摘要：中央财经委员会第六次会议指出，要纵深推进全国统一大市场建设，基本要求是坚持“五统一、一开放”，即统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场，持续扩大对内对外开放。

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导语：

中央财经委员会第六次会议指出，要纵深推进全国统一大市场建设，基本要求是坚持“五统一、一开放”，即统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场，持续扩大对内对外开放。

当下，纵深推进全国统一大市场建设，构建国内外双循环发展的新格局，离不开“有为政府”与“有效市场”的统一：既需要市场充分释放创新与资源配置效率，也依托政府在制度供给和公共服务方面的支撑。其背后真正的挑战不在于争论“政府主导”还是“市场主导”，而在于厘清边界，让两者各得其所、形成合力。

IPP特约研究员、广州市社会科学院城市治理研究所副所长孙占卿指出，与欧美营商环境理念主要聚焦市场有效性不同，中国的“有为政府”，不仅追求市场效率，还通过战略性干预弥补市场失灵、引导产业升级和增强企业竞争力。他认为，有效市场本身需要清晰的产权界定、公平的竞争规则、稳定的宏观环境和完善的法治保障，这必须由政府来扮演“第一开发人”的角色。同时，政府的角色定位应该是“裁判员”而非“运动员”，尤其要警惕那些违背要素禀赋比较优势的产业扶持政策。

孙占卿博士

广州市社会科学院城市治理研究所副所长、IPP特约研究员

长期以来，关于营商环境的讨论深陷于“大政府”与“小政府”的传统争论框架之中。这种源自西方自由主义经济学思想的框架，将政府的角色简化为一种二元选项：要么是积极干预、主导经济的“大政府”，要么是严格限制自身权力、将资源配置完全交由市场的“小政府”。主流营商环境评价指标体系认为前者扼杀市场活力，优化营商环境就是要通过最小化制度性成本来最大化市场效率。

但事实上，由于经济活动异常复杂，政府治理必须在立足主要矛盾的同时，做到兼顾包容。政策设计的包容性甚至已经成为治理体系自我调适的关键指标。

党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，在“有效市场”基础上强调“有为政府”，重视政府在塑造营商环境和推动产业发展中的积极作用。“有为政府”范式在弥补市场失灵、应对复杂竞争局面时的灵活性和高效能，也迅速引其欧美国家的重视和借鉴，并为全球经济治理转型和营商环境评价提供了新的智慧和方案。

一、营商环境不等于政府审批

自中国全面启动优化营商环境改革以来，世界银行的营商环境评价体系一度扮演了举足轻重的角色。从早期的《营商环境报告》（Doing Business）（2021年暂停发布），到2024年推出的新旗舰报告《商业就绪》（Business Ready），其指标体系深刻影响了中国各级政府的改革议程和政策设计。

《营商环境报告》自2003年发布以来，迅速成为全球最具影响力的营商环境评价工具。其一个很大的魅力在于将复杂的营商环境问题转换为时间、成本与程序三个可测量、可计算的指标，并在各经济体之间进行排名。

该报告通过标准化案例（通常是一家位于最大商业城市的中小型有限责任公司），将企业生命周期分解为开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产等环节，并量化各经济体在这些环节的表现。

《营商环境报告》关注企业在创业、选址、融资、运营等各方面的制度便利度。图源：世界银行

例如，“开办企业”指标衡量注册一家企业所需的程序数量、时间和资金成本。这种量化方法在改革初期对中国各级政府起到了强大的激励作用。中国在2018年至2020年间，通过积极对标改革，在《营商环境报告》中的排名从第78位跃升至第31位，连续两年跻身全球改革步伐最快的前十名经济体之列，这充分证明了对标改革的有效性。

然而，这一评估体系也存在深层缺陷。

首先，《营商环境报告》本质上是一个“小政府”理念先行的评价体系，将多维度的营商环境简化为围绕行政审批的“效率竞赛”。尽管世界银行宣称其评测基于市场主体视角，但核心关注点仍是政府行政绩效，而非全面的企业发展环境。该报告隐含假设低监管即为良好环境，仅考察程序数量，却忽略程序内容对企业的实际益处。其指标设计虽有助于破除行政壁垒，但测量对象却限于企业经营的外部条件和支撑环节，无法捕捉企业在市场中的整体经营体验与发展机遇。

其次，该报告过度简化营商环境，忽略企业发展的多维度。中国作为发展中大国，企业主体多样，包括国有企业、民营企业和外资企业，但《营商环境报告》仅聚焦单一中小企业案例，样本覆盖面窄，无法反映个体工商户、集体企业等实体，也难以捕捉产业集群和供应链的复杂性。例如，在“获得电力”指标中，《营商环境报告》仅关注接入时间，却忽略中国政府通过基础设施投资（如电网升级）提供的长期支持，这远超单纯效率考量。

依托特高压输电通道，西部和北部的能源大规模输送到华东、华南等沿海制造业集中地区，降低了沿海企业的用电成本。图源：新华社

此外，《营商环境报告》将营商环境主体默认为“与政府打交道的企业”，忽略企业间关系作为商业环境的主要构成。良好的营商环境不仅涉及健康的政商关系，还包括公平诚信的企业间互动，如合同执行、商业信用体系、知识产权保护以及市场垄断与不正当竞争的防控。这些因素直接影响企业交易成本与风险，但《营商环境报告》的衡量方式仍局限于程序化和法律条文式，无法触及复杂的商业生态。

总体而言，世界银行的评估体系在激励中国行政审批改革的同时，无意中将改革重点引向片面的量化指标，忽略更深层次的系统性改革。该报告的排名竞赛使优化营商环境沦为“数字游戏”，部分地方政府为短期提升排名而投入巨额成本于脱离实际的指标优化。例如，企业可能在一天内免费注册成功，却面临高昂租金、用工成本上涨以及“融资难、融资贵”的困境。在此情况下，“开办企业”指标的满分对企业实际生存和发展并无实质意义。

2021年，因数据违规争议，《营商环境报告》被宣布停止发布，取而代之的是2024年推出的《商业就绪》（BusinessReady，B-READY）报告。

尽管《商业就绪》扩展了框架，引入“监管框架”、“公共服务”和“运营效率”三大支柱，并融入企业调查与专家评估以求平衡，但其核心仍以监管合规和公共服务效率为主要测量对象。这使得其在评估政府更广阔、战略性作用时，依然显得捉襟见肘。

B-READY的“三大支柱”。图源：Business Ready 2024

“有为政府”强调政府在市场经济中的主动角色，通过政策引导、资源配置、制度优化和公共服务，为企业创造有利条件，降低运营成本，提升盈利能力。与欧美营商环境理念主要聚焦市场有效性（如自由竞争、法治保障）不同，中国的“有为政府”不仅追求市场效率，还通过战略性干预弥补市场失灵、引导产业升级和增强企业竞争力。

战略引导和产业政策支持。有为政府可以通过政策塑造产业集群和竞争环境，推动企业创新和盈利。政府可引导企业向高附加值产业（如新能源、人工智能）转型，增强盈利能力。以新能源汽车为例，通过补贴和税收优惠等政策，比亚迪等企业实现了技术突破和市场扩张，仅在2023年，比亚迪的净利润就超过300亿元。此外，政府还通过“一带一路”倡议为企业开拓国际市场，增加出口收入。

基础设施与公共服务供给。基础设施和公共服务作为创新生态的外部条件，能够降低企业进入和运营成本，促进技术扩散和盈利能力。“有为政府”通过大规模基础设施投资（如高铁、5G网络）和公共服务优化（如数字化政务平台），降低企业物流和信息成本，提升运营效率。例如，截至2024年底，中国高铁里程达4.8万公里，显著降低了企业运输成本，增强了供应链效率。同时，政府推动的“互联网+政务服务”减少了企业与政府的交互成本，中国的“有为政府”通过基础设施投资为企业创新提供了硬件支持。

维护公平竞争和市场秩序。公平竞争环境可降低买方和供应商的议价能力、减少替代品威胁，增强企业盈利能力。有为政府通过反垄断和公平竞争审查制度，防止市场过度集中，保护中小企业的盈利空间。例如，2021年中国加强对互联网平台的反垄断监管，遏制头部企业滥用市场支配地位，为中小平台企业创造了更多竞争机会。此外，全国统一大市场的建设打破地方保护主义，降低企业跨区域经营的壁垒，扩大市场规模和盈利潜力。

推动企业创新与国际化。政府通过设立科创板、提供研发补贴和知识产权保护，激励企业技术创新，增加高附加值产品的盈利。例如，2024年中国研发经费投入强度达2.68%，支持了华为等企业在芯片领域突破。同时，政府通过自贸区建设和RCEP协定，推动企业参与全球价值链，提升出口盈利能力。

9月12日由知识产权出版社、中国日报社经济频道主办的“与中国共成长”CEO圆桌对话会。图源：新华社

在“有为政府”框架下，政府更加注重对中小企业的包容性支持，以确保营商环境的优化惠及所有市场主体，包括个体工商户。这一视角强调政府通过针对性政策弥补中小企业在资源和技术方面的劣势，推动其数字化转型并提升竞争力。例如，在“十四五”规划（2021-2025年）框架内，中国政府持续实施数字化转型补贴计划，支持数千家中小企业通过服务平台实现数字化升级。截至2025年，这一政策已扩展至个体工商户领域，通过财政补贴、税收优惠和技术培训等方式，降低数字化工具的采用门槛。这种针对性干预体现了“有为政府”在平衡大企业与中小企业发展中的战略作用，避免市场失灵导致的资源倾斜，确保营商环境的公平性和可持续性。通过这些政策，个体工商户能够在全球数字化浪潮中增强盈利能力，并更好地融入产业集群和供应链体系。

“有为政府”理念在中国加快建设全国统一大市场的背景下，成功走出了一条超越“大政府”与“小政府”争论的新道路。

一是平衡市场与政府角色。既强调市场在资源配置中的决定性作用，又通过政府主动作为弥补市场失灵，避免了“大政府”的过度干预和“小政府”的监管不足。

二是目标导向的治理模式。与欧美“规则导向”的营商环境理念不同，中国的“有为政府”以高质量发展为目标，通过战略引导支持企业做大做强，同时维护公平竞争。

三是动态适应的制度创新。通过渐进式改革，如“放管服”和全国统一大市场建设，政府不断调整干预方式，适应全球化与技术变革的需求。

世界银行等西方主流营商环境评价体系坚持的小政府理念，注重减少政府干预和监管，主张通过市场机制实现资源高效配置。近年来，全球化和技术变革、气候危机、地缘政治竞争以及社会不平等加剧等复杂挑战，暴露出市场机制在某些领域的局限性，促使欧美国家重新审视政府的角色。

一是市场失灵引发供应链脆弱性。市场机制在应对气候变化、公共卫生危机和技术垄断等问题上表现不足。例如，私营部门在绿色技术研发上的投资长期不足，需要政府通过补贴和政策引导来填补缺口。全球供应链的脆弱性（如疫情期间的芯片短缺）凸显了完全依赖市场的风险。芯片短缺导致汽车等行业生产中断，暴露了集中化供应链的弱点。

美国总统特朗普日前证实，英伟达与超威半导体（AMD）已同意向美国政府上缴对华芯片销售收入的15%，以换取企业恢复向中国出口特定芯片的政府许可。图源：路透社

二是地缘政治与经济竞争。中国等国家的产业政策成功（如新能源汽车和5G技术）促使欧美国家重新评估“小政府”模式的有效性，转而采取更积极的产业支持政策以保持竞争力。中国通过“中国制造2025”等计划，在电动车领域占据全球领先地位，市场份额超过50%，对传统汽车制造强国带来很大触动。

三是社会对政府的期待上升。公众对政府在减缓不平等、提供公共服务和应对危机方面的期望增加。特别是在疫情后，民众对政府保障经济稳定和社会福祉的角色有了更高要求。疫情加剧了收入不平等，公众期望政府加强服务交付，如教育和医疗，信任度调查显示约60%民众认可政府在危机中的可靠性，对政府增强自身服务能力提出新的要求。

欧美国家开始转向更积极的政府干预，以弥补市场缺陷并保障国家利益：

加快产业政策回归。美国拜登政府推出《芯片与科学法案》（2022年）和《通胀削减法案》（2022年），通过巨额补贴和税收优惠支持半导体、清洁能源和电动车等战略产业的发展。这些政策标志着美国政府从传统的“市场主导”转向“政府引导”的产业战略，旨在增强国家竞争力并应对中国在关键技术领域的挑战。《芯片与科学法案》拨款约530亿美元用于半导体制造和研发，而《通胀削减法案》投资约3690亿美元于能源安全和气候行动。

欧盟通过《欧洲绿色协议》（2019年）和《数字战略》（2020年）等政策，投入大量资金支持绿色转型和数字化产业。欧盟还设立了“重要项目共同利益”（IPCEI）框架，允许成员国为特定产业提供国家援助，突破了此前对政府补贴的严格限制。《欧洲绿色协议》旨在实现欧盟到2050年气候中和目标，涉及约1万亿欧元投资；《数字战略》聚焦数字技能、公平竞争和可持续发展。IPCEI框架支持跨国项目，如微电子和氢能，迄今已批准多个项目总投资数百亿欧元。

欧盟委员会和外交与安全政策高级代表于2025年6月通过了欧盟国际数字战略。该战略致力于推动以欧洲及其伙伴安全为重点的数字议程。图源：欧盟新闻网

强化基础设施投资。美国2021年的《基础设施投资与就业法案》拨款1.2万亿美元用于修复和升级交通、能源和宽带网络等基础设施，显示政府在弥补市场投资不足方面的积极作用。该法案包括5500亿美元新增投资，覆盖道路、桥梁和清洁能源等领域，以提升经济韧性和就业。欧洲欧盟的“下一代欧盟”复苏计划（2020年）投入7500亿欧元，重点支持绿色和数字基础设施建设，强调政府在协调和引导经济复苏中的核心角色。该计划通过联合债务发行，提供赠款和贷款，支持成员国基础设施升级和可持续转型。

应对社会不平等与市场失灵。欧美国家在新冠疫情期间推出大规模财政刺激计划，如美国的《CARES法案》（2020年）和欧盟的联合债务发行，表明政府愿意通过直接干预稳定经济、支持企业和家庭。《CARES法案》提供超过2万亿美元援助，包括失业救济和企业贷款。另外，针对科技巨头垄断、数据隐私和劳动力市场不平等问题，欧美政府加强了监管。例如，欧盟的《数字市场法案》（DMA,2022年）和《数字服务法案》（DSA,2022年）旨在规范科技平台，维护公平竞争。DMA针对“守门人”平台设置反垄断规则，DSA加强在线内容监管和消费者保护。

这些新兴案例反映了欧美从小政府向更积极干预模式的持续演进，旨在应对2025年全球挑战，如能源转型和经济主权，确保产业政策与可持续发展目标的协同。

“有为政府”突破传统政府与市场关系窠臼。长期以来，关于政府与市场关系的探讨，始终在国家干预与自由放任的二元对立中摇摆，无论是强调政府通过需求管理弥补市场不足的凯恩斯主义，还是信奉市场自我调节、主张政府仅扮演“守夜人”角色的新自由主义，都未能为发展中国家在动态的结构转型过程中提供一套行之有效的行动指南。正是在这一背景下，“有为政府”为破解这一传统难题提供了重要的理论创新。

首先，“有为政府”理论超越了传统“弥补市场失灵”的单一范畴，将政府自身的改革与能力建设内化为理论的核心要义。新自由主义者因担忧“政府失败”甚于“市场失灵”，倾向于限制政府的一切干预。而“有为政府”理论则深刻地指出，政府的“有为”不仅体现在纠正市场外部性、提供公共品等传统职能上，更关键的是包含了政府主动进行的“简政放权、取消错误干预与管制”的自我革新过程。

这意味着政府不仅是市场的监管者，更是自身治理能力的持续提升者。中国改革开放的成功经验之一，就在于政府目标与机构职能的不断改革与演化，这是一个从“乱为”政府向“有为”政府持续迈进的过程。

其次，“有为政府”理论摒弃了静态、普适的政府角色定位，强调其角色的动态性与阶段性。传统理论往往为政府设定一个固定不变的角色，而中国优化营商环境的实践证明，经济发展本身是一个结构不断变迁的动态过程，因此在不同的发展阶段，政府应扮演的角色和采取的措施也应有所不同。

这种“因地制宜、因时制宜”的权变思想，具体体现为一种“倒逼式”的改革与互动模式。即当产业升级和经济增长遭遇瓶颈时，政府需及时介入，通过提供相应的公共服务和制度创新来放松约束；待经济进入新的阶段后，又会面临新的瓶颈，政府再进行新一轮的“倒逼式”改革，如此往复。这种允许“有条件试错”的动态调整机制，使政府从一个被动的规则执行者，转变为一个与市场共同演化的主动学习者。

最后，“有为政府”理论将政府作用的重心从需求侧转向供给侧，聚焦于促进产业结构的转型升级。与凯恩斯主义通过宏观政策刺激总需求的路径不同，“有为政府”的核心任务是“因势利导”，通过识别并帮助企业克服在产业升级过程中遇到的软硬件基础设施瓶颈，从而将经济体潜在的比较优势转化为现实的竞争优势。这并非要重蹈计划经济那种违背比较优势的“赶超战略”覆辙，而是强调政府的扶持必须以尊重市场规律和要素禀赋结构为前提。政府的作用不是替代企业家进行创新，而是通过降低交易成本，为企业家自发地按照比较优势进行产业选择创造有利条件。

需要强调的是，政府要在有效市场的框架下“有为”。“有为政府”与“有效市场”并非相互对立、此消彼长的关系，而是一个有机统一、相辅相成的整体。处理好二者的关系，核心在于明确政府“有为”的边界与准则，确保政府这只“看得见的手”始终在服务和完善市场这只“看不见的手”的框架下发挥作用。其最终目标是形成既“放得活”又“管得住”的经济秩序，彻底摆脱“一放就乱、一管就死”的历史循环。

政府的“有所为”，其根本目的在于构建和维护一个“有效市场”。在许多发展中经济体，“有效市场”并非天然存在，它本身就是一种需要政府积极供给的高级公共品。一个有效的市场需要清晰的产权界定、公平的竞争规则、稳定的宏观环境和完善的法治保障。这些都不是市场主体能够自发产生的，必须由政府来扮演“第一开发人”的角色，通过制度供给、市场监管和公共服务，为市场主体创造一个稳定、透明、可预期的制度环境。因此，政府的“有为”不是对成熟市场的“干预”，而是培育市场、建设市场的“创造”过程。政府行为越规范，市场作用就越有效。

厘清政府行为的边界，是实现“有为”而不“乱为”的关键。“有所为”，是指政府必须在市场失灵的领域积极作为。这主要包括：第一，提供国防、安全、法治、科研等基础性公共品；第二，维护宏观经济稳定，通过逆周期调节平滑经济波动；第三，弥补市场在基础设施建设、环境保护等领域存在的外部性问题；第四，在经济结构转型升级的关键阶段，对具有潜在比较优势的新兴产业，因势利导地帮助其克服先行者面临的协调失灵问题。政府的角色是“扶上马，送一程”，而非替代市场主体包办一切。

近期，多地瞄准企业办事的难点、堵点，持续优化流程、创新服务方式。图源：新华社

“有所不为”，是指政府必须尊重市场在资源配置中的决定性作用，划清与市场的边界。政府应避免对企业的微观经营活动进行不必要的干预，减少对资源的直接配置。尤其要警惕那些违背要素禀赋比较优势的产业扶持政策，因为这不仅会造成资源错配，其绩效甚至可能劣于自由放任的市场。政府的角色定位是“裁判员”而非“运动员”，其核心职责是建立和维护公平、开放、透明的市场规则，确保所有市场主体能够平等竞争。

“有为政府”并非主张政府权力的无限扩张，而是在深刻认识市场局限性的基础上，要求政府在尊重市场规律的前提下，更聪明、更精准、更动态地发挥作用。它既要通过自我革新“放活”市场，又要通过有效治理“管住”秩序，实现政府与市场的动态结合。

【关于“城市观察”】

“城市观察”是广州市社会科学院城市治理研究所副所长、IPP特约研究员孙占卿博士在“IPP评论”开设的专栏，着力分析当今中国城市发展所面临的模式与路径、技术与产业发展等问题。

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