摘要：2025年9月2日，《外交事务》（Foreign Affairs）刊登了哈佛大学研究学者、巴西前战略事务特别秘书侯赛因·卡鲁特（Hussein Kalout）关于美国对巴西政策走向的深度分析。文章梳理了特朗普政府通过提高对巴西商品关税，对巴西高院法官撤签证等一

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导语：

2025年9月2日，《外交事务》（Foreign Affairs）刊登了哈佛大学研究学者、巴西前战略事务特别秘书侯赛因·卡鲁特（Hussein Kalout）关于美国对巴西政策走向的深度分析。文章梳理了特朗普政府通过提高对巴西商品关税，对巴西高院法官撤签证等一系列举措，意在通过经贸与法律手段干预巴西内政、影响明年（2026年10月）选举格局。

作者认为，美国此举非但未能迫使巴西屈服，反而激化了巴国内的反美情绪，推动巴西加速转向中国，在能源、基建、农业等关键领域深化合作。更值得注意的是，美方的强硬手段破坏了自身公信力，客观上为中国在拉美拓展经济与战略影响力创造空间。作为分析美国对拉美政策失败及中巴关系走向的重要案例，该文可为中国把握地区格局变动、深化与巴西及“全球南方”国家的合作提供战略参考。

图源：Foreign Affairs

本文作者：侯赛因-卡鲁特（Hussein Kalout），哈佛大学研究学者，也是巴西国际关系中心国际顾问委员会成员。2016年至2018 年，他担任巴西战略事务特别秘书。

四月，当唐纳德·特朗普宣布对数十个国家征收“解放日”关税时，巴西大体上未受严重影响。巴西对美国的出口商品需缴纳10%的基准税率，因此并未受到美国对若干盟国商品施加的那类毁灭性关税的影响。

然而，七月下旬，特朗普宣布巴西出口商品现在将面临50%的关税，这是美国在世界各地所实施的最高税率之一。此举使得美国与拉美最大经济体之间爆发贸易战的可能性显著增加。这也表明，特朗普愿意利用关税不仅是为了迫使对方达成更有利的贸易协议或平衡贸易逆差，更是将其作为影响他国国内政治的工具。

白宫在宣布新税率时声称，“巴西对前总统雅伊尔·博索纳罗（Jair Bolsonaro）出于政治动机的迫害、恐吓、骚扰、审查和起诉”——这位特朗普的盟友因其2022年竞选连任失败后策划叛乱而受审——构成了“严重侵犯人权的行为，破坏了巴西的法治”。

7月9日，特朗普致信卢拉，威胁将对进口自巴西的产品征收50%的关税。图源：路透社

美国已撤销巴西联邦最高法院（Supreme Federal Court）11位法官中的八位的签证，并根据《全球马格尼茨基法》对负责审理博尔索纳罗案件的法官亚历山大·德·莫赖斯（Alexandre de Moraes）实施经济制裁。（该前总统的审判将于周二开庭。）这些举措是针对该法院在起诉博尔索纳罗及其支持者、指控其参与选后未遂政变中所扮演核心角色的回应。

这些举措构成了对巴西民主制度合法性的公然攻击。巴西政府将这些行动连同新关税视为对其主权的严重侵犯，并认为这是在计划于2026年10月举行的选举之前，蓄意试图削弱击败了博索纳罗的现任总统路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦（Luiz Inácio Lula da Silva）的地位。

在与这一拥有逾两百年外交与经贸合作历史的友邦之间，华盛顿已经破坏了他作为一个可靠合作伙伴的信誉。这些措施非但没有促进美国（或特朗普）的利益，反而在巴西引发了强烈反弹。民意调查显示，大多数巴西人不赞成特朗普的行动，这些行动有助于削弱对博索纳罗的支持，削弱巴西右翼经济集团意识形态的一致性，并疏远部分商业精英。其结果是，即使是曾经急于附和华盛顿的保守派势力，现在也更倾向于支持巴西政府多元化经济伙伴关系、减少对美国依赖的战略。

美国越是试图削弱巴西的主权并破坏其民主制度——包括以隐性方式鼓吹政权更替——就越是为中国创造了地缘政治空间，以扩大其在该国本已相当可观的影响力。北京通过投资能源、农业与食品安全、国防、先进技术、汽车制造、联合卫星计划以及港口等战略性基础设施等关键领域，持续深化其在巴西的存在。最值得注意的是，中国正在巴西建设一条雄心勃勃的连接大西洋和太平洋的跨洲铁路。这些事态发展不仅削弱了美国在巴西的地位，也重塑了更广泛的区域力量平衡。

在许多巴西决策者看来，这种局面令人不满，因为它阻碍了他们长期期望的多极世界秩序的形成。巴西原本希望既能在与美国及其传统竞争对手之间保持平衡，又能在所谓的全球南方国家中拓展联系；但现在却被迫走向一种二元选择：要么完全向华盛顿靠拢，要么完全向北京靠拢。面对来自华盛顿日益增长的威胁，巴西政府最终可能会得出结论，其选择远比预期的更为严峻。

由中车长春轨道客车股份有限公司制造的城际列车停靠在巴西里约热内卢中央车站。图源：新华社

只能同甘不能共苦的朋友

数十年来，巴西与美国之间积极且富有成效的关系建立在共同利益与信任的基础之上，这进而支撑了地区稳定。例如，在第二次世界大战期间，巴西与美国结盟，并允许其在该国东北部建设空军基地，以换取经济援助和工业发展——这是西半球防御战略的一个奠基性时刻。近年，两国在区域安全与打击非法毒品贸易方面亦有密切合作，尤其通过2010年的《美巴防务合作协议》，深化了两国安全力量间的制度联系。如今，双边贸易既反映了两国关系的深度，也暴露出其不对称性：在过去十年里，美国对巴西保持了约4000亿美元的贸易顺差，这突显了美国的结构性优势。

但这并不意味着双方间不存在分歧或紧张，尤其是在巴西寻求更具自主性的外交政策时。巴西在全球南方中的领导地位，特别是在卢拉第一任期（2003–2011）及其继任者迪尔玛·罗塞夫（2011–2016）时期，常与美国的优先事项发生冲突。

华盛顿认为存在若干战略错位：巴西在2003年直言不讳地反对美国入侵伊拉克；其在2009年创建金砖国家集团（BRICS）——一个不断发展壮大、全球影响力日益增强的政府间组织中的核心作用；以及其在2010年与土耳其共同斡旋与伊朗达成核协议的努力（该协议后来被奥巴马政府边缘化，转而与联合国安理会五常加德国进行谈判）。最近，美国对巴西与中国日益紧密的联系表示担忧，这种联系自博索纳罗败选以来不断深化，而博索纳罗曾刻意让巴西疏远中国。

巴西当前外交政策调整的核心源于一种信念，即认为由美国领导的二战后秩序正处于衰落状态。巴西政府日益将多极世界的崛起——由多个大国以及全球南方日益增长的自信所驱动——视为一种必然趋势和机遇。在此范式下，巴西渴望帮助引领全球治理与发展的轨迹。

这解释了其为何努力与美国及其他传统西方列强轨道之外的国家建立战略伙伴关系，并愈加重视全球南方国家间的直接合作。巴西主要通过金砖国家（BRICS）推进后者（南南合作），该机制已成为其外交政策的重要结构性要素。即使是先前对该集团持怀疑态度的巴西人士，现在也将其视为推进国家利益不可或缺的平台。其框架发挥了重要作用，例如，促进了巴西与印度之间的联合安全努力；促成了新开发银行的建立，该银行为巴西及其他新兴市场的基础设施和发展项目提供融资；并协调各方努力减少成员国对美元的依赖。

尽管如此，巴西并无意彻底撇开美国。两国历来在包括区域稳定在内的若干目标上保持共同优先项。作为拉美最具影响力的政治人物，卢拉仍对与华盛顿重启贸易谈判持开放态度。然而，特朗普的行事风格可能阻碍双方达成共识。作为一名外交上的务实主义者，卢拉历来表明：只要对话以诚信为本、建立在相互尊重之上，他愿意作出让步；但对胁迫性手段、以交易为导向的外交或单边强加的做法——这些正是特朗普外交的典型——他则较为排斥。

巴西总统卢拉近日表示，巴西正考虑对美采取贸易报复措施，并已请求世界贸易组织协助解决争端。图源：新华社

当巴西拒绝配合美国的战略优先事项时——无论是在移民、气候外交、农产品贸易、商业还是多边治理改革方面——主权问题就变得尤为尖锐。对巴西而言，展现自主的国际身份对其渴望在全球南方发挥领导作用至关重要。

然而，这一抱负日益受到多极秩序现实的考验：随着更多大国争夺影响力，巴西必须在维护自主权、维持与美国的合作以及避免过度依赖任何单一伙伴（无论中国还是其他国家）之间，在日益狭窄的空间中谨慎前行。这一新兴体系的流动性使得实现这些目标既更为紧迫，也更为艰难。

迅速反目为敌

现在华盛顿似乎热衷于炫耀其不对称实力。核心问题在于，特朗普使用关税和制裁是为了在与巴西的实质性贸易谈判中榨取让步，还是仅仅只为了促成巴西的政权更迭。白宫发出的信号倾向于后者；另一佐证是美国对巴西存在贸易顺差——按理这本应使巴西免受特朗普的关税打击。

特朗普的亲信圈越来越将巴西视为对美国在拉美主导地位的威胁，理由是巴西与中国的合作关系不断加深。而巴西利亚的许多人，包括卢拉最核心的圈子在内，认为华盛顿施压意在扭转巴西国内政治平衡，使其有利于反对派，希望未来的保守派政府能坚定地使巴西重新配合美国在对华政策、地区安全和贸易问题上的议程。对特朗普而言，卢拉是不可靠的伙伴：过于独立、过于投入于全球南方国家间的合作、且不愿无条件接受美国的战略优先项；而似乎愿意向白宫作出无限让步的博索纳罗则被视为理想的替代者。

但特朗普的战略很可能适得其反。迄今为止的民意调查显示，卢拉受益于典型的受外部制裁国家会出现的“旗帜效应”（即国内团结应对对外危机）。

此外，巴西任何未来的右翼政府都不太可能从根本上将该国的外交政策转向亲美。巴西与中国的经济关系现已具有结构性。即使是巴西内陆地区长期作为博索纳罗票仓的农业企业利益集团，也认识到巴西不能简单地疏远中国。因此，特朗普误判了巴西的政治格局：他假定外部压力会削弱卢拉，却忽视了巴西与中国之间的经济相互依存以及选民的务实态度，这些因素都会约束任何急剧转向亲华盛顿的外交政策调整。

“旗帜效应”可能会随着时间的推移而逐渐消退。但鉴于巴西如今对美国的依赖程度远低于30年前，政府或许能够削弱华盛顿压力运动的影响，并在2026年10月大选时保持相当强劲的经济——这一结果实际上将保证卢拉再次当选。美国若要真正迫使巴西屈服，就需要对巴西金融体系实施严厉制裁。然而，此类措施几乎必定会引发对卢拉更强烈的政治支持浪潮。在巴西问题上，特朗普似乎作茧自缚。

华盛顿已经破坏了其作为可靠合作伙伴的信誉

七月份实施的针对巴西联邦最高法院成员的制裁尤其具有煽动性。除了博索纳罗的核心支持者和少数几位州长外，巴西几乎所有主要政治力量都严厉批评了这一举动。这些群体将制裁和关税视为被武器化用于地缘政治目的的本属合法的工具——并且是对巴西民主完整性的直接侮辱。特朗普为博索纳罗恢复名誉的企图也与巴西的主流政治情绪不合拍。

博索纳罗及其子爱德华多（一直在华盛顿积极游说反对巴西）均被卢拉的支持者打上叛国者的标签。甚至一些右翼政党也谨慎地与这位失势的前总统保持距离。此外，曾经构成巴西保守联盟骨干的关键部门——包括农业企业、能源、国防工业和制造业——已对特朗普干涉巴西内政及其保护主义贸易政策日益感到失望，这些政策削弱了它们的出口竞争力和供应链准入。

尽管巴西利亚与华盛顿之间仍存在潜在的合作空间，但卢拉与特朗普的政治议程在根本上互为对立，双方在2026年巴西大选前实现和解的可能性微乎其微。卢拉几乎没有动机向华盛顿的经济与法律压力屈服。退让会损害他捍卫国家主权的叙事，并消耗其政治资本，特别是在构成其核心基础的进步派与民族主义群体中。实际上，抵抗美国压力使卢拉能够继续巩固国内支持，并强化巴西在全球南方的领导地位。即便巴西提供战略性让步——例如给予美国稀土资源的优先获取权——也几乎没有迹象表明华盛顿会因此退让。

巴西方面则依据新颁布的《经济互惠法》启动了正式的反制程序。卢拉已授权该国贸易机构——外贸委员会（CAMEX）评估美国的措施，之后政府将考虑采取对等的单边关税。CAMEX需在九月下旬前提交其评估结果。

此外，巴西正在采取措施抵消特朗普压力运动的影响——例如，为食品计划或国家储备购买受美国关税针对的本地产品，如阿萨伊浆果、椰汁和蜂蜜。与此同时，曾批评通过使用美元将贸易政治化的财政部长费尔南多·哈达德（Fernando Haddad）已示意巴西可能通过美国法院对这些关税提出挑战。巴西也寻求加强其与其他贸易伙伴的关系。最近，加拿大贸易部长在正式访问巴西利亚期间宣布，其国家计划与南方共同市场（南美贸易集团，巴西是其成员）签署一项双边协议。

新的联结

特朗普的做法正在侵蚀美国的软实力与全球合法性，同时通过削弱曾维系美国主导地位的制度性架构，反而助长包括中国在内的竞争对手的势力。换言之，这一策略正加速巴西希望参与引导的多极化秩序的到来。当巴西外交精英目睹特朗普对其他传统美盟（包括澳大利亚、加拿大、日本与欧洲）采取对抗姿态时，这进一步强化了他们的判断：华盛顿在中期内无法为巴西提供一个可行、可靠的伙伴关系。事实上，巴西外交圈内越来越普遍的共识是：即使特朗普在2029年任期结束之后，美国仍可能是一个不可靠的伙伴——这种状况可能持续到下一个十年甚至更久。

因此，巴西与中国的关系几乎必将变得更加强劲。巴西政府正积极尝试使该国出口市场多元化。作为对美国对巴西商品加征关税的回应，中国已表态拟扩大对巴西关键商品（如咖啡、肉类和谷物）的进口，这标志着贸易关系上的战略性重新调整。巴西右翼领导层中越来越多的人现在将中国视为比美国更稳定、更务实的长期经贸伙伴。私营部门也持同样看法，并正向政府施压，要求给予中国企业更大进入巴西市场的准入空间。

佩森港年货物吞吐量约2000万吨。自该港口4月开通一条直航中国的新航线以来，中巴物流时长大幅缩短。图源：新华社

关键在于，巴西的外交政策一贯避免采取明确的反美或反西方姿态。相反，巴西倾向于一种多方向的外交方式，其基础是自主性、实用主义以及与多元全球行为体进行建设性接触的原则。对巴西而言，中国是不可或缺的战略伙伴，但即便在近期遭受侵扰之后，美国仍然是一个不可替代的全球力量。因此，巴西并不认为在中国与美国之间“非此即彼”的选择既可行也可取。然而，特朗普政府日益对抗性与胁迫性的立场已动摇了巴西的外交衡量，加速了其向中国的地缘政治倾斜。

若这种倾向变为常态，其影响将深远。就经济层面而言，贸易与投资关系的深化将巩固中国作为巴西主要外部伙伴的地位，使中国企业在战略性行业中扎根。就地缘政治而言，这将使巴西更难充当全球南方与西方国家之间的桥梁，限制其追求多极化的抱负并缩窄其外交灵活性。

上述情形已出现在2026年选举前的政治辩论中：反对派警示对华“过度依赖”，而政府支持者则将多元化阐释为在大国竞争时代捍卫国家主权的必要之举。然而，推进这种多元化可能并不容易。特朗普的持续强硬可能把巴西决策者置于他们不愿处于的位置——一个不得不被迫作出选择的境地。

编译｜黄洵 IPP实习编译

IPP公共关系与传播中心

排版｜周浩锴

审读｜刘 深

终审｜刘金程

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来源：IPP评论