的11.4%。相比来看，进口总额发生的变化要小的多，从1914年18.9亿美元增长至1916年23.9亿美元，进口在在GNP中的比重基本保持不变。而且工业制成品的进口大幅下滑。因此，美国商品的贸易顺差从1914年的4.7亿美元飙升至1919年的40亿美元。进口量减少导致国内生产占据了先前进口产品的市场份额。
图4、20世纪前20年美国的贸易收支（百万美元）
图5、进、出口和贸易顺差占GNP比重
如果扩大总需求的角度来看，出口的增加，进口稳定，净出口增长无疑对于扩大总需求是极其有利的。但是在战争期间（1918年美国宣布参加第一次世界大战）这导致出现了两个问题：
第一，进口量停滞不前再加上减税导致这一时期的海关收入锐减了1/3左右。与此同时，美国参战后，联邦支出从1916年的7.42亿美元飙升至1919年的189亿美元。进口关税不足以支撑财政支出这么大的增长幅度，同时总统又拒绝举债填补亏空。面对如此庞大的财政赤字，威尔逊政府建议提高所得税的税率。在此背景下，美国于1916年通过《收入法案》（Revenue Act），在该法案中也包含了重要的贸易政策条款，尽管这部法案的主要宗旨是弥补政府收入的不足。[7]这部法案除了提高了个人所得税和企业所得税的税率之外，不再将食糖列入免税清单，同时大幅提高了化学制品和染料的进口税率以避免美国生产者受到德国倾销的冲击。
第二，尽管战争期间出口迅猛增长，但战争仍然留下了深深的阴影。人们担心一百年前的故事重演。1815年美英战争结束之后，美国与英国恢复国际贸易，结果失去关税保护的美国制造业在英国进口产品的冲击下一败涂地。1916年大选期间共和党宣称“战争结束之日就是经济繁荣消散之时。战争结束之后，美国制造商将开始感受到《安德伍德—西蒙斯关税法案》造成的致命影响，因为它允许欧洲国家以任何价格将数量可观的制成品 ‘倾销 ’到美国市场。本国制造商即使不会被这场竞争彻底毁灭，也会受到严重伤害。”面对共和党的压力，1916年《收入法案》中还加入了阻止外国产品向美国的“倾销”条款。该法案规定“以摧毁或破坏美国产业为目的”的倾销属于违法行为，美国政府将对相关企业和各位施加重罚，其中对企业的罚款金额要求是3倍于倾销行为造成的经济损失。
整体来看，这场战争造成了全球经济萧条，全球贸易量直至1924年才恢复到战前水平。然而美国经济从战争中强势崛起，美国制造业在全球的比重从1913年的36%上升至1926-1929年的42%，而所有欧洲列强在全球制造业中的比重齐齐下滑。[8]此外，美国还成为金融大国以及全球其他国家的债权人。
四、 “十四点计划”引发关于贸易体系的大争论
1918年1月，第一次世界大战结束在即。威尔逊总统在国会发表了妇孺皆知的“十四点计划”，展望了美国如何基于“民族自决”和“国际合作”帮助其他国家实现战后重建。这其中也涉及到国际贸易体系的内容：
其中在第二点计划中，威尔逊总统呼吁打造绝对的航海自由。第三点计划建议“尽最大可能，消除所有同意接受及协同维护和平的国家之间的经济壁垒，并建立平等的贸易条件”，呼吁各国携手降低贸易壁垒，确保全球在非歧视的基础上建立商贸关系。威尔逊指出，提议中的第三点计划并非侵害各国关税主权，每个国家仍然可以自由地按照自己的意愿设置贸易壁垒。相反，他建议无论一个国家选择征收多少关税或制定什么措施，都应该以非歧视的方式推行这些政策，这样才能建立起“平等的贸易条件”。这么做不仅能促进经济发展，而且会减少国际商贸领域里的紧张局势，避免由此滋生政治摩擦并进一步引发战争。
在威尔逊看来，将非歧视作为国际贸易的原则符合美国的长远利益。这个原则不仅可以满足美国出口商的利益，因为他们在外国市场，特别是在老牌欧洲列强的殖民地市场面对重重壁垒，而且可以弱化过去曾经引发国际摩擦并助推第一次世界大战的经济民族主义。
威尔逊之所以拒绝美国传统的孤立主义路线，其背后有深刻的经济原因。威尔逊指出“没有一项孤立政策可以满足美国日益增长的需求和当前的机遇。过去守旧的政策和标准像紧身衣一样束缚着美国商业。它们必须让位于我们生活的新时代的需求和危急情况”。[9]威尔逊指出，随着美国生产能力的快速提升，必须通过对外出口找到释放的途径。任何阻止出口的措施不可避免地会降低出口，压缩生产，使银行体系因为产品滞销而背上债务负担，同时导致工业停滞不前，失业情况恶化。事实上，威尔逊总统的“十四点计划”被证明大大超越了时代。各国都希望维持本国关税体系、维护本国政策自主权以应对战后经济萧条。因此在《国际联盟盟约》中完全没有涉及降低贸易壁垒的问题。
1920年随着共和党在经济严重衰退的助力下重新执掌美国政权。威尔逊主义和关税改革暂时落幕。
[1]说“遭遇”似乎不完全妥当，因为在第一次世界大战后期，美国主动选择了参战。因此一战对于美国经济来说并不完全是一次外生冲击。
[2]民主党的胜出一定程度上还得益于共和党内部分裂。在1912年的总统大选中，前总统共和党人西奥多·罗斯福新组政党（公麋党（“Bull Moose”Party））参选，从共和党候选人前总统塔夫脱那里瓜分了不少选票。整体来看，民主党在这场选举中只获得44.5%的选票，而塔夫脱和西奥多·罗斯福共同获得53.7%的选票。
[3]由于参议院里代表西部各州的参议员较多，因此削减原材料和农产品关税的条款往往难以通过。
[4]在图1中，应税商品税率（全部商品税率）是按照关税收入与应税（全部）进口产品总额的比值计算得到的。
[5]参见：
[6]《贸易的冲突》第七章。
[7]参见Brownlee（1982）。
[8]参见League of Nations（1945），第13页。
[9]参见《贸易的冲突》第七章。
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