摘要：近年来，欧洲战略自主引起了广泛关注，但相关讨论大多以欧洲为中心，忽视了美国的视角。本文旨在填补这一学术空白，从美国视角审视欧洲战略自主。本文重点关注两类群体：政治决策者（political decision-makers，如总统、国务卿和国防部长）以及外交政策
务实抑或作秀：美国如何看待欧洲战略自主？
Heljä Ossa
伦敦政治经济学院研究员
European Security, 2025, Published Online: February 18, 2025
导读
近年来，欧洲战略自主引起了广泛关注，但相关讨论大多以欧洲为中心，忽视了美国的视角。本文旨在填补这一学术空白，从美国视角审视欧洲战略自主。本文重点关注两类群体：政治决策者（political decision-makers，如总统、国务卿和国防部长）以及外交政策影响者（foreign policy influencers，在智库和研究机构工作的人士）。通过分析他们近25年（1998年至2022年）的演讲、声明和报告，本文对美国关于欧洲战略自主的辩论进行了回顾，探讨了其复杂性和演变特点。本文得出结论，美国关于欧洲战略自主的辩论比欧洲通常所理解的更加多元和复杂。支持和反对战略自主的观点并存且相对持久，尤其是决策者之间的辩论在近五届政府期间几乎没有波动，而政策影响者的观点则更为多样，展现出不同的视角。该论文展示了美国对欧洲安全与防务态度的微妙之处，补充了非欧洲中心的欧洲战略自主研究的空白。
过去数十年，学界从多种角度对跨大西洋关系进行研究，但仍旧忽视了这一复杂中的若干方面。其中之一是欧洲战略自主这一相对较新的概念，它与跨大西洋关系中的更广泛问题密切相关，比如跨大西洋共同体内部的分担责任和分工问题。
过去几年中，欧洲战略自主获得了大量政治和学术关注，但除了少数例外情况，相关视角一直局限于欧洲。为填补这一学术空白，本文分析了 1998 年至 2022 年间美国对欧洲安全与防务一体化以及试图实现战略自主问题的看法和讨论。本文认为，美国对于欧洲战略自主的辩论远比欧洲通常所理解的要复杂和多元。理解美国对于欧洲战略自主的看法不仅具有学术意义，而且对于思考欧洲防务改革对跨大西洋关系的影响也至关重要。
传统上，围绕战略自主的讨论主要集中在军事、防务和安全领域。从这一角度来看，战略自主意味着能够自主行动，设定政治目标并独自或与其他行为体合作实现这些目标。这也是1998年《圣马洛宣言》（Saint-Malo Declaration）所传达的信息，该宣言常被视为欧洲战略自主辩论的起点。在《圣马洛宣言》中，法国总统雅克·希拉克（Jacque Chirac）和英国首相托尼·布莱尔（Tony Blair）呼吁欧盟“拥有自主行动的能力，以可信的军事力量为后盾，具备决定动用这些力量的手段，并做好动用的准备，以应对国际危机”。该宣言的核心思想在于欧盟应具备物质、政治和制度上的能力，能够独立于其他行为体的决策、资产和能力而采取行动。自 2016年欧盟《全球战略》（Global Strategy）发布以来，欧洲的讨论已呈现出更具整体性和全球性的特点，从更广泛的视角来审视战略自主，除安全和防务问题外，还涵盖了诸如气候变化、技术以及金融市场等议题。有学者主张采用“行动能力”（capacity to act）这一术语，而将“战略自主”（strategic autonomy）和“战略主权”（strategic sovereignty）搁置一旁，这样可以体现欧洲“实现政治目标和解决政治问题的能力”。还有学者则倾向于将战略自主称为“分担责任”，这一术语将在战略自主与美国联系起来，在北约语境中常用于讨论欧洲和美国对北约的贡献不均衡问题，并在某种程度上暗示欧洲的战略自主意味着摆脱美国的自主。能够更好地自卫的欧洲——换句话说，军事强大且独立的欧洲——对美国和北约而言既是机遇也是挑战。几十年来，美国外交政策决策者和外交政策精英对欧洲战略自主的态度从支持到怀疑不一而足。这就是为什么我们不能说美国对欧洲安全与防务采取了单一、一致的“美国方式”。
以往的研究表明，美国对欧洲战略自主的看法似乎呈周期性变化：有时欧洲的战略自主被视为机遇，而在其他时候则被视为威胁。本文认为，不同的观点和态度并非必然呈周期性出现，而是长期共存的。本文展示了美国政治舞台上不同参与者如何看待欧洲的战略自主性，以及哪些方面和话题被引入政治辩论。为此，本文重点研究了两类群体：政治决策者和外交政策影响者，包括分析美国总统、内阁部长、国会议员以及负责外交、安全和国防政策的关键政治顾问（政治决策者）的演讲、评论和声明。另一方面，分析还聚焦于在外交、安全和国防政策以及跨大西洋关系领域开展工作的研究机构、智库和其他利益集团提供的材料，尤其是其中的外交政策影响者。
政策影响者：关于欧洲战略自主的四种观点
通过对美国政策影响者所提供材料进行主题内容分析，本文在这些材料中发现了四种观点（见图1）。这四个类别分别被命名为“美国作为欧洲强国”“欧洲主导的北约”“自主的欧洲”以及“尽可能小的美国存在”。这四个类别可以放置在两个坐标轴上。横轴的两端分别代表了对于欧洲安全与防务应如何构建的看法，这是讨论战略自主时，尤其是欧洲内部讨论时最为核心的问题之一。图表左侧的情况最能描述现状：欧洲防务是通过北约并围绕北约来组织的。而在横轴的另一端，欧洲防务则是围绕欧洲自身的防务解决方案构建，北约和美国在此过程中不发挥重要作用。纵轴则关乎美国在欧洲安全与防务中的参与程度。纵轴的上端代表美国（积极）参与欧洲安全与防务的情况。在纵轴的上端，美国积极介入并在欧洲驻扎军事力量，而在纵轴的下端，美国则减少对欧洲事务的参与并最终从欧洲撤出。纵轴更侧重于美国对其在欧洲事务中角色的认知，而横轴则更侧重于欧洲安全与防务的体制架构。
图1 欧洲战略自主性政策影响者的各类观点
需要指出的是，这四个类别是极端情况，每个类别内部都存在不同的语气和细微差别。此外，本文分析的个人或机构中，很少有能明确归入某一类别的，很多都有符合其他类别的特征。
美国作为欧洲强国这一类别中的政策影响者强调，美国应通过北约在欧洲安全与防务领域保持强有力的参与，并继续在联盟中发挥领导作用。该类别中的影响者敦促华盛顿推行“北约优先”政策，并确保美国在欧洲防务中的影响力。这一类别中的大多数人普遍认为，北约作为主要安全提供者的角色不应受到挑战，北约应继续成为欧洲和美国的首要选择。欧洲新增的能力首先应服务于北约及其运作能力，而非欧盟。否则，这将“令美国极为不满”。此外，这一类别中的政策影响者对欧盟与北约合作的可能性持相当怀疑的态度。欧盟的防务倡议与北约被视为彼此截然对立，而它们之间相互补充的可能性则被认为微乎其微。
与其他集团相比，欧洲主导的北约类别相对边缘化。这一类别结合了两个基本原则：维持北约作为欧洲主要防御方案的角色，同时逐步减少美国在欧洲的存在，最终让其完全撤出。在这一类别中，欧洲防务仍围绕北约构建，而非欧盟或其他欧洲防务方案。属于这一类别的少数人认为，通过让北约让出领导权或把接力棒交给欧盟，无法实现北约内部欧洲支柱的强化。强化北约内部欧洲支柱的一个替代方案是将北约重组为一个由欧洲主导的联盟。这不仅能让美国减少在欧洲的参与，还能“规避欧盟的局限性”。
自主的欧洲这一类别同样由相对较少的政策影响者组成，不过他们对于自己的观点表达得相当直白。尤其是自由派人士认为，一个能力更强的欧洲——换句话说，一个军事力量更强大的欧洲——是美国应对诸如世界范围内日益严重的威权主义等重大挑战的“重要战略伙伴”。一些人甚至认为，欧洲在没有美国的情况下独立行动的能力极为必要且紧迫，并鼓励欧洲朝着战略自主迈出具体步伐。从“自主的欧洲”这一类别来看，支持欧洲增强自身能力主要有三个目的。首先，这能提升北约的能力和行动力，从而平衡跨大西洋伙伴关系，使其更加平等。其次，这能让欧洲在行动时更加独立，减少甚至无需美国的帮助。第三，与前两点相关，一个更强大且团结的欧洲会成为美国更好的合作伙伴。在这一类中，“崛起的欧洲”对美国而言并非挑战或威胁，而是积极因素。美国需要欧洲在阿富汗等地发挥作用，而且在东亚地区这种需求也日益增加。这与“美国作为欧洲大国”这一类别中的观点截然不同，后者认为欧洲的战略自主是为制衡美国或取代北约。
最后，尽可能小的美国存在这一类别支持欧洲的防务倡议，同时主张减少美国在欧洲的存在，并最终从欧洲大陆撤军。“尽可能小的存在”将鼓励欧洲在安全和防务方面实现自给自足。实际上，“尽可能小的存在”意味着减少驻欧美军，并在北约内部进行体制变革。欧洲安全和防务一体化的深化被视为减少美国在欧洲军事存在的机会。一个强大且军事化的欧洲能够独立行动，无需美国的参与，这反过来又能让美国最大限度地减少稀缺资源的使用。短期内，美国应让欧洲在欧洲安全和防务方面发挥主导作用，而美国在北约中则扮演“副手”角色（associate role）。从长远来看，美国应开始将防务负担转移给欧洲盟友，而非与之分担。最终，除非符合自身利益和目的，否则美国在欧洲安全和防务方面将不再承担重要角色和责任。
政治决策者：捍卫跨大西洋现状
尽管共和党和民主党在外交政策问题上的分歧日益扩大，但至少与其他政策相比，外交政策仍被视为两党仍能合作且分歧不大的少数政策领域之一。如果我们将美国决策者归入上述类别，那么他们中的大多数会属于“美国作为欧洲强国”这一类别，这与当前的现状最为接近。这一类别的典型特征是强调北约在欧洲防务中的核心作用，并维持美国在欧洲的存在和领导地位。在本文分析的政客中，很少有人愿意削弱美国对欧洲防务的影响力，改变数十年来的跨大西洋安全架构，即便这意味着欧洲仍将依赖美国的支持和军事能力。另一方面，如果美国偏离现状，减少在欧洲防务方面的投入，那么它可能会疏远那些未来可能在亚太地区需要的长期盟友。因此，改变现状对美国来说代价可能非常高昂，不仅在经济上，而且在作为盟友的声誉方面也是如此。
（一）北约主导地位
在美国有关欧洲战略自主的讨论中，无论是决策者还是政策影响者，一个反复出现的观点就是强调北约在欧洲安全与防务领域的主导地位。民主党和共和党人士都担心欧洲防务倡议会最终脱离北约甚至与北约形成竞争。相反，新的欧洲倡议应当强化北约并为北约增添能力。
关于北约主导地位的讨论涉及多个方面，其中之一是欧洲防务倡议与北约的兼容性问题。许多美国决策者认为，在制定欧洲防务倡议时，兼容性应作为指导原则。欧洲一体化应始终支持更广泛的跨大西洋安全体系。换句话说，欧盟的架构应当对北约的架构起到补充作用，为其作出贡献并与之互动。兼容性的对立面是重复建设，这一问题自1998年美国国务卿马德琳·奥尔布赖特（Madeleine Korbel Albright）提出以来就一直备受关注——甚至可能更早。国防资源一直都很稀缺，华盛顿方面担心北约需要与欧洲的倡议争夺这些资源。重复建设能力、指挥结构、部队规划甚至决策机制都会造成资源浪费，应当避免重复建设的担忧在20世纪90年代末和21世纪初最为强烈，但《里斯本条约》在2010年代末又将这一问题重新提上了议程。
美国决策者，尤其是在21世纪初，经常提出的一个担忧是歧视问题——这里指的是欧盟倡议对非欧盟成员国的歧视。美国尤其希望在北约框架内开展的欧洲安全与防务身份（ESDI）计划能够向所有盟国开放，而不仅仅是欧盟成员国。华盛顿方面在讨论时总是泛泛而谈，很少明确提及美国自身。不过，可以相当肯定的是，华盛顿的主要意图在于确保其参与欧洲防务规划、决策和防务工业的机会不会因欧洲防务一体化的不断深入而受到限制。
（二）有条件的支持以及对有能力的合作伙伴的期望
多年来，在讨论欧洲防务时，最常出现的话题之一就是欧洲的行动能力。美国支持欧洲防务一体化的一个条件是，欧洲的努力需要增添新的有效能力。一个强大且有能力的欧洲对美国而言具有多重价值：它有助于捍卫共同的价值观和利益，能够在危机中采取行动，尤其是在美国不愿行动的时候。美国希望欧洲获得更多的能力，以更好地自我防卫，同时也成为美国更好的合作伙伴。因此，一个有能力且能采取行动的欧洲更符合美国的利益。一个更强大的欧洲将能够捍卫共同的利益和价值观，照顾好周边地区的安全，并且可以更好地与北约展开合作。而且，如果欧洲军队的能力更强，那么与美国的关系就会更像伙伴关系，而非基于依赖。这反过来又会有助于共同部署和捍卫共同安全利益。这也意味着欧洲拥有更多的投资和能力，这将增强欧盟和北约的实力，从而加强跨大西洋伙伴关系以及跨大西洋安全。加强北约以及与北约的兼容性确实是美国支持欧洲战略自主的最常提及的条件之一。
随着时间来到2010年代末和2020年代初，要求采取具体务实行动的呼声越来越高。美国人对欧洲围绕战略自主发表的种种言论感到厌倦，因为这些言论似乎并未带来多少实际成果。尤其是拜登政府强调，欧洲迫切需要制定切实可行的解决方案，摆脱战略自主的理论范畴。
（三）对战略自主性的怀疑：建设制度还是提升能力？
尽管欧洲战略自主以及欧洲防务一体化的深化得到了华盛顿方面的支持，但也有人持更为怀疑的态度。尤其是在21世纪初，当时欧洲防务一体化的概念还相对较新，美国决策者对欧洲的发展感到担忧。其中最大的担忧之一是，欧洲防务一体化的不断深化会与正在进行重大改革并重新思考其在国际安全中角色和目的的北约形成重叠，并分散其注意力。而削弱北约又会导致跨大西洋关系的混乱和不稳定。
特朗普执政期间，对欧洲战略自主的怀疑尤为强烈。尽管特朗普政府对欧洲和欧洲战略自主持怀疑态度，但其言论通常较为温和，措辞也较为委婉。在讨论欧洲防务时，特朗普经常提及分担责任和欧洲防务开支的问题。特朗普批评欧洲没有为“军事保护”贡献其应尽的份额，暗示欧洲应当补偿美国在欧洲的军事存在，而非向北约整体出资。
结论
本文表明了美国对于欧洲战略自主的讨论具有复杂性和多面性，并且美国对于欧洲安全与防务问题并没有统一的“美国立场”。多年来，在讨论欧洲战略自主以及欧洲安全与防务问题时，主要论点基本保持不变。尤其是在历届政府的决策层中，过去五届政府期间几乎没有出现大的波动。造成这种情况的一个原因可能是，华盛顿对于欧洲战略自主的讨论很少，对于其含义以及应如何应对也缺乏深入探讨。此外，美国的讨论主要是被动反应式的，且倾向于维持现状：美国政客更多地是对欧洲的发展态势发表评论，而非主动提出有关欧洲战略自主的重大政策建议。
然而，在政策影响者当中，讨论则更为多元。这一点从对所分析的政策影响者进行细分，从而识别出四个不同的群体就可见一斑。在研究机构和智库工作的政策影响者能够更自由地从各种角度探讨欧洲的战略自主性，事实上，他们甚至常常被期望发表一些颇具争议性的观点。这或许至少在一定程度上解释了决策者与政策影响者之间存在的明显分歧。
长期以来，美国一直在两难中徘徊：一方面希望欧洲在自身安全和防务方面承担更多责任，另一方面又担心欧洲权力过大。有人乐于看到美国从欧洲军事撤出，并鼓励欧洲人自行处理自身及地区事务，但也有人警告此举可能带来的负面影响。责任过多与过少之间的界限十分微妙，华盛顿方面似乎也没有就欧洲应拥有多少战略自主达成共识。欧洲应当对此有所警觉。尽管过去几十年来，美国决策者对欧洲防务的态度相对稳定，但在日益偏颇的美国政治格局中，这种情况有可能发生改变。欧洲作为一个整体以及各个国家需要做好准备，倾听有关欧洲战略自主的细微差别和间接暗示，并为特朗普的第二个任期中华盛顿可能出现的变化做好准备。至于欧盟，它需要进一步明确自身在欧洲安全与防务中的角色，尤其是与北约的关系。在欧洲内部的防务分工尚未明确之前，不能指望美国会欣然接受诸如欧洲战略自主之类的构想。
译者：张倍祯，国政学人编译员，中国人民大学国际关系学院，研究兴趣为国际政治理论与国际组织。
校对丨辛逸伦 叶诗韵
审核 | 李源
排版丨柯珮瑶
本文为公益分享，服务于科研教学，不代表本平台观点。如有疏漏，欢迎指正。
来源：国政学人
