东南亚研究 | 深化改革增长惠民——评香港特区政府《2025年施政报告》

摘要：香港特区政府《行政长官2025年施政报告》以“深化改革、心系民生、发挥优势、同创未来”为主题，积极应对经济转型的挑战，培育中长期增长优势产业，全方位提升中国香港国际金融中心的广度和深度，改善民生和发展经济。

施政报告，国际金融中心

香港特区政府《行政长官2025年施政报告》以“深化改革、心系民生、发挥优势、同创未来”为主题，积极应对经济转型的挑战，培育中长期增长优势产业，全方位提升中国香港国际金融中心的广度和深度，改善民生和发展经济。

战略定位方面，本次报告明确香港“内连外通”融入国家发展大局的核心战略方向，在“内连”方面，定位出海平台，设立“内地企业出海专班”，实质性地为国家与企业“走出去”提供资本、平台与制度支撑；在“外通”方面，香港致力于参与高水平国际合作，推广一带一路沿线航运品牌与专业服务。

在产业层面，北部都会区与河套深港科技创新合作区加快建设，积极发展人工智能、生命健康、新能源等前沿产业，推动香港从传统服务经济向创新驱动经济转型。

三个国际中心（金融、航运、贸易）通过“巩固与创新”双轨并进，金融中心在增强股票、黄金等传统市场的同时，积极发展货币与债券市场，稳健推动金融科技与资产代币化，以提升国际金融枢纽的深度与吸引力。航运中心以“绿色”与“智慧”为双引擎，建设绿色燃料加注中心与数字化港口系统，强化与内地及“一带一路”沿线港口的协同效能。贸易中心由财政司司长领导成立“大宗商品策略委员会”，依托代币化电子提单等数字工具，提升跨境贸易效率。值得关注的是，本届报告首次明确提出建设“国际法律及争议解决服务中心”，旨在强化商业法治保障与争议解决能力，进一步完善香港作为国际枢纽的城市功能与竞争力。

支持本地经济和民生方面，港府持续打造“留学香港”品牌，留学生涌入也惠及旅游和地产等其他行业。旅游业在转型中复苏，港府今年吸取此前经验，大力发展香港的特色旅游，优化旅客来港安排，发展游艇和游轮经济，推动“盛事旅游”，积极开拓中东和东盟旅游市场。本次施政报告涉及地产的新举措相对不多，但在“新资本投资者入境计划”中放松对房地产投资额的限制，增加公屋供应，缩短公屋轮候时间，丰富置业阶梯。此外，港府加大支援中小企业，积极扶持再就业，宣布应对人口老龄化和鼓励生育的新举措。

整体而言，在《2025年施政报告》的引领下，香港正步入以“深化改革、发挥优势、融入大局”为核心的新发展阶段。报告所规划的经济、金融与民生等多维度路径，不仅着眼于应对当前结构性转型的现实挑战，更注重培育面向未来的持续竞争力，系统构建香港长远发展的新格局。

2025年9月17日，香港特区政府行政长官李家超发表任期内的第四份《施政报告》（以下简称《2025年施政报告》）。本次报告以“深化改革、心系民生、发挥优势、同创未来”为主题，在经济增长逐步改善的宏观背景下，此次报告反映港府希望“以改革、促发展、惠民生”，积极应对经济转型的挑战，培育中长期增长优势产业，全方位提升中国香港国际金融中心的广度和深度，改善民生和经济。

一、推动产业发展，培养创新动能

香港经济，特别是消费和地产，正经历结构性转型，港府近些年致力促进产业结构转型，积极培育高附加值的新兴产业，包括先进制造、生命健康科技、新能源、AI与数据科学等，以创造更多优质就业机会，带动经济的多元化发展。

1.1 加快发展北部都会区

自上任行政长官林郑月娥在2021年10月提出以来，北部都会区就被港府寄予厚望，希望其成为香港经济发展的新引擎，成长为产业创新的摇篮。虽然过去数年建设步伐稳步推进，但所需资源投资庞大。当前基本规划已然出台，为加快实施这一发展战略尽快落地，《2025年施政报告》宣布了一系列政策和举措：一是成立由行政长官领导的“北都发展委员会”，以统筹协调各部门工作；二是简化行政程序；三是加快发展北都专属法律；四是依托一区两园，加快发展河套深港科技创新合作区；五是制定新田科技城发展纲要；六是加快交通基础设施建设，其中跨境铁路项目将提升大湾区基建互联互通。

1.2 发展创新产业

在具体产业赛道方面，《2025年施政报告》对AI着墨甚多，体现了港府意图加大推动AI成为香港未来发展的核心产业，以“加强基建，推动应用导向”为策略，促进AI在各行业广泛深度融合，实现“AI产业化、产业AI化”。在推进AI科研和人才优势方面，港府通过成立“AIR@InnoHK”创新香港研发平台、推出“前沿科技研究支持计划”，投资10亿港元于2026年成立“香港人工智能研发院” 等方式，培育本地及吸引国际和内地AI人才，支持前沿科技研究，开拓AI应用场景。在强化AI资金优势方面，香港具备成熟融资渠道，能有效连接全球资本与优质项目，香港投资管理有限公司作为政府全资拥有的“耐心资本”机构，已投资多家AI企业，未来将会继续投资AI产业。在强化AI数据优势方面，香港计划推动先进算力设施建设，早日实现内地数据在合规安全保障下可跨境流动至河套香港园区用于科研。在拓展AI应用方面，港府强调AI发展“须以安全为舵，以应用为帆”，推广和开发AI应用来提高公共和医疗服务。

其他重点支持产业方面，港府一是将引进飞机零部件回收及交易等相关产业，培养专业技术人才，巩固香港国际航空枢纽地位；二是推动生命健康科技产业发展，依托香港成熟的“政产学研投”系统，配合内地创新药的崛起，吸引国际和内地顶尖药企落户香港，透过专利授权开拓国际市场；三是为实现国家双碳目标，推动香港2050年前达到碳中和，港府将推动新能源产业发展，加速绿色科技落地，包括可持续航空燃料产业链、氢能设施以及大型电动车电池回收设施等。

二、国际中心：巩固与创新并举

2025年香港特区政府为巩固其国际中心地位，推出了一套多维度、多层次的政策组合，覆盖金融、航运、贸易及法律服务四大核心领域，充分体现出“巩固传统优势”与“开拓新兴领域”并重的战略思路。

国际金融中心：《2025年施政报告》一方面致力于深化现有优势：股票市场通过优化上市规则、探索T+1结算等措施提升股票市场活力；国际黄金交易市场以打造2000吨级黄金储备枢纽为目标，加速建立国际黄金交易市场。在国际风险管理中心建设上，报告精准地聚焦于跨境养老、自驾和低空经济等新兴领域的保险产品创新，以满足市场需求。同时，通过优化税制吸引单一家族办公室和基金，放宽“新资本投资者入境计划”门槛，并推动房地产信托基金（REITs）纳入互联互通，旨在将香港打造成更具吸引力的国际资产及财富管理中心。

另一方面，相较于过往，本届报告的一个显著亮点是首次明确提出“构建蓬勃货币市场和国际领先债券市场”作为独立目标，将“稳健发展金融科技”提升至战略高度，这不仅是新增章节，更体现了香港拥抱金融未来的决心。其路径非常清晰，即大力推动代币化实践——报告中四次重点提及，包括推动商业银行发行代币化存款、促进真实代币化资产交易、研究代币化电子提单，支持代币化黄金等。通过落实稳定币发行人制度和数字资产托管发牌制度，香港正致力于构建一个安全、规范的虚拟资产监管生态，意图在全球下一代金融体系中占据领先地位。

国际航运中心建设上突出“绿色”与“智慧”双线推进：打造绿色燃料加注中心、构建数字化港口系统，并建立“铁海陆江”立体联运体系，强化与内地及“一带一路”沿线港口的协同效能。

国际贸易中心则着力深化实体与数字双线并行：通过在吉隆坡增设经贸办事处强化东盟市场链接，并借助“商业数据通”、代币化电子提单等数字工具提升贸易效率，支持大宗商品与电商贸易发展。

值得强调的是，本届报告首次明确提出建设“国际法律及争议解决服务中心”，致力于强化香港作为国际法律枢纽及“调解之都”的角色，为商业活动提供完善的法治保障和争议解决服务，进一步提升整体营商环境的吸引力和制度竞争力。

总而言之，2025年的措施勾勒出一幅“传统与未来并存、巩固与创新并举”的清晰蓝图，旨在通过科技赋能和市场深化，全方位提升香港国际金融中心的广度和深度。

2.1 金融生态协同，稳健创新

基于上述“巩固与创新并举”的总体框架，香港正以多市场联动推动金融生态的协同发展:

股票市场方面：《2025年施政报告》进一步明确了股票市场在巩固国际金融中心地位中的关键作用，当前香港IPO市场表现强劲，截至9月17日累计募资1441亿港元，位列全球第一，恒生指数较年初接近翻倍，反映出市场活力显著回升。在政策布局上，一方面通过优化同股不同权架构、吸引中概股回归、推动港股人民币交易柜台纳入股票通南向交易等“巩固”类举措，夯实其传统核心竞争力；另一方面，凭借设立“科企专线”、探索T+1结算制度等“创新”类措施，对接国家科技自强战略、顺应全球金融运作效率变革的前瞻性布局，展现了通过制度创新为市场注入新动能的明确意图。

大宗商品方面：“加速建立国际黄金交易市场”，并支持“代币化黄金”产品开发，成为一项极具前瞻性的关键举措。“加速”二字反映了香港争夺亚洲时段黄金定价权、打造区域黄金储备枢纽的紧迫性与战略雄心。其目的不仅是完善金融市场体系，更是为了服务国家金融安全与人民币国际化战略，通过建立一个规模达2000吨、以人民币计价的国际黄金市场，吸引全球黄金资产与流动性汇聚香港。而“代币化黄金”则与香港大力发展金融科技的整体布局紧密协同。

债券市场方面，在去年的施政报告中债券市场仅作为“深化互联互通”的一部分，而在《2025年施政报告》中，港府将债券市场升至与股票市场并列的战略层面，并首次独立章节“构建国际领先债券市场”进行规划。港府推进巩固香港债券中心地位，新举措包括：（1）提升金融基建，研究让投资者在单一平台集中管理及相互抵押股票和债券等不同资产，促进各类互联互通机制的联动，推动使用离岸中国国债作为不同清算所抵押品，进一步丰富人民币资产的应用场景；（2）丰富离岸人民币产品，继续与内地相关机构商讨落实在港推出离岸国债期货，扩充“互换通”下利率衍生品种类，并推动场外衍生工具的发展，以及与内地适时推出跨境人民币回购业务；（3）香港证监会研究由市场建立和营运的债券电子化交易平台的可行性，并积极推动在香港建立商业回购市场和中央交易对手制度以提升市场流动性。

货币市场方面，与去年相比，《2025年施政报告》对离岸人民币业务措施进行了更深入的阐释。港府持续强化全球最大离岸人民币业务的枢纽地位，助力人民币国际化，新措施包括：（1）设立新的“人民币业务资金安排”，通过货币互换协议向企业提供贸易、营运及资本支出所需的人民币融资，支持实体经济使用人民币；（2）研究在合适的场景下以人民币支付香港特区政府开支；（3）持续探讨更多元化的跨境资金获取渠道，为市场提供稳定且成本较低的人民币资金；（4）优化“跨境征信互通”和“深港跨境数据验证平台”，便利香港银行向在港的内地居民及企业审批贷款；（5）持续优化“跨境支付通”，拓展与民生相关的汇款应用场景。特区政府明年会优化可携现金援助的发放安排，在广东及福建省养老的香港受惠长者可选择由政府将款项直接汇入其内地指定银行账户；（6）香港金融管理局亦会研究推动人民币与区内本币在港进行更便利的外汇报价与交易。

三、内连外通，融入国家发展大局

2025年香港施政报告以“融入国家发展大局”为核心战略，系统推出一系列“内连外通”举措，展现出香港从传统“超级联系人”向“国家发展深度参与者”与“开放协同者”的角色演进。

在“内连”方面，（1）特区政府整合资源成立“内地企业出海专班”，吸引内地企业设立财资中心，内地银行设立区域总部，与沙特共设投资基金等，实质性地为国家与企业“走出去”提供资本、平台与制度支撑；（2）深化大湾区空港枢纽、跨境数据验证、仲裁协作和病人转运等安排，在规则衔接与民生融合上实现纵深突破。

在“外通”方面，香港致力于参与高水平国际合作：一方面主动争取亚洲基础设施投资银行在港设立办事处，深化与东南亚证券交易所的互联互通，吸引优质发行人赴港二次上市；另一方面设立“一带一路”可持续绿色发展培训中心，并通过举办香港海运周高峰会、世界互联网大会亚太峰会等重要国际会议，系统推广一带一路沿线航运品牌与专业服务。这一系列政策表明，香港正将自身独特优势与国家战略需求有机融合，其发展不再仅局限于自身的繁荣稳定，更是通过与内地深化协同、与国际扩大共识，在国家现代化进程中重新定义不可替代的功能价值。

四、支持本港经济和民生

4.1 打造留学香港品牌，持续推动人才引进

香港拥有世界一流的教育资源，有五家大学位居全球前一百名，港府持续打造“留学香港”品牌，让教育成为香港的优势产业。香港教育局的数据显示，在港修读全日制专上课程的非本地学生数量在过去三年增长45.5%至5.5万人，留学生涌入也惠及旅游、地产等其他行业。

《2025年施政报告》宣布，自2026/27学年起，非本地生人数上限由相当于本地生人数的40%增至50%，这是自去年从20%调高至40%的第二次调整。此外，资助研究院研究课程的超额收生自资学额上限亦由100%增至120%。同时，港府承诺1.5万个本地生资助名额维持不变，因此非本地生的增加不会影响本地生的既有政策。

为缓解商业地产空置率高的挑战，同时为留学生扩容提供宿舍，港府7月推出“城中学舍计划”，将现有商业大厦（包括酒店）改作学生宿舍。未来，不仅商厦改装，在原商厦拆除重建的全新学生宿舍亦能受惠于港府的便利措施。港府今年内会预留全新商业或其他土地作兴建新宿舍。

为扩大“留学香港”品牌的影响力，港府计划推出“Hong Kong: Your World-class Campus”宣传计划，拨款4000万港币资助八大院校加大内地宣传及师生招揽，继续探讨和落实香港和内地互认学位学历。

港府近些年推出的一系列人才引进计划富有成效，据统计至今已有超过23万人才来港工作和发展。其中，高才通计划的申请续签率达55%，港府预计高才通计划可为香港带来每年约340亿元的经济贡献，相当于GDP的约1.2%，有效缓解人才缺口和提振本地高端产业。同时，来港人才大部分很年轻，七成在40岁以下，有助于应对人口高龄化的挑战。

4.2 振兴旅游

香港旅游业持续好转，截至今年8月，整体访港旅客人次达3320万，较去年同期大幅上升12%，但仍不及此前高峰。和过往几年施政报告相比，《2025年施政报告》更多着墨于吸取此前经验，大力发展香港的特色旅游，倡导“无处不旅游”的理念，新措施包括积极开拓客源，优化旅客来港安排，提升通关体验，发展游艇和游轮经济，推动“盛事旅游”，积极开拓中东和东盟旅游市场。

4.3 房地产

在香港和内地经济增长动能改善、按揭贷款利率趋势下行、人才和资本流入、港府支持措施频频出台的背景下，香港住宅地产自去年年底以来逐步止跌企稳。未来若美联储持续降息，香港地产市场预计持续向好。

在地产前景改善的背景下，《2025年施政报告》涉及地产的新举措相对不多，但在“新资本投资者入境计划”中放松对房地产投资额的限制。目前该计划要求申请人在港投资不少于3000万港币，其中房地产投资额（无论是住宅或非住宅）最多只算入1000万港币。优化后的措施为，如购买非住宅物业，可算入额由1000万提升至1500万，物业成交价则仍不受限制；如购买住宅物业，可算入额维持1000万港币，但可算入的住宅物业投资会放宽，成交价门坎由5000万下调至3000万。预计此次优化有助于带动高端住宅及非住宅物业市场流转，但对整体地产市场的影响有限。

李家超在《2025年施政报告》指出，增加“居者有其屋计划（居屋）”和“绿表置居计划（绿置居）”单位的供应，缩减公屋轮候时间，丰富置业阶梯。在增加公屋供应方面，2026-2027年度起的五年，总体公营房屋建屋量（包括简约公屋）将达189000个单位，较李家超刚上任时增加约80%；在公屋轮候时间方面，公屋申请者的等候时间从三年前的6.1年缩短至1至5.1年，未来在2026-2027年可进一步降至4.5年；在私营房屋供应方面，《长远房屋策略》预计未来十年私营房屋需求为126000个单位，政府未来十年会有足够土地满足上述需求；在土地储备方面，政府未来十年将准备好约2 600公顷“熟地”[1]；在释放市区工业用地方面，自2000年起，规划署已进行五轮全港工业用地分区研究，将部分工业用地改为住宅、商贸等用途。

4.4 积极支持中小企业，妥善处理就业问题

中小企业是香港经济的支柱和就业的主要来源。当前本港经济正经历结构转型，中小企业在过去数年步履维艰。在本次施政报告中，为加大支援中小企业，港府推出十一项措施，这主要包括：一是将“中小企融资担保计划”下八成担保产品的申请期延长两年，并将“还息不还本”安排再度延长一年；二是宽减收费，减轻营商压力；三是额外预留300亿元在未来两至三年加大工程项目开支，以持续本地建造业；三是向“BUD专项基金”[2]注资14.3亿元，扩大资助地域至“一带一路”沿线经济体，四是优化数码港“数码转型支持先导计划”，赋能中小企应用AI，提升竞争力及信息安全；五是未来三年在内地和东盟的电商市场推广香港品牌等。

产业转型加速导致人才紧缺，人口老龄化导致本港劳动力人口下降，企业面临招工难的问题，因此香港持续推广人才引进计划和适度引入外劳。另一方面，虽然香港整体经济稳中向好，但部分企业特别是建造业和餐饮业等由于结构转型的挑战而导致失业率上升。《2025年施政报告》强调本地工人优先就业，打击非法劳工，协助劳动力人口持续提升技能和竞争力，保证劳工权益，优化“再就业津贴实行计划”，实行法定最低工资“一年一检”，首个按新机制得出的法定最低工资水平预计于2026年5月1日生效。

4.5 构建长者友善和生育友好社会

人口老龄化已是全球问题，但在香港尤为突出。60岁以上的人口占比从2014年的21%提升至2024年的32%，香港已经逐步进入深度老龄化社会。港府在去年施政报告中提出发展银发经济，目前已经公布30项措施。在养老措施方面，港府推出11项措施来贯彻“居家安老为本，院舍照顾为后援”的方针，持续优化大湾区养老安排。

香港新生婴儿数量自2017年起连续六年下跌，但在疫情恢复后的2023年和2024年不跌反升，港府今年再推出一系列新措施，营造生育友好社会，具体包括：（1）将初生子女可享额外免税额的时间由一年延长至两年；（2）进一步加强日间婴幼儿照顾，未来三年将新增15所资助幼儿中心；（3）扩充“在校课后托管服务计划”，方便家长外出工作；（4）便利母婴医疗服务，支持辅助生育；（5）鼓励雇主推广家庭友善的雇佣措施等。

五、展望：以改革促发展，聚优势启新程

展望未来，香港在《2025年施政报告》的引领下，正步入一个以“深化改革、发挥优势、融入大局”为核心的新发展阶段。报告系统勾勒出香港在经济、金融、民生等多维度的发展路径，不仅着眼于当前结构性转型的现实挑战，更注重培育面向未来的持续竞争力。在产业层面，北部都会区与河套深港科创合作区的加速建设，配合AI、生命科技、新能源等前沿产业的集中布局，将有力推动香港实现从传统服务经济向创新驱动型经济的转型。金融领域通过“巩固与创新”双轨并进，在提升股票、黄金等传统市场活力的同时，大力发展货币与债券市场、推动稳健金融科技与资产代币化，旨在强化香港作为全球金融枢纽的功能纵深与制度吸引力。

此外，香港积极深化与内地协同及国际联通，通过“内连外通”进一步融入国家发展大局，不仅巩固其作为“超级联系人”的传统角色，更主动拓展为“国家战略参与者”与“国际规则协同者”。民生方面，从发展教育产业、振兴旅游业、住房供应、支持中小企业、完善劳工保障与社会福利优化，多项政策体现了以人为中心的发展理念，力求在经济增长与福祉民生之间取得平衡。

总体而言，2025年可被视为香港迈向更高水平开放与高质量发展的关键一年。若各项措施得以有效落实，香港有望在巩固国际金融、航运与贸易中心地位的基础上，进一步成为科技创新的策源地、绿色金融的先行者及中外文化交流的桥梁。而面对全球政经格局的不确定性、产业结构转型的深水区挑战以及人口老龄化压力，香港仍需注重政策执行的灵活性、系统性与实效性，持续优化治理体系，增强社会凝聚力，方能在新一轮全球竞争中突显其独特功能与价值。

注：

[1]“熟地”指已经完成规划、清拆及平整等程序，可随时动工发展的土地。

[2]BUD基金为发展品牌、升级转型及拓展内销市场的专项基金。

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