摘要：亚当斯曾担任美国财政部中国事务高级协调员，负责协调美国政府内部的对华政策问题，领导与中国在广泛的贸易和投资问题上的谈判，管理奥巴马和特朗普政府时期最高层级的美中经济政策对话。读者请留意，本文是从美国立场的视角来看谈判，从中国视角则是另外一种情况。

编者按：

美银邀请了科文顿・柏灵律师事务所(Covington & Burling)的高级顾问克里斯托弗・亚当斯，共同探讨美国近期全球关税计划的影响。

美银提示，本文中任何第三方发言者的观点并不代表、也不应被理解为代表美银全球研究部门的观点。

亚当斯曾担任美国财政部中国事务高级协调员，负责协调美国政府内部的对华政策问题，领导与中国在广泛的贸易和投资问题上的谈判，管理奥巴马和特朗普政府时期最高层级的美中经济政策对话。读者请留意，本文是从美国立场的视角来看谈判，从中国视角则是另外一种情况。

一、自 4 月 2 日以来美国的三大转变

克里斯・亚当斯先生表示，他在美国财政部和美国贸易代表办公室(USTR)任职时注意到，官员们认为传统的谈判方式，尤其是与中国的谈判，困难重重，且由于未能解决贸易失衡问题，进展并不显著。目前特朗普政府在与中国及其他国家的谈判中尝试采用不同策略。亚当斯强调，自特朗普政府 4 月 2 日实施互惠关税以来，出现了以下三大转变：

从激进策略转向重点策略：起初，美国基于贸易逆差计算，对每个贸易伙伴都加征互惠关税，这一策略受到特朗普的贸易顾问彼得・纳瓦罗的公开支持，旨在重塑全球贸易秩序。但由于前期激进策略给经济和金融体系带来压力，之后美国转变为将关税作为谈判杠杆，这是美国财政部长斯科特・贝森特公开支持的方式。

行业层面的关税调整：激进策略给部分行业带来巨大压力，例如汽车行业，其供应链复杂，许多零部件来自跨境采购。因此，特朗普决定给予汽车行业一定灵活性，允许美国制造的零部件从关税中扣除，不过许多细节仍有待确定。消费电子产品也获得豁免，尽管根据(1962 年)《贸易扩张法》第 232 条的调查，半导体组件可能被加征关税。在特朗普第一任期内，企业申请关税豁免有正式流程，但现任特朗普政府表示不打算提供此类豁免。

从广泛加征关税转向聚焦中国的策略：亚当斯表示，由于世界贸易组织(WTO)在应对中国经济模式的独特性方面面临挑战，全球经济出现扭曲，因此美国更倾向于直接聚焦中国。特朗普暂停了对除中国以外所有国家的互惠关税，似乎是为谈判留出空间。作为对美国关税政策的回应，中国也提高了对美国的关税，并通过出口管制限制稀土材料出口。

亚当斯认为，中国或已预见到其他贸易伙伴会对美国进行更广泛报复，但并未成真。他举了一些例子，比如欧盟(EU)和加拿大都撤回了报复计划。美国已开始与贸易伙伴进行谈判，特别是日本、韩国、越南、印度和英国。亚当斯指出，美国似乎希望这些国家，尤其是越南，支持其对中国商品的政策，以防止中国商品通过越南或墨西哥转运至美国。他还补充说，美国的做法似乎让这些国家，尤其是中国的邻国越南，陷入困境。此外，他认为中美两国在说服其他国家和地区认可各自贸易政策优势方面的竞争可能会持续，并以中国开始与欧盟就电动汽车关税进行谈判为例，探讨是否可以用电动汽车最低价格取代关税。

二、中国对美国依赖减少，谈判紧迫性降低

亚当斯认为，特朗普第二任期就职后，中国有意与美国达成贸易协议，包括大量购买美国商品，以及中国企业对美国进行大量投资，以助力特朗普推动美国再工业化。然而，在他看来，中国在特朗普政府中找不到合适的谈判对象或机会。

亚当斯还补充说，中国可能认为自己现在比特朗普第一任期贸易冲突时处于更有利的地位，因为中国在双边层面上对美国作为出口市场的直接依赖减少，尽管通过第三国，中国仍依赖美国的终端需求。此外，亚当斯指出，中国认为自身对美国技术的依赖也有所降低，因此与其他国家不同，中国似乎对与美国谈判的紧迫性感受较低。

三、贸易逆差降低能否促使美国更大幅度下调关税?

亚当斯认为，改变中国的经济模式以及解决一些可能导致美中贸易失衡的结构性问题是不可能的。他强调，在特朗普第一任期的贸易冲突中，中国旨在阻止关税进一步上调，但最终关税并未取消，因为在 2019 年 4 月达成初步协议后，双方未能进一步推进谈判。因此，为了促使美国从当前水平更大幅度地下调关税，他建议谈判可能需要聚焦于降低贸易逆差，或者达成某种管理贸易安排或采用其他衡量标准，就像中国与欧盟在电动汽车关税问题上的谈判一样，即探讨是否可以用电动汽车最低价格取代关税。

亚当斯表示，这种协议可能会吸引特朗普政府，并且他认为一切皆有可能。他还指出，根据他的经验，特朗普政府中的一些人乐于看到美中之间达成积极的协议。

他强调，目前有一项法案旨在终止中国的永久正常贸易关系(PNTR)地位。如果该立法提案获得通过，将终止该地位的年度重新认证，并规定对非战略商品征收至少 35% 的关税，对战略商品征收至少 100% 的关税。这些关税将在五年内逐步实施，第一年为 10%，第二年为 25%，第四年为 50%，到第五年达到 100%。

四、90 天内极不可能达成高质量协议……

亚当斯认为，美国要在 90 天的谈判期限内有效阻止中国的投资和转运非常困难。他举例说，有史以来最快达成的简单贸易协议也花了一年时间进行谈判，所以他认为当前策略可能是在短期内争取与一些更有前景的国家达成初步成果。例如，日本达成协议的可能性或许更大，但美国与日本之间没有自由贸易协定，所以可能会出现一些问题导致谈判延迟，比如农业市场准入的谈判。因此，谈判内容可能会超出常规贸易范畴，比如可以考虑投资阿拉斯加计划中的液化天然气(LNG)设施，或者取消汽车行业的关税壁垒。

……但可能会将旧承诺重新包装为新协议

亚当斯表示，在如此短的时间内与众多或任何贸易伙伴达成高质量协议是不可能的，所以一些国家可能会考虑重新包装现有承诺，将旧有协议纳入新框架。

…… 或者延长谈判期限

他还预计，一些国家的 90 天谈判期限可能会延长，这将增加最终关税水平的不确定性。如果太多谈判只是一次次地延期，还可能在特朗普政府内部引发新的分歧。

问答环节

问：您认为当前贸易谈判的僵局是否会引发美中关系其他领域的更多紧张局势，比如金融脱钩、美国存托凭证(ADR)摘牌、签证和移民政策方面?

亚当斯表示，双方都有强大的非关税工具可作为谈判手段。中国最有力的工具是过去几年建立的出口管制制度，特别是对稀土的出口管制，稀土对美国的许多行业至关重要，包括半导体、清洁能源、航空航天和国防等。与此同时，金融体系可能是美国方面最有力的工具。最糟糕的情况是切断中国银行业对美元的使用，但亚当斯认为这种情况不太可能发生，因为这会对全球经济造成严重影响。他认为美国财政部长贝森特目前可能并不关注 ADR 摘牌问题，贝森特在福克斯商业频道的采访中只是回应政府不排除 ADR 摘牌的可能性。亚当斯表示，贝森特近期的举措可能是为了安抚市场，防止美国经济进一步受损，他的首要任务是削减美国政府支出并应对预算赤字，同时推行大规模减税政策。亚当斯认为，对中国采取金融措施并非贝森特的首要任务。

据亚当斯说，与他交谈过的一些共和党人多年来一直呼吁限制中国进入美国资本市场，他们会支持对中国实施此类限制;然而，与限制技术出口不同，在与中国进行金融脱钩问题上，很难获得两党支持或达成两党共识。不过，他表示现任政府可能有办法实施此类限制。例如，特朗普可以发布行政命令，使中国公司无法在美国市场交易，或者将更多中国上市公司列入制裁名单，比如中国军工复合体企业名单(CMIC 名单)。亚当斯说，CMIC 名单禁止美国个人与名单上的公司进行交易，但该名单并非广泛适用，通常适用于在安全方面支出较多的公司。他强调，该禁令并不要求证券交易所立即将相关证券摘牌，投资者有一年的宽限期来平仓。

关于《外国公司问责法案》(HFCAA)，亚当斯表示，如果美国公众公司会计监督委员会(PCAOB)认定无法充分获取在美国上市的中国公司的审计文件，可能会要求这些公司在两年内从美国证券交易所摘牌。一些共和党人公开强烈批评 PCAOB 与中国证券监督管理委员会(CSRC)在 2022 年达成的协议，该协议使约 250 家在美上市的中国公司避免了摘牌。

问：美国希望与贸易伙伴实现更平衡的贸易，并希望他们增加安全方面的支出，那么美国能为贸易伙伴提供什么?相反，中国的提议是什么?

亚当斯观察到，特朗普政府的立场与前美国贸易代表罗伯特・莱特希泽在书中阐述的策略非常相似：“美国受到了不公平对待，策略应从剥夺贸易伙伴的市场准入开始，只有在贸易伙伴做出让步后，美国才会同意恢复部分市场准入，从而实现更对等和平衡的贸易关系。”

据亚当斯说，现任特朗普政府已将这一方法付诸行动：美国不是从零开始谈判，探讨双方能提供什么，而是先通过提高关税剥夺市场准入，如果对方做出足够的让步，美国可以考虑下调部分关税。

亚当斯强调，中国建立了更稳定的经济关系，包括供应链关系和投资。然而，这最终会形成一些国家难以应对的依赖关系。中国也一直积极签署传统贸易协议，如《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)，以及与东盟和其他一些国家更新自由贸易协定，而特朗普和拜登政府在这方面兴趣不大。

问：美国对平衡贸易是认真的吗?如果其他国家做出足够的让步，而美国仍坚持平衡贸易，那其他国家就没什么可让步的了。

亚当斯表示，莱特希泽在书中解释说，他认为持续的双边贸易失衡并非源于竞争优势，他也不认为美国总体贸易逆差是由宏观经济因素造成的，而是由于贸易伙伴的非对等市场准入、经济和金融政策。如果接受这些假设，那么提高关税的策略最终可以通过促使其他国家做出让步、消除贸易壁垒和减少补贴，实现更平衡的贸易。

问：特朗普多次表示美元估值过高，他的经济顾问斯蒂芬・米兰提议迫使贸易伙伴出售美元，购买 50 年期或 100 年期美国国债。您认为美元近期会贬值吗?非美国国家会调整美元资产持有结构吗?

亚当斯说，这是特朗普对美元的看法，虽然有关于 “海湖庄园协议” 可能导致货币重新调整的说法，但据他观察，目前似乎没有采取什么实际行动。与此同时，一些分析师注意到，由于特朗普政府的激进举措和混乱局面，投资者不愿投资美国资产，美元对欧元和其他货币的价值正在下降，这本质上似乎是资本从美国资产外逃的开始。通常在经济动荡时期，美元会升值，因为美国资产被视为避风港，但这次情况并非如此。

嘉宾发言人简介

克里斯托弗・亚当斯先生是科文顿・柏灵律师事务所的高级顾问，为客户提供涉及中国及该地区事务的咨询服务。克里斯托弗・亚当斯曾担任美国财政部中国事务高级协调员，负责协调美国政府内部的对华政策问题，领导与中国在广泛的贸易和投资问题上的谈判，管理奥巴马和特朗普政府时期最高层级的美中经济政策对话，并为财政部长和其他内阁官员提供建议。

来源：智通财经APP一点号