摘要：近几十年，东亚地区涌现出大量由新兴力量主导的区域多边机构——如清迈倡议多边化机制（CMIM）、金砖国家新开发银行（NDB，又称“新开发银行”）、东亚峰会（EAS）等。这些机构最初源于对西方主导的全球机构（如IMF、世界银行）的不满，试图通过“竞争性多边主义”（

为什么东亚区域治理机构会从“竞争”走向“趋同”？

Yaechan Lee

波士顿大学政治学博士生

William W. Grimes

波士顿大学政治学与国际关系教授

The Pacific Review, 30 June 2025, pp. 1-28.

导读

近几十年，东亚地区涌现出大量由新兴力量主导的区域多边机构——如清迈倡议多边化机制（CMIM）、金砖国家新开发银行（NDB，又称“新开发银行”）、东亚峰会（EAS）等。这些机构最初源于对西方主导的全球机构（如IMF、世界银行）的不满，试图通过“竞争性多边主义”（contested multilateralism, CM）打破现有规则与利益分配格局，属于典型的“挑战型机构”（contesting organizations）。然而，在实践中，这些机构却逐渐在规则、实践甚至目标上趋同于它们原本试图挑战的现有主导机构。

为何挑战型机构会从“竞争”走向“趋同”？为何趋同后仍未被解散？本文创新性地引入“前景理论”（prospect theory）来解决这一谜题，作者认为：国家在创建挑战型机构时需投入“固定成本”（政治资本、谈判成本等），机构建成后即成为“新的现状”；基于“损失厌恶”与“偏好确定性”的心理，国家将解散机构视为“确定损失”，即便机构趋同于现有主导机构，仍倾向于维持其存在。本文通过清迈倡议多边化机制、国际货币基金组织、金砖国家新开发银行与世界银行、东亚峰会与“东盟+3”三个跨区域案例，验证了该理论框架的解释力，为理解东亚区域治理的动态演变提供了新视角。

竞争性多边主义的“趋同—持续”谜题与前景理论的引入

近二十年来，东亚地区的“竞争性多边主义”现象格外突出——中国等新兴力量对国际货币基金组织、世界银行等西方主导机构的不满日益加深，这些不满既源于“代表性不足”（如东亚国家在国际货币基金组织的投票权与经济体量不匹配），也来自“规则不公”（如国际货币基金组织贷款条件严苛且忽视国别差异）。正是在这样的背景下，一系列区域挑战型机构应运而生：1997年亚洲金融危机后，“东盟+3”国家推动建立清迈倡议（CMI），希望摆脱对国际货币基金组织应急融资的依赖；2015年，金砖国家成立新开发银行（NDB），试图打破美元主导的发展融资体系；2005年启动的东亚峰会（EAS），最初更是被寄予“建立东亚专属治理平台、排除外部干预”的厚望。然而，这些机构的发展轨迹却逐渐偏离初始设想。更令人困惑的是，即便这些机构未能实现初始目标、新增价值有限，却从未被解散，反而持续存在于区域治理体系中。

现有理论难以完整解释竞争性多边主义的这一“趋同—持续”谜题。理性主义学派聚焦国家如何通过合作实现共同收益，却无法说明为何“无收益仍要维持合作”；建构主义强调规范与身份的塑造，却难以解释“挑战规范的机构为何最终回归规范”；路径依赖理论虽能解释机构的“持续存在”，但其假设机构目标不变，就无法解释“目标从挑战转向趋同”的动态变化。在这样的理论空白中，本文引入了一个原本用于分析个体决策的理论——前景理论，以破解国家在多边合作中的行为逻辑。

前景理论的核心假设是“损失厌恶”（loss aversion）。“损失厌恶”主要指人们对损失的敏感度远高于收益，且更倾向于选择确定结果而非不确定的潜在收益。将这一逻辑延伸至国家行为可知，国家在创建挑战型机构时，会投入大量“固定成本”（fixed costs）——包括推动谈判的政治资本、搭建机制的物质成本以及维护合作的声誉成本。这些成本一旦投入，机构本身就成为了新的现状“参考点”。此时，解散机构会被视为“确定损失”。因此，即便新创建的挑战型机构已趋同于现有主导机构，国家仍会因“避免损失”而选择维持。此外，挑战现有体系本身存在不确定性，可能引发西方制裁、内部合作破裂，国家也更倾向于让机构趋同于现有规则，以降低风险。

实证分析

为了验证前景理论的解释力，本文选取了三个跨区域案例，这三个案例均符合“初始挑战目标明确、后期趋同显著、趋同后仍持续存在”的特征，且覆盖了东亚区域治理的核心领域，能全面呈现“挑战型机构”的演变规律。

案例1：清迈倡议多边化机制与国际货币基金组织——应急融资机制的“国际货币基金组织绑定”

清迈倡议多边化机制的诞生，源于东亚国家对 国际货币基金组织 在1997年亚洲金融危机中表现的深度不满。当时， 国际货币基金组织 向泰国、韩国等国提供的贷款不仅规模不足，还附加了大幅削减公共开支、开放金融市场等严苛的紧缩条件，这些条件忽视了东亚经济体的出口导向特征，加剧了危机冲击。正是这种不满，推动“东盟+3”国家在2000年启动清迈倡议（CMI），搭建双边互换网络；2010年， 清迈倡议 进一步升级为多边化的 清迈倡议多边化机制 ，规模达1200亿美元，目标是成为“独立于IMF的区域应急流动性储备池”。

但从实践来看，清迈倡议多边化机制始终未能摆脱国际货币基金组织的“绑定”，至今仍有60%的资金与国际货币基金组织绑定。在2020年新冠疫情引发的流动性危机中，东盟国家宁愿寻求与中国、日本的双边互换，也未动用清迈倡议多边化机制资金——而原因正是“国际货币基金组织绑定”带来的“污名效应”。在这一效应下，国家依赖清迈倡议多边化机制等同于间接接受国际货币基金组织条件，会被国内舆论视为“经济主权受损”。

本文认为，清迈倡议多边化机制之所以陷入这样的困境，本质是出资国的“损失厌恶”与利益分化。出资国都不愿承担“独立设定贷款条件”的风险——若清迈倡议多边化机制脱离国际货币基金组织，一旦借款国出现违约，出资国将独自面对“政策失误”的指责，这相当于“确定损失”。而维持与国际货币基金组织的绑定，既能借助国际货币基金组织的“规则合法性”规避责任，又能避免因条件宽松引发道德风险（如借款国滥用资金）。这种对“损失”的规避，使得清迈倡议多边化机制始终无法实现初始目标。即便如此，清迈倡议多边化机制仍持续存在是在于：一方面，“东盟+3”国家已为其投入大量固定成本，解散意味着这些成本“付诸东流”；另一方面，出资国都不愿退出——若一方退出，另一方将填补区域应急融资的权力真空，这是双方都不愿接受的“相对损失”。

案例2：金砖国家新开发银行与世界银行——发展融资机构的“美元依赖”

2015年金砖国家新开发银行成立之际，世界银行、亚洲开发银行等机构的贷款条件仍带有明显的“西方偏好”——如要求借款国推行新自由主义改革、限制政府干预市场。同时，全球基础设施投资缺口巨大，仅亚洲地区每年就需1.7万亿美元，而现有机构仅能覆盖约30%。因此，金砖国家希望通过金砖国家新开发银行改变这一局面：一方面，采用“平等投票权”（equal voting power, 不同于世界银行“股权决定投票权”的模式），让新兴经济体拥有更多话语权；另一方面，推动以成员国本币发行债券，降低对美元的依赖，为发展中国家提供更灵活的融资选择。

但十年过去，金砖国家新开发银行的实践却与初始目标渐行渐远。在投票权方面，“平等投票权”只是形式上得以保留；在融资货币方面，2023年的数据显示，其投资组合项目中，美元出资占比超90%，人民币占比不足6%，巴西雷亚尔、印度卢比等其他金砖国家货币的占比仅3.48%。更关键的是，金砖国家新开发银行始终未能获得西方三大评级机构——标普（S&P）、穆迪（Moody’s）和惠誉（Fitch Ratings）的投资级评级，这使得其本币债券发行成本居高不下。

金砖国家新开发银行的趋同，根源同样在于金砖国家的“损失厌恶”与利益分化。最初，对现有融资体系的不满与基础设施投资需求，让金砖国家暂时搁置分歧；但随着合作深入，相对收益的重要性逐渐凸显。例如，印度曾推动建立金砖国家自主信用评级机构，但这对一些已有自建信用评级机构的金砖国家成员国来说“收益有限、风险较高”（如引发西方反制）。基于“损失厌恶”的心理，这些国家不愿承担这一不确定性，印度也因无法独自推动改革而妥协，最终 金砖国家新开发银行 只能继续依赖西方评级与美元融资。

即便如此，金砖国家新开发银行仍未解散。对金砖国家而言，金砖国家新开发银行的“固定成本”已不可回收——从2012年开始的筹建谈判，到设立总部的物质投入，再到作为“金砖合作象征”的声誉价值，解散意味着这些成本全部损失。更重要的是，成员国担忧“退出即损失影响力”，让渡本国在全球发展融资中的话语权。因此，最终形成了“即便趋同，也要维持”的局面。

案例3：东亚峰会（EAS）与“东盟+3”——区域治理论坛的“议程缩水”

东亚峰会的初始愿景可追溯至1990年代马来西亚总理马哈蒂尔（Mahathir）提出的“东亚经济核心论坛”（EAEC）——目标是“排除美国，建立东亚专属的高级别合作平台”，推动政治、安全、经济的全面合作。2004年“东盟+3”领导人达成共识，明确将东亚峰会定位为“超越东盟+3的功能性合作，迈向东亚共同体的核心机制”。

但东亚峰会的发展很快偏离了这一愿景。2011年，在日本和澳大利亚的推动下，东亚峰会扩员至包含美国、俄罗斯、印度、新西兰在内的18国；成员扩员后，议程也大幅缩水——原本计划讨论的南海问题、区域安全架构等核心议题，因美国、中国的立场分歧而难以推进，最终沦为“功能性合作论坛”，聚焦公共卫生、气候变化、灾害救援等低敏感议题。更关键的是，东亚峰会的机制地位也被边缘化：其会议始终紧随东盟峰会、“东盟+3”峰会召开，议程由东盟主导，甚至连年度主席声明都以“肯定现有倡议”为主。

东亚峰会的趋同与持续，同样可用前景理论解释。从趋同来看，核心原因是中、日、东盟的“利益分化”与“偏好确定性”。中国希望以“东盟+3”为核心，维持 东亚峰会 “东亚专属”属性；日本则主张“包容性成员”，引入美国制衡中国；东盟则担忧“失去中心地位”，害怕中、日主导 东亚峰会 。三方分歧之下，“扩员+缩减议程”成为最确定的选择——扩员可平衡中、日影响力，缩减议程可避免冲突，这种“趋同于东盟主导的现有机制”的做法，虽偏离初始目标，却降低了不确定性。从持续来看， 东亚峰会 的“固定成本”已转化为“区域合作象征”——其作为“东亚最高级别峰会”的身份，已成为区域治理的一部分，解散会被视为“东亚合作破裂”的信号，带来巨大的声誉损失；同时，美国、俄罗斯等新成员也不愿退出，担心失去在东亚的对话平台，最终形成“虽无实质功能，仍持续存在”的局面。

结论

通过以上案例分析可见，前景理论为理解东亚挑战型机构的“趋同—持续”谜题提供了关键视角。从理论层面看，这一框架突破了传统理论的局限——它不再将机构目标视为固定不变，而是聚焦“目标从挑战转向趋同”的动态过程，同时解释了“无收益仍持续存在”的行为逻辑，完善了多边制度生命周期的分析维度。更重要的是，它揭示了“损失厌恶”这一心理因素在国家行为中的作用——在多边合作中，国家不仅追求收益，更会竭力避免损失，这种行为逻辑往往比理性计算更能影响机构演变。

从实践层面看，这些发现为理解东亚区域治理的“碎片化但稳定”特征提供了新钥匙。东亚的“挑战型机构”虽未实现初始的“挑战目标”，却并非毫无价值——它们在“关键转折点”可成为成员国利益重聚的平台，推动小幅改革；同时，这些机构的存在，也为区域合作提供了“弹性空间”，避免了因分歧导致的合作彻底破裂。例如，清迈倡议多边化机制虽未替代国际货币基金组织，却补充了区域应急融资体系；金砖国家新开发银行虽依赖美元，却为金砖国家基础设施投资提供了额外资金；东亚峰会虽议程缩水，却维持了东亚领导人的定期对话。未来，随着东亚区域力量格局的变化，“挑战型机构”的趋同趋势可能仍将持续。但需要注意的是，“趋同”并非“完全复制”——这些机构仍可能在局部领域保留差异化特征。

译者：何伊楠，国政学人编译员，外交学院外交学专业博士研究生。

校对 | 梁璋菡 方桐

审校 | 施榕

排版 | 刘洹彤

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来源：国政学人