摘要：在加快推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的背景下，河长制和林长制是新时代中国特色生态文明制度的典型探索。既有研究关注到河长制和林长制的相互联系，但是整体考虑两者制度差异及其机理的研究还很鲜见。该研究基于制度分析与发展（institutional analy
文丨王亚华12 吕瀚12 刘珉3
1 清华大学公共管理学院
2 清华大学中国农村研究院
3 国家林业和草原局发展研究中心
原文载丨《中国人口·资源与环境 》2025年第6期
引用格式 | 王亚华,吕瀚,刘珉.河长制与林长制比较制度分析与理论启示[J].中国人口·资源与环境,2025,35(06):147-155.
摘要：
在加快推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的背景下，河长制和林长制是新时代中国特色生态文明制度的典型探索。既有研究关注到河长制和林长制的相互联系，但是整体考虑两者制度差异及其机理的研究还很鲜见。该研究基于制度分析与发展（institutional analysis and development，IAD）框架对河长制与林长制进行系统的比较制度分析，以揭示相似制度安排在不同治理情境下的差异化产出，为理解中国生态文明治理体系的系统性、整体性和协同性提供理论透视。比较制度分析结果表明：河长制与林长制解决了规则供给、规则执行和规则维护三个维度的制度问题，建立了有效的自然资源治理机制。国家生态环境压力、河湖林草资源固有特征和国家行政体制共同构成了河长制与林长制的系统环境。在塑造因素方面，相比水资源，森林资源在自然物质属性方面具有固定性、属地性和长周期性；在经济社会特征方面，林长制治理对象更加多元，区域差异和监测难度更大；在通用制度规则方面，林长制产权结构更加复杂。河长制与林长制表现出制度运行的差异和制度融合的趋势。相比河长制，林长制在政府层级间考核难度较大，在部门间资源依赖性较高，在区域间协同需求较少，在政府-企业-公民间协同动力较强。比较制度分析的结果展现了制度外部系统环境、影响因素与治理主体行为选择之间的互动关系，为理解和完善中国情境下的制度设计提供了理论启示和政策建议。
关键词：
制度分析；IAD框架；生态文明；公共事物；制度设计
在实现国家治理体系和治理能力现代化的背景下，从制度分析视角审视现有制度体系，对于把制度优势更好地转化为国家治理效能具有重要意义。河长制与林长制作为新时代中国生态文明制度建设的案例，具有一定的代表性和典型性。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，河长制成为覆盖全国的河湖管理制度。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行林长制的意见》，在全国推广建立林长制。在此基础上以河长制与林长制为代表的长官责任制逐渐向更多领域扩散，成为中国特色的生态文明制度设计。然而，既有研究侧重分别剖析河长制与林长制的自身运作，少有研究关注河长制与林长制的制度差异及其影响变量，由此引发的问题是“相似的制度设计应用于不同的治理情境，其作用效果有何不同？哪些因素影响了河长制与林长制的制度运行及其差异？”基于此，本研究利用制度分析与发展（institutional analysis and development，IAD）框架对河长制与林长制进行比较制度分析，探讨制度外部系统环境、塑造因素与制度行动者行为选择之间的互动机理，为中国情境下的制度设计提供理论启示和政策建议。
1 文献综述
河长制自诞生以来，已经在生态文明制度建设领域产生广泛影响，引发了学界的热烈关注和讨论。总体而言，既有关于河长制的研究主要集中在以下3个方向：第一，是对河长制的制度解析。Wang等从协同治理、王书明等从新制度经济学、李汉卿从行政发包制等不同视角，探讨了河长制的内在机理和运作机制。第二，是对河长制创新扩散过程的讨论。庞锐基于创新扩散理论和新制度主义双重视角，讨论了正式与非正式制度压力对河长制创新扩散的影响。Chen等对河长制的政策扩散过程与政策效果进行关联分析，探讨了政策扩散过程中先行者（pioneer）、跟随者（follower）与后动者（late‑mover）的激励机制与政策效果的差异。第三，是对河长制效果的实证评估。沈坤荣等检验了河长制的污染治理效果，指出可能存在的粉饰性治污行为。林长制全面推行后，学界围绕林长制的研究可以分为两类：一类是对林长制改革的理论总结和效果评价，林煜国等建立了林长制改革的新经济制度学理论框架，王智林等检验了林长制对城市土地绿色利用效率的影响及路径。另一类研究关注到河长制与林长制的关联：胡亮提出从河长制到林长制的“趋同式环境治理”存在简化自然资源禀赋差异、轻视地方性知识等弊端；杨志等认为林长制体现了对河长制治理理念的采纳和吸收，在治理工具上并未发生根本性变化；刘珉等提出河长制与林长制本质上是中国政府治理的“承包制”，实现了目标-责任关系的重塑、治理成本的降低和激励机制的改进。
总体上，学界对河长制与林长制的关联性进行了初步探讨，但当前研究还存在一些薄弱之处：首先，既有研究关注到河长制与林长制的相似性，但是对两者差异性的研究存在不足。为了实现治理制度与治理对象的精准匹配，需要考虑河湖林草治理情境的差异并对河湖林草管理制度进行针对性的设计，因而对河长制与林长制的研究不仅要关注河长制与林长制的关联性，还应揭示两者的差异性。其次，当前对河长制与林长制的关注偏向微观层面，从不同侧面讨论河长制与林长制的运作逻辑。少有研究从制度分析的视角出发，把关注点拓展到影响河长制与林长制的外部变量，从更中观或宏观的层面，系统分析中国情境下自然条件、经济社会和制度环境与制度运行主体间的互动关系。
在更广泛的国家治理视域下，类似的“长官责任制”在中国治理实践中有拓展到更多领域的趋势，湾长制、田长制、岛长制等样态不断涌现，构成了当下中国治理中的独特现象。究其本质，以河长制为代表的各类长官责任制是传统议事协调机构的延伸和升级。既有研究指出，职能部门按照科层制的一般逻辑维持政府日常工作运转，而议事协调机构则打破了职能部门的边界，促成专项工作的快速推进，两类机制共同构成了国家治理的基本逻辑。因此，长官责任制是理解国家治理的关键对象，它在不同领域“复制”引发的问题是：“长官责任制有哪些关键的制度构成要素和外部影响因素？这些构成要素如何互动，会产生何种作用效果？长官责任制是否适用于各种治理领域？”
对上述两类问题的探讨既是制度分析的重要课题，也可以为理解和完善中国情境下的制度设计提供参考。基于此，本研究意图整合制度外部影响因素和内部运作过程，深化对河长制与林长制的理论认识，为优化中国国情条件下的长官责任制提供有益启示。
2 理论框架与分析方法
2.1 IAD框架
IAD框架是Ostrom提出的一个经典框架，目的在于确认制度分析中需要考虑的要素以及它们之间的关系。IAD框架在大量实际应用的过程中得到了检验，逐步成为理解制度特征及公共事物（commons）治理的通用框架，该框架如图1所示。
图1 制度分析与发展（IAD）框架
IAD框架的核心概念是行动舞台（action arena）。行动舞台由行动情境和行动者组成，是个体间相互作用、相互博弈、解决问题的社会空间；行动者在行动舞台上根据特定的行动情境产生特定的激励，进而导致行动者的相互作用模式和产出。除了行动舞台，IAD框架还提供了决定具体行动情境的3组外生变量，分别包括：①自然物质条件；②经济社会属性；③通用制度规则。IAD 框架有助于研究者确认外部变量以及行动舞台如何通过相互作用形成特定的产出，并从整体上对制度体系进行理解和把握。
借助IAD框架对河长制与林长制进行比较分析具有较高的契合性。首先，在分析对象上具有一致性。IAD 框架是从上千个公共池塘资源治理案例中整理并逐步发展完善的经典分析框架，适用于公共品和公共池塘资源领域的制度分析。河湖林草资源同时具有公共池塘资源的非排他性和竞争性特点，对河湖林草资源的保护和开发依赖不同主体的集体行动。其次，在制度特征上具有适用性。河长制与林长制是一整套复杂制度安排，在纵向上建立了跨多个层级的制度体系，在横向上形成了部门联动的协作结构。对于复杂的制度安排IAD框架提供了一个结构性的制度分析思路，避免只侧重某一局部而忽视了制度的全局性特征。
值得注意的是，IAD框架传统上被视为理解社区层次的、小范围的自组织过程的理论分析工具，然而，IAD框架自提出以来陆续在更多元的议题和更大范围场景下被拓展应用。Bertacchini等比较分析了不同国家文化遗产开发和保护中的集体行动困境。Zhou等揭示了土地规划等基本制度差异对土地开发利用的影响。由此看来，IAD框架的运用正逐步从社区层面、小范围的自主治理情境拓展到更大范围、更多样的治理情境中。
在中国情境下，IAD框架也表现出了应用的价值和潜力。袁方成等在把具有嵌套关系的中央政策舞台、县级政策舞台和村庄实践舞台纳入研究范围，关注政府、村民理事会、村民等多元主体的互动，Wang等基于IAD框架，使用中国农村调研数据库揭示了劳动力外流对农村灌溉系统集体行动的负面影响。由此可见，IAD 框架为学者分析特定制度安排下行动者的互动行为提供了一套标准体系，有助于对中国情境下河长制与林长制进行比较分析。
2.2 比较制度分析思路
本研究利用IAD框架系统考察河长制与林长制的影响因素、行动者的互动及结果。第一，借鉴奥斯特罗姆的制度设计原则理论，从规则供给、规则执行和规则维护3个维度对河长制与林长制的治理机制进行拆解，为比较制度分析提供基础。第二，依次按照系统环境、塑造因素、行动舞台和互动产出四个维度比较分析河长制和林长制的制度差异。在此，首先借鉴埃默森等人的协同治理（collaborative governance regime，CGR）框架，引入系统环境维度，用以在更宏观层面反映国家政治、经济、社会条件等因素对特定制度选择产生的机遇和限制。系统环境并不直接与行动舞台产生联系，而是成为制度设计的前置性条件。其次，利用自然物质条件、经济社会属性、通用制度规则等3组变量，代表影响河湖林草治理制度设计的各类外生影响因素。再次，行动舞台可以表征参与自然资源治理的各个行动主体相互作用、协商、博弈、合作的多元社会空间，体现制度实际运行的互动过程。最后，互动产出是行动者在行动舞台中互动后产生的结果，其本质是行动者在特定规则之下的行为选择。依据实际情况，本研究将河湖林草系统治理复杂的互动关系划分为政府内部纵向层级间协同、横向部门间协同、地方政府间协同和政府-企业-公民间协同4种类型，分别考察这4种互动关系的行动逻辑和结果。
3 河长制和林长制的制度体系
奥斯特罗姆提出的八项制度设计原则，在文献中被进一步划分为制度供给、制度执行和制度保障，作为制度设计的3个维度。从制度分析的视角审视，河长制与林长制能够取得成效并在全国施行，根本原因是从规则供给、规则执行和规则维护3个维度开展了有效的制度设计，对河湖林草治理制度进行了完善和加强（表1）。
表1 河长制和林长制的制度体系
在规则供给维度，以发展理念作为制度创新的思想引领。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业的总体布局，在国家行政管理体系中自上而下逐步树立了尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。在转变发展理念的基础上，河长制与林长制作为国家层面解决自然资源治理困境的顶层设计应运而生，通过河长制与林长制构建了党政领导牵头、职能部门联动的工作格局，明确地方党政领导保护发展河湖林草资源的目标责任。针对不同地区河湖林草资源的差异化情况，河长制与林长制由各地区分别制定工作方案，解决本地区河湖林草资源保护和发展的实际问题。
在规则执行维度，完备的组织体系是河长制与林长制有效运行的基础，河长制与林长制在省-市-县-乡-村不同层级，分别设置由党委或政府主要领导担任的总河长与总林长，层层建立目标责任体系，按照网格化管理的思路，划分不同的片区，实现目标责任制的全域覆盖，每条河流每片森林都有专人专管。设立河长制与林长制办公室，负责落实河长制与林长制的工作，各相关职能部门均需派出人员参加河长制与林长工作会议，由此围绕河长制与林长形成涵盖涉水涉林各职能部门的工作网络。明确涉水涉林事务的管理职责，实现对河湖林草系统的综合整治。此外，河长制与林长制还建立了一系列配套工作机制，包括工作会议制度、信息共享制度、部门协作制度等，支撑治水治林工作的实际推进。
在规则维护方面，河长制与林长制在科层体系内对河长和林长的履职情况进行正式监督。将河湖林草管理的考核结果与地方领导干部的考核评价结果相挂钩，在特定范围内定期通报河湖林草管理保护情况，对河长制与林长制的实施情况进行公示，提升党政领导对河湖林草治理的优先级。同时，公布河长制与林长信息，在河湖森林显著位置竖立公示牌，接受社会监督，提升多元社会主体对河湖林草保护的参与度。
整体上，河长制与林长制在规则供给维度的核心是建立了以党政领导负责制为核心的责任体系，在规则执行维度植根于既有的政府科层体系并配套了一整套工作机制，在规则维护维度则依赖考核问责机制和一定的社会监督，两者有较高的相似性。
4 比较分析：差异情境下的行为选择
比较分析从系统环境、塑造因素、行动舞台和互动产出4个维度出发，对河长制和林长制进行全面比较（表2），重点关注河长制与林长制从外在影响因素到内在运作过程再到制度作用产出的复杂链条，揭示相似的制度设计在面对不同治理情境时所呈现的差异。
表2 河长制和林长制的比较分析
4.1 系统环境：制度创新背景
中国突出的生态环境压力构成了河长制与林长制制度创新的共同背景。从自然资源禀赋来看，中国平均单位国土面积水资源量仅为世界平均水平的83%，人均水资源量不足世界人均占有量的1/3，水资源时空分布很不均衡，与耕地资源和其他经济要素匹配性不好；森林资源总量有限，单位森林蓄积量约为世界平均水平的70%，人均森林面积约为世界平均水平的26%，森林区域分布不均衡，森林资源结构和质量不佳等问题依然存在。从生态环境压力的角度来看，中国面临水资源供需矛盾突出、水环境污染严重、水生态系统退化、极端事件频发的严峻挑战。林业领域则面临森林火灾和生物灾害处在多发阶段、毁林开荒问题突出、森林生态系统功能依然脆弱的形势。
从政府职能出发，河流、湖泊、森林、草原等具有基础性和外部性的共同特征，使得政府需要出台专门政策加以保护。基础性是指水资源和林草资源是生态环境的控制性因素，水资源提供了基本的生活资料和生产资料，保障了农业、工业和服务业发展。森林具有“四库”的重要定位，对国家生态安全具有基础性、战略性作用。外部性是指河湖林草资源都具有公共物品的属性，不能单靠市场力量解决河湖林草资源的发展困境，需要政府出台制度弥补市场机制的缺陷。这些共同特征决定了河湖林草治理需要政府从长远利益、总体利益出发，进行管理制度的顶层设计。
此外，既有的国家行政体制对河湖林草的制度设计构成了约束。中国行政体制呈现“纵向发包”与“横向竞争”有机结合的特点。在河湖林草管理领域，长期以来的纵向发包使得地方政府更多承担了自然资源保护的属地管理责任，而在影响干部绩效考核的核心指标中自然资源管理指标长期缺位。这种“高度纵向发包”和“低度横向竞争”的错配，造成了生态文明建设在政府工作中的关注度不够、激励机制缺失，既有制度难以满足河湖林草管理的要求，由此产生了引入林长制和河长制的制度变迁动力。
4.2 塑造因素：影响因素差异
自然物质属性会对管理制度的选择产生影响。河流具有流动性、跨域性和短周期性等特点。流动性是指河流上下游的联动效应，上游的河流治理效果会直接影响下游河流的治理效果，河流治理需要多个行政单元配合；跨域性是指河流常常作为天然的行政区划边界，左右岸常常分属不同的行政区，河流综合治理需要左右岸行政区共同配合；短期性是指由于水流的流动带来河道水体快速更替，河流治理效果能得到快速验证。与此相对的是森林具有固定性、属地性和长周期性。固定性是指森林空间位置固定，邻近区域林草治理效果对本区域林草治理效果影响并不显著；属地性是指林地具备可分割性，一般由属地政府管理；长期性是指森林生长周期长，林业政策需要有长周期的持续性和前瞻性。
经济社会特征方面的异质性使得河湖林草治理成本不尽相同。河长制可用一致、可比的监测指标衡量各地治水绩效；全国主要河湖已经建立了较完备的水环境监测站点，具备较强的水环境监测能力；各区域水资源的差异较小，治理效果容易感知。这些因素都使得河长制具备比较好的基础，制度运行成本较低。相比之下，森林集中了植物、动物、微生物等多种生物群落，构成了复杂的生态系统，森林可以划分为乔木林、竹林、灌木林等不同类型，在功能上有防护林、经济林、用材林等不同特征，在起源上又存在天然林、人工林的差异，难以简单衡量各地治林成效。森林的广阔性和林木的遮蔽，使得乱砍滥伐、偷猎偷采等森林违法行为难以被监测和精准感知；区域间林业自然条件差异明显，森林治理绩效难以进行区域比较。这些因素都增加了林长制制度运行的成本。
通用制度规则方面自然资源的产权归属影响了行动主体的行为选择。中国实行水资源国家所有制，国家可以根据需要在政府与个体间选择适当的方式进行资源配置。相比之下，林草资源的产权结构就复杂很多，经过多次制度变迁，当前林地和林木产权呈现出多种混合形态，包括林地的国有和集体所有权，林木的国有、集体、个体等所有权、承包权和经营权，混合的产权结构使得林长制面临更加复杂的制度规则。
4.3 行动舞台：制度运行与融合
4.3.1 制度运行比较
河长制与林长制为涉水涉林的多元行动者塑造了特定的行动舞台，行动者在行动舞台上实现制度的运行。从起源方式和推广扩散过程来看，河长制是地方政府为了应对突发水环境事件而自发产生的政策创新，在地方政府自主探索的基础上，经历近10年试点过程最终得到中央层面的认可并在全国推行。在运行模式方面，河长制采用逐级分解、党政同责、属地管理的模式，将河道治理责任实行分段覆盖。相比而言，林长制的起源则呈现出政策学习和跨部门政策扩散的特征，地方政府借鉴和参考河长制的经验，只用4年的时间就完成了林长制的地方探索过程，推广扩散速度更快。运行模式方面，林长制基于分片覆盖的原则构建了完整的治理体系。在协同方式方面，召开工作会议和联席会议是地方政府推动落实河长制和林长制的主要方式，河长和林长召集涉水涉林的各职能部门建立跨部门工作会议，解决河湖林草治理中的跨部门协调问题。对于跨行政区域的治水工作，河长制通过召集河湖上下游、左右岸河湖长的联席会议，推动河湖治理工作的实施，在流域-省-市-县-乡-村6级都建立了相应的联席会议机制。对于林业治理区域协同问题，林长制则在省-市-县-乡-村5级建立了联席会议机制。
4.3.2 制度融合分析
河长制与林长制相继施行后表现出制度相互融合的趋势，具体包括行动者和行动情景两个层面。在行动者层面，各级党政主要领导大多同时担任总河长和总林长，协同负责河湖林草治理工作；各级党政副职领导基本同时担任河长和林长，划分了个人责任河道和责任林区；河长制办公室和林长制办公室的组成部门有大量重叠，多个职能部门往往同时是河长制与林长制办公室的成员单位。在基层政府中，巡河员与巡林员常常相互兼任，基层政策执行工作队伍高度重合。
在行动情景层面，地方政府通过一系列机制协调河长制和林长制的运行。在责任区域划分中考虑林水相依的分布格局，使林长责任区域与河长责任区域紧密衔接。在治理过程中通过信息共享机制，相互移交信息、问题和线索；通过工作协商机制，召开河长制与林长制联席会议，分享工作经验和交流治理对策；通过协同监督机制，组织林长、河长开展联合巡林巡湿、巡河巡湖等活动，协调解决协同共治方面的重点难点问题。河长制与林长制使党政领导干部面临治河与治林的双重绩效考核，治水治林工作作为一个整体在政府工作中予以统筹，并通过一系列的工作机制促进了两者的相互融合。
4.4 互动产出：行为选择与效果
政策行动者会基于自身在行动舞台上的角色定位，理性计算自身行动策略的成本和收益，采取最有利于自身利益的行为模式。互动产出分析主要分析行动者在特定制度规则下的行为选择以及由此产生的制度效果，具体包括以下4种协同情境。
4.4.1 层级协同
河长制与林长制强化了上下级河长和林长间的刚性约束和问责。以N县河长制为例，N县2017年依据上级河长制工作要求，制定颁布了《全面推行河长制工作方案》（以下简称《工作方案》），以河流径流面积为划分标准对河流进行分级管控，径流面积50 km2以上的13条河流由县委常委、县人大常委会副主任、副县长和县政协副主席等县级领导担任河长，径流面积50 km2以下的河流由县级以下领导担任河长，对全县境内所有河湖实现河长制全覆盖。自2018年开始，N县每年年初印发当年的《全面推行河长制工作要点》（以下简称《工作要点》），梳理当年全县河湖治理的问题清单、目标清单、责任清单、措施清单，细化明确各级河长的职责，在纵向上层层传导压力。每年年底则印发当年的《河长制工作考核实施方案》（以下简称《考核实施方案》），对照年初《工作要点》，逐项设置打分标准，对各级河长进行考核定档，作为领导干部年度综合评价的依据，考核结果在次年年初通过《河长制工作考评结果通报》（以下简称《考评结果通报》）在各乡镇和县级职能部门范围内进行公示。N县以一年为考核周期，以《工作方案》《工作要点》《考核实施方案》《考评结果通报》等正式制度为基础，压实了各级政府的治水责任。
林长制同样以一年为考核周期，通过年度指标完成情况的考核推动各层级政策落实，然而，林长制在层级协同中面临与河长制差异化的行动情境。一方面，森林成熟需要更长的生长周期，生长周期较短的速生林一般需要5 ~ 8年，更普遍的林木资源通常要几十年才到主伐年龄。另一方面，林草资源主要指标年际间差异较小，森林覆盖率等治理目标达到高位后往往保持长期稳定。由于难以在考核周期内通过客观指标衡量下级林长的治理绩效，林长制的考核重点会将下达任务完成情况、林长履职尽责等要素作为考核指标，将政策贯彻落实作为加分项，将森林火灾、林业案件等负面影响事件作为减分项。下级林长在考核制度约束下选择将工作重心投入到日常事务性工作和负面影响事件管控中，通过积极参与事务性工作和管控负面影响事件，力图在年度考核中获得认可。
河长制与林长制的层级互动中，下级河长和林长从自身利益出发，提升了对河湖林草治理的履职投入，由于考核制度的约束，下级河长和林长也会进行差异化应对：更倾向于关注短期可见成效的考核指标而忽视长期指标，由此产生制度运行中的目标替代和形式主义的问题。与河长制相比，林长制的目标考核更为困难。
4.4.2 部门协同
单一部门难以满足河湖林草系统治理的需要，水务局和林草局需要协调其他职能部门以实现跨部门合作。针对水务局和林草局协调难的现状，河长制与林长制配套成立河长制与林长制办公室，以推动相关职能部门间的横向协同。以河长制为例，《工作方案》规定县级河长制领导小组组长由县委书记担任，第一副组长由县长担任，副组长由分管水务、环境保护的副县长担任。27个县委、县政府职能部门作为河长制办公室的成员单位，各成员单位确定一名领导为联系人。河长制办公室明确识别了政府层面河湖治理的行动者，将行动者组织起来连成“网络”，在不增加人员编制的前提下，通过从各职能部门抽调办公人员，实现了资源整合，充实了治水力量。
在运作过程中，主责部门（水务局、林草局）依据工作相关程度识别其他职能部门并将其纳入河长制与林长制办公室，主责部门从自身利益出发往往倾向于扩大成员单位范围，将涉及的平级部门悉数纳入，借此最大程度调动其他部门资源以充实自身力量，减轻本部门的政策执行压力。成员单位则在上级动员和干预下被吸纳进治水治林网络，在没有增加部门利益的情况下增加了部门义务，与主责部门形成利益共同体，由于治水治林责任和风险共担，成员单位需要投入相应的资源服务于河湖林草资源治理，因此部门间的互动实际上是整合政府内部行政资源的过程。与河长制相比，林长制面对更多元的治理对象和更薄弱的工作基础，因此林草部门更加依赖林长制对其他职能部门的整合，倾向于在林长制中纳入更多的其他职能部门。
值得关注的是，县级领导同时担任河长和林长，职能部门大多数同时是河长制与林长制办公室成员的背景下，长官责任制的扩张会带来注意力分配的困境，大量会议、调研、考核可能在行政效率上带来负面影响。对议事协调机构的历史回溯也表明，议事协调机构的数量总是经历“精简—反弹—再精简—再反弹”的周期现象。长官责任制的扩张如何避免影响工作效率值得持续关注。
4.4.3 区域协同
河湖治理中水资源的跨界流动与边界清晰的行政区划形成了天然的张力。既有研究发现，相对于省域内部，省域边界地区河流中化学需氧量和氨氮浓度更高。因此河湖管理制度对区域协同的需求更高。河长制实现了水治理主体责任与地方政府主要官员的清晰配置，治理绩效与官员个人考核评价挂钩使河流污染外部性在一定程度上实现了内部化，特定的行动情境激发了地方官员的治水积极性。以长三角地区为例，嘉兴市与苏州市推出了“联合河长制”，开展水质联合监测、水环境联合治理、水环境联合执法等工作。甘肃省与周边4省份分别签订了《跨省界河流联防联控联治合作协议》，对接跨省界河流联防联控合作事宜。大样本实证检验也发现河长制显著降低了省域边界地区河流污染物浓度，能够协调跨省河流污染治理。
在跨区域互动中，林长制主要以行政区划为基准，遵循网格化管理思路实现分区负责。以E县林长制为例，E县以乡镇行政区划为基础，将全县划分为17个责任区域，分别由专门的副县级林长负责，对于林长制运行、森林资源保护、林业产品生态价值转化等内容的考核都以行政区划为标准。林长的跨区域互动主要体现在森林防灭火、林业有害生物防治、外来物种入侵防控、林业行政执法等领域。
整体上，水资源的流动性与科层体系的清晰管理范围之间的张力，使得河长产生了较强的跨区域合作需求，河长制清晰的治水责任分配促进了跨区域的治水合作。而森林资源的固定性使得林长制倾向于以行政区划为基础，通过网格化治理的思路分区域确定治理目标并实行考核问责。
4.4.4 政府-企业-公民协同
企业生产经营活动是产生污水的重要源头，企业因此也成为河长制行动舞台上的关键行动者。企业参与河湖治理的行为选择同样出于自身成本收益的考量。一方面，参与河湖治理可以塑造企业正面形象，向全社会传递企业承担社会责任的积极信号，由此带来品牌价值的提升；另一方面，通过参与河湖治理企业可以与政府建立非正式连接，有助于企业与政府间的信息交流和信任建立，短期内可获得政府表彰，长远来看有助于企业经营发展。
民间河长是河长制行动舞台的另一类行动者，通常由地区内声望较高或拥有丰富资源的个体担任，其主要职责包括负责河流巡查、记录河流状况、宣传治河政策、监督治水工程、带动居民护河等。民间治水力量由于其非政府身份常常面临合法性不足的困境，在河道巡查、执法监督等环节尚缺乏合法管辖权，参与深度和持续性存在较大局限性。
从林草治理来看，森林资源本身及其附带的经济价值使其具有直接的开发利用潜力，企业参与林草治理除了可以获得企业品牌价值和与政府的非正式关系外，更直接的驱动因素是林业资源的经济收益，企业为获得林业资源开发利用的机会，在被纳入林长制工作机制的过程中主动性更强，参与热情也更为持续。林长制也更注重吸纳林业企业参与林业资源开发利用。例如，广州专门构建“产业林长”机制，行政林长与产业林长相互协调配合，推动实现生态产业化和产业生态化。
民间林长的组成人员与民间河长大致相同，其工作职责包括开展护林宣传活动、监督破坏森林资源的违法行为、沟通反馈社会各界对林业发展意见等。对于产权结构复杂的森林资源，民间林长面临更大的合法性困境，在治理实践中存在积极性高而实效有限的现象。
5 研究结论与政策启示
国家治理现代化对制度改革的系统性、整体性和协同性提出了更高要求。本研究基于IAD框架开展河长制与林长制比较制度分析，识别了河长制与林长制运行中关键的外部影响因素，探讨了差异化的影响因素与制度行动者行为选择之间的互动关系，有助于深化对中国国情下制度设计的理解并提供政策启示。本研究主要取得以下结论。
第一，从制度分析的视角审视，河长制与林长制解决了规则供给、规则执行和规则维护3个维度的基本制度问题，建立了有效的河湖林草治理机制，是较为成功的制度改革。第二，突出的生态环境压力构成了河长制与林长制制度变迁的动力，河湖林草资源的基础性、外部性特征决定了其管理过程中政府应发挥主导作用，既有国家行政体制则对河湖林草治理制度设计形成约束，这些共同构成了河长制与林长制的系统环境。第三，河长制与林长制具有差异化的外部影响因素，相比河湖系统，林草资源在自然物质属性方面具有固定性、属地性和长周期性，在经济社会特征方面治理对象更加多元、区域差异和监测难度更大，在通用制度规则方面产权结构更加复杂。第四，河长制与林长制为多元行动者塑造了特定的行动情景，两者分别在行动者和行动情景两个层面实现了制度间的融合。第五，由于塑造因素的差异，河长制与林长制行动舞台中的行动者产生了特定的行为选择与结果，与河长制相比，森林的长周期性使得林长制在层级间考核难度更大，主责部门的角色差异使得林长制在部门间资源依赖性更高，森林资源的固定性使得林长制在区域间协同需求较少，而森林资源潜在价值使得林长制中企业协同积极性更强。
本研究对河长制与林长制乃至更广泛的长官责任制提供了有益的政策启示。
第一，在规则供给方面要留好用足因地制宜空间，扩大规则供给来源渠道。一方面河湖林草治理相关规则需要合理保留制度设计的空间，鼓励各级政府进行差异化的规则供给，构建适应当地治理情境的河湖林草治理体系。另一方面，企业和民间河长和林长尚缺乏稳定参与规则供给的渠道，不断吸纳村规民约中关于河湖林草治理的地方性知识，更多地借鉴市场主体开发利用河湖林草资源的经验，将有助于提高规则供给的质量，实现社会多元主体在规则供给层面的深度融合。
第二，在规则执行方面要创新目标考核机制，充分发挥长官责任制的效能。河长制与林长制要充分考虑制度长期运行的成本，在考核结果运用中既保留监督问责功能，又构建正向激励机制，充分调动治理主体积极性。充分辨析河湖林草资源的差异性，探索差异化的目标设置和结果运用方式。同时要构建河长制与林长制相互配合、相互支撑的工作体系，减少河长制与林长制在基层执行中的重复性工作，实现河长制与林长制的协同发力。
第三，在规则维护方面要充分运用现代化技术，提升监督管理能力。首先，优化河长制与林长制的工作流程，充分运用河长制与林长制App等信息平台，缩短工作流程和周期，提升制度运行的便捷性和回应性。其次，打通层级间、区域间和部门间的信息壁垒，提升河湖林草系统化治理水平。同时，有针对性地开展各级河长制与林长培训，从专业知识、操作技能、合作意识等方面提升河长制与林长的胜任力，提高整体治理成效。
最后，长官责任制并非“万能药”，要破除任何形式的制度迷信。部分地区受到全面推行河长制与林长制的影响，各类长官责任制不断在各地引入，对这种现象需要保持警惕。制度设计贵在因地制宜、因时而异，切忌盲目模仿、照搬照抄，要充分考虑制度外部影响因素与制度运行过程的互动关系，提升制度设计与治理对象的匹配性。展望未来，需要关注多种长官责任制共存对常规科层体系运行的影响，还需要关注如何降低长官责任制的运行成本和内在张力，以及如何有效整合不同的长官责任制。例如，在河长制和林长制的基础上，整合相关长官责任制的组织体系和职能定位，探索建立“生态文明长”，为实现山水林田湖草沙一体化系统治理提供制度保障。总之，本研究对河长和林长的比较制度分析可以提供有价值的启示：运用制度分析增进对复杂制度体系的理解，有助于将中国制度优势更好地转化为国家治理效能，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出贡献。
来源：清华农研院一点号
