摘要：城乡融合发展一直都是城乡关系领域研讨的重点问题，学界围绕城乡融合发展的内涵与外延、关键问题、实现路径、评价体系及影响因素等方面展开了广泛深入的研究。城乡融合发展的内涵主要聚焦于城乡经济产业发展、规划布局、要素配置、公共服务、生态保护等多个方面的融合发展。统筹城

一、引言

城乡融合发展一直都是城乡关系领域研讨的重点问题，学界围绕城乡融合发展的内涵与外延、关键问题、实现路径、评价体系及影响因素等方面展开了广泛深入的研究。城乡融合发展的内涵主要聚焦于城乡经济产业发展、规划布局、要素配置、公共服务、生态保护等多个方面的融合发展。统筹城乡发展要发挥政府的统筹作用，重点是城乡双向融合的体制机制创新。乡村振兴战略背景下，我国城乡融合发展重点在于发挥政府与市场的作用以增强城乡融合发展的组织保障，强化县域主阵地作用以确保城乡融合发展要素畅通。县域城乡融合发展可以发挥要素集聚效应，是城乡在空间、经济和社会等方面相互联通的过程。当前城乡融合发展面临的现实挑战主要体现在五个方面，即基础设施和公共服务供给不均衡、要素市场化配置体制机制不顺畅、县域产业辐射带动能力不充足、产业协同发展与链条延伸不充分、绿色低碳发展推动机制不健全。早期研究认为要通过深化改革，破除造成城乡二元结构的种种制度枷锁，才能实现城乡融合发展。户籍制度改革是破除城乡二元结构的重要突破口，农业劳动力转移是提高城乡居民福利水平，实现城乡融合发展的关键。从共同富裕的目标来看，推动城乡融合发展的路径包括产业发展、公共服务均等化、收入差距缩小、绿色发展转型、城乡治理一体化等。在评价体系方面，已有研究聚焦城乡融合发展、县域城镇化、新型城镇化构建评价指标。在城乡融合发展的影响因素方面，已有实证研究表明农业现代化以及产业结构升级与城镇化发展是相辅相成的互促关系。

总体上看，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。国内外在处理城乡关系的过程中积累了不少有益经验，值得深入总结。党的十八大以来，我国城乡融合发展取得重大历史性成就，但城乡二元结构仍未从根本上破除，农业农村现代化仍是中国式现代化推进中的短板。面向2035年，在农村人口向城镇转移的趋势未变的情况下，仍需抓住当前重要窗口期持续推进城乡融合发展。在统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的背景下，亟需全面总结国内外以工补农以城带乡、促进城乡融合发展的经验做法，深刻分析新形势下推进城乡融合发展的总体思路和重点任务，为重塑新型工农城乡关系、促进乡村振兴和农业农村现代化提供理论依据和决策参考。基于此，本文在总结国内外促进城乡融合发展的经验做法基础上，分析了畅通城乡人口和要素流动、城乡基础设施和公共服务一体发展等面临的体制机制障碍，着眼统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，提出推进城乡融合发展的目标思路、重点措施和政策建议。

二、国内外推进城乡融合发展的经验做法

构建新型工农关系、城乡关系，是推进中国式现代化的内在要求。发达国家在推进人口城市化的进程中探索形成的经验，对于促进我国城乡要素双向流动、推进城乡融合发展十分重要。党的十八大以来各地因地制宜积极探索，形成浙江等地的城乡融合发展创新经验，值得总结学习。从世界经济史来看，在工业化和城镇化的进程中如何实现城乡融合发展，是世界大多数发达国家曾经经历的难题。各国模式都具有强调政府、市场和社会的共同作用、强化城乡基础设施和公共服务一体化、重视小城镇建设、推进乡村一二三产业融合发展、重视人与自然协调发展等特点，为我国推动城乡融合发展提供了有益经验启示。

（一）坚持规划先行，加强顶层设计

发达国家在城市化进程中十分重视制定国土、区域和小城镇发展规划，根据不同时期的特点不断完善城乡发展规划，为城乡融合发展提供重要的制度支撑和组织保障。从国内来看，各地坚持城乡一体规划设计，为城乡融合发展谋篇布局。

（二）完善城乡基础设施建设，推进城乡公共服务共建共享

妥善处理城乡矛盾，最有力举措是改善农村基础设施建设，缩小城乡硬件设施差异，让城市和农村的居民共享宜居宜业的人居环境。国内在城乡融合发展实践中，均大力开展美丽乡村建设，创新提升基础设施和公共服务。浙江省先后启动千万农民饮用水安全、巩固提升、达标提标行动；农村公路网改造升级；农村电力设施改造升级、农村电网升级、5G网络覆盖等基础设施城乡互联互通行动，逐步实现城乡生活条件基本相当。

（三）引导大中小城市和小城镇协调发展

城镇化不能仅靠中心城市的发展来单轮驱动，要充分发挥大城市在城镇化过程中的辐射作用，实现大、中、小城市和小城镇协调发展。国内在促进中小城镇和大城市协调发展上，着力破除体制机制障碍，探索以制度创新为突破口推动城乡要素双向流动。

（四）依托农业农村特色资源，推动城乡产业深度融合

将工商业引入乡村与农业融合发展是缩小城乡收入差距的关键。国内各地挖掘乡村多元价值，以业态融合推进城乡产业协同发展。

（五）重视人与自然协调发展，走绿色可持续发展之路

生态保护是城乡融合发展的重要组成部分，发达国家十分注重本国的农业可持续发展，将生态融合贯穿于城乡生态环境治理和共享的全过程。

三、现阶段推进城乡融合发展面临的体制机制障碍

（一）畅通城乡人口和要素流动面临障碍

1.户籍制度阻碍农业转移人口市民化。户籍制度是城乡二元结构的基础，发挥着城乡之间的“闸门”作用。近年来，我国全面建立城乡统一的户口登记制度，城区常住人口300万以下城市的落户限制基本取消，300万以上城市的落户条件有序放宽。但由于户籍制度捆绑着教育、医疗、养老等基本公共福利，仍在很大程度上制约着农业转移人口市民化。一是农民工数量较多的大城市和特大城市户籍制度仍未完全放开。二是部分城市基本公共服务供给质量不高。一些城市受财力所限，对农业转移人口的基本公共服务保障不到位，突出表现在教育、就业、住房保障等一些重要民生领域资源不足、覆盖不均、质量不高，与农业转移人口进城后的生活和发展需求还有一定差距。三是“人地钱”挂钩等配套机制不完善。农业转移人口进城落户规模与城镇建设用地、财政资金等要素匹配度不够，建设用地、配套资金缺乏精准挂钩和约束监管机制，多数省份尚未按照国家要求制定农业转移人口市民化奖励配套政策。

2.城乡土地资源要素流动不够顺畅。全国统一、城乡统一的土地要素市场尚未建立，土地资源和人口分布的空间错配问题依然没能通过市场机制得到有效缓解。一是农地流转市场不够健全，各方权益难保障。农村土地和房屋的转让、抵押受到更多法律和政策的限制，导致农村的闲置宅基地、农村经营性建设用地等资源尚未变成收入来源。二是农村集体经营性建设用地权能缺失，“同地不同权”。当前集体经营性建设用地入市门槛较高，只有存量集体经营性建设用地才能入市，新增调整建设用地不允许入市，入市用途限制较严，只能用于有限的工业、商业用途，而且土地增值收益分配机制不完善，集体土地所有权和使用权主体的法律地位缺失，无法成为融资贷款的抵押权标的。

3.城乡资金单向流动和资本配置不足未得到有效扭转。一是农村资金通过储蓄形式持续外流。二是涉农经营主体仍然面临融资难、融资贵问题。农村产权流动性不足，导致抵押担保权能实现难。三是城乡资本配置结构不合理。现有财政资金及资本主要集中投资于中心城区扩容提质和产业园区，对作为重要经济单元的县区、中心镇等投入不足。

（二）城乡基础设施和公共服务一体发展面临堵点

1.城乡基础设施一体规划、建设、管护机制缺乏。一是城乡公共基础设施统筹规划不足。农村公共基础设施建设仍未纳入县域整体规划，一些地方在修建村级公路时制定了具体的公路规划，但没有兼顾电路线网、农村生活污水管网等布置，导致基础设施之间不匹配或配置效率不高。二是农村基础设施建设投资保障不足。农村基础设施建设投资回报周期长、公益性强，社会资本参与度不高，主要以财政投入为主。三是农村基础设施管护机制缺乏。受管护责任不明、管护主体不清、管护经费不足、管护意识不强等影响，农村基础设施重建轻管、建而未管的问题突出，很多设施项目的管护责任由村集体承担。

2.城乡基本公共服务供给存在制度性分割。一是城乡公共服务资源统筹配置机制尚未建立。城乡分割的治理惯性导致农村公共服务资源配置偏少偏弱，而且没有顺应人口“乡—城”流动趋势，出现了农村公共服务总体不足和局部闲置的结构性失衡。二是城乡基本公共服务质量差异较大。

（三）城乡产业融合面临现实瓶颈

1.城乡产业协调度不高。一是城乡产业空间布局不合理。城市聚集着大量先进制造业和现代服务业，而乡村则以传统种植养殖业为主，城市、县城、乡镇、村庄产业分布梯度不明显，城乡产业间缺乏有效支撑。特别是未能合理布局乡村产业，乡村产业“小而散”“多而弱”，加工业发展滞后。二是农村三产融合发展不足。城乡产业融合形式单一，过于依赖“农业+旅游业”方式，发展乡村旅游、民宿、研学等项目，乡村多元价值挖掘不够，乡村手工业、乡村文化产业发展滞后，生态价值实现机制不完善。三是现代服务业对乡村产业发展的支撑不够。

2.城乡产业融合要素保障不足。一是投入保障不足。粮食和重要农产品生产方面的财政投入有限，乡村产业投资效益偏低，农村产权抵押融资功能缺乏，城乡融合产业发展主体融资贷款难问题突出。二是用地保障不充分。城乡融合产业往往涉及非农产业，需要建设用地和设施用地，但各地往往将土地指标优先用于城市工业项目，乡村产业的建设用地指标缺口大，限制了重点园区、重点项目的建设发展。三是人才支撑不足。乡村的生产生活条件整体上远差于城镇，人才“育不出、引不来、留不住、用不好”问题明显，特别是电商、规划设计运营等融合型产业关键人才严重不足。

（四）县域经济高质量发展面临诸多困难

第一，县域经济地位持续下降。第二，县域经济分化趋势加剧。经济规模较大的县主要分布在东部地区，中部、西部和东北地区的经济强县数量渐次递减，经济强县的区域分布呈现“东强西弱”且扎堆聚集现象。第三，县域产业转型升级难度大。经济结构转型背景下，以传统产业为主导的县域面临市场萎缩困境，而新兴产业因受技术、资源、人才等约束，尚需较长时间才得以培育壮大，县域经济新旧动能转换迟缓。第四，县域人口流失加深。一些地方已出现人口从“村庄空心化”向“县域空心化”蔓延。人口持续流失将深远地制约着县域经济的持续发展。

四、到2035年城乡融合发展的目标思路和重点措施

在推进中国式现代化进程中，要始终坚持以人为本，立足国情农情，遵循自然规律、经济规律和社会发展规律，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，以更有力的政策举措引导人才、资金、技术、信息等要素向农业农村流动，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，让全体人民共同建设、公平享有城乡融合发展成果。

（一）2035年城乡融合发展的目标思路

1.总体目标。锚定2035年我国基本实现社会主义现代化目标，当前和今后一个时期推进城乡融合发展总的目标是：到2035年，我国推进以人为本的新型城镇化和乡村全面振兴取得决定性进展，农民在城乡间可进可退、有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡基础设施一体化、基本公共服务均等化基本实现，城乡要素平等交换、双向流动的体制机制基本健全，城乡融合发展体制机制和政策体系更加完善，在县域从根本上破除城乡二元结构，实现同城同域同权同服务，城乡区域发展差距、城乡居民收入差距、城乡差别显著缩小，繁荣农村与繁华城市相得益彰、农耕文明与城市文明交相辉映的城乡发展共同体和城乡融合发展新格局基本形成。

2.推进思路。新时代新征程，城乡融合发展，要从中国式现代化建设全局出发，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，协同促进乡村建设行动、县城更新行动、农业转移人口市民化行动，在互为支撑、互相协同、互促共进中，整体谋划，统筹推进。规划布局上，坚持城市群、都市圈、县乡村整体谋划、一体规划，分类推动城市群发展，有序培育现代化都市圈，转变超大特大城市发展方式，提升大中城市功能品质，增强小城市发展活力，推进以县城为重要载体的新型城镇化，打造多层级城乡融合发展载体，探索城乡资源要素双向流动、资源共享、生态共治、社会共建新机制，构建城乡功能衔接互补新格局，从根本上破除城乡二元结构，逐步消除城乡差别。要素配置上，按照统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的要求，以县域为重点，强化工农互促、城乡互补、以县领村，形成协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。坚决破除妨碍城乡要素平等交换双向流动的制度壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，形成要素汇聚融合的良性循环。强化以强助农、以新促融，坚持农业、科技、教育、制造、金融、人才等领域强国建设一体统筹推进，从创新链、产业链、资金链、人才链一体部署实施，以现代化强国体系强化城乡融合发展的要素保障，发展新质生产力为城乡融合发展注入持续动能。产业发展上，注重开发农业多种功能，挖掘乡村多元价值，充分发挥乡村作为消费市场和要素市场的重要作用，增强城乡经济联系，畅通城乡经济循环，促进城乡产业协同发展，全面推进乡村产业振兴。基础设施上，扎实推进乡村建设行动，坚持数量服从质量、进度服从实效，求好不求快。沿着城乡基础设施一体化的思路，把公共基础设施建设重点放在乡村，实现城乡基础设施规划、建设和管护一体化。公共服务上，优化公共服务资源布局，以普惠性、基础性、兜底性民生建设为重点，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，提升城乡基本公共服务均等化水平，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。社会关怀上，扎实推进以人为本、体现温度的城乡融合发展，着力解决城乡之间发展差距和心理落差，密切关注和有效回应农民工、农业转移人口等群体的职业发展、公共服务、社会保障和精神文化诉求，促进他们在常住地的社会融入。

（二）推进城乡融合发展的重点措施

一是设立专门组织协调机构。在中央层面成立国家城乡融合发展领导小组，作为推进城乡融合发展的议事协调机构，由中央财办中央农办负责牵头统筹，国家发展改革委、农业农村部、人力资源社会保障部、财政部等多部门共同参与，加强对城乡融合发展有关工作的顶层设计、组织领导、统筹规划、政策协调和督促落实。

二是采取梯次分区推进策略。锚定中国式现代化各阶段的目标任务，明确城乡融合发展的整体时序安排和战略布局，分阶段、有侧重、分步推进。重点是未来5年，要如期完成推进城乡融合发展体制机制和政策体系的相关改革任务，将国家城乡融合发展试验区扩大至全国范围，确保在2029年前推进城乡融合发展的“四梁八柱”制度设计和整体区划基本成型，中国式城乡融合发展的主要模式基本成熟。打破常规的以省为单位的规划单元，紧密结合国家区域协调发展战略和区域重大战略，分区谋划城乡融合发展大格局大思路。

三是系统谋划实施一批重大工程。将未来两个五年规划周期作为城乡融合发展的重要历史阶段，尽快制定推进城乡融合发展行动计划，明确资金扶持重点和优先序。实施农业转移人口市民化提质工程、城乡土地利用统一大市场工程、城乡金融服务融合创新工程、城乡产业融合示范工程、城乡基础设施和公共服务普惠共享工程等一批重大工程和专项行动。

四是以县域为切入点建立健全推进城乡融合发展体制机制。深入推进以县城为重要载体的城镇化建设，注重发挥县城连接城市、服务乡村作用。推进基础设施建设县域统筹、公共服务城乡标准统一，推动基础设施和社会事业向乡村延伸覆盖，提升县城综合承载能力。因地制宜探索差异化发展方式，推动县域经济高质量发展。扩大县域就业创业容量，推进县域内一二三产业融合发展，引导产业链、供应链在县乡村合理布局，促进城乡劳动力高质量充分就业。

五、政策建议

（一）聚焦提高要素配置效率，进一步破除妨碍城乡人口和要素流动的制度壁垒，促进各类要素更多向乡村流动

继续深化户籍制度改革，健全农业转移人口市民化机制，加快促进经济发展水平相近、城市规模接近的同等级城市之间的跨地区积分累计互认，进一步畅通农村人口进城落户渠道。加快完善农村生活服务配套体系，鼓励城市人口通过下乡消费为乡村带来人气和产业发展活力。允许农村集体经济组织探索创新人才加入机制。建立城乡人才合作交流机制，推进城市科教文卫体及金融等专业人才和机关干部定期到县乡村挂职锻炼和服务。建立健全城乡统一的要素大市场，加快发展建设用地二级市场，完善城乡建设用地增减挂钩复垦指标、土地整理复垦节余指标、补充耕地指标等跨区域市场化交易机制。探索农村存量集体建设用地、闲置宅基地、集体留用地的有效盘活机制，拓展集体经营性建设用地入市范围和用途。严格落实省级制定土地利用年度计划时应安排至少5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地的规定。综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导金融机构将所吸纳存款主要用于当地乡村产业发展和乡村建设。拓展集体资源资产权能，建立农村集体经营性建设用地使用权、集体资产股权、集体收益分配权抵押融资配套制度。大力推动数字下乡，完善乡村数字基础设施建设，提升农民数字素养，让农民真正分享数字化创新红利。

（二）聚焦公共服务均等化，加快建立与常住人口挂钩的城乡基本公共服务普惠共享机制，推进标准统一制度并轨

坚持城乡平等理念，建立基于公民身份的城乡标准统一、制度并轨的基本公共服务体系。推动公共服务资源配置由按行政区划等级配置向按实际服务管理人口规模配置。按照常住人口规模变化，建立城乡基本公共服务的转移支付、要素配置等动态调整机制。在医疗卫生、教育、公共文化等方面制定人均公共服务资源均衡配置标准，发展城乡教育共同体、医疗共同体，衔接县乡村养老服务网络，推动城市优质公共服务资源向农村延伸，社会事业向农村覆盖。拓展完善居住证功能，加快推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的非户籍城镇常住人口在随迁子女义务教育、就业机会、社会保险、住房保障、技能培训等享有同迁入地户籍人口同等权利。建立农业转移人口住房公积金制度，把农业转移人口同等享受政策性保障房纳入城市住房保障体系，探索长租房市场建设。探索实行老年农民退休计划，鼓励老年农民自愿退出承包地，将养老金提高幅度同退出承包地规模相挂钩。

（三）聚焦基础设施一体化，加快实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，推进宜居宜业和美乡村建设

统筹县乡村建设布局，健全城乡规划编制体系，有序推进城乡路网、供水、垃圾污水处理等设施一体规划设计。鼓励有条件的地区编制具有实效性、可操作性和执行约束力的村庄规划，逐步实现村庄规划应编尽编。构建“自下而上”农民需求主导型的基础设施供给决策机制。健全分级分类基础设施投入保障机制，政府主抓公益性设施，经营性设施交给市场。把公共基础设施建设重点放在乡村，推进城镇基础设施向乡村延伸、向户覆盖，推动乡村基础设施提档升级。在乡村振兴重大专项资金中列支农村公共基础设施管护资金，将农村公共基础设施管理补助资金列入财政预算。鼓励社会力量参与乡村基础设施的设计、建设、运营和维护，明确产权归属，落实“谁投资，谁受益，谁管护”。

（四）聚焦城乡产业融合，以培育“土特产”为产业重点，以发展民营经济和新型农村集体经济为抓手，推动县域经济发展壮大

注重城乡产业功能互补，构建以县城为枢纽、以乡镇为节点、以乡村为基地的县域经济体系，形成中心至外围梯次分布、分工协作的链式配套产业格局。推动城乡人产城全面融合，以产业园区、产业强镇、产业集群、特色小镇为平台载体，引导城市工业配套产业向乡村转移，尤其要把农产品加工环节更多地留在乡村，择机在县域推进新型乡村工业化。充分挖掘农业多种功能和乡村多元价值，走好新的“土特产”发展路子，大力发展生态低碳循环农业、创意农业、文旅康养产业和智慧农业，推动农文旅、数商流、康医养等一二三产业深度融合。加快构建以家庭承包经营为基础、合作联合为纽带、社会化服务为支撑的现代农业经营体系。进一步放宽民营经济市场准入，在重点产业、基础设施建设、公共服务产业产品等领域，更多地吸引民营资本进入，并持续规范县域市场化发展机制。启动实施新型农村集体经济壮大提质行动，鼓励城市国有企业联合社会资本与农村集体对接，重点在城镇更新改造、村域资源盘活、农产品加工物流、文旅融合开发等领域深度合作，形成利益共同体，更好推动兴业强村富民。在中央层面加快制定和出台推动县域经济高质量发展的专门意见，建议每年召开一次全国高规格的县域经济发展现场推进会。

（五）聚焦高质量充分就业，大力推进就业优先战略，切实扩大就业容量，持续提高人力资本，完善就业公共服务体系，多管齐下有力有效促进农民充分就业

把解决城乡劳动力高质量充分就业作为新征程的重大战略，围绕就业优先目标，完善城乡就业优先政策支持体系。构建就业友好型发展方式，支持县域大力发展就业容量大的特色产业。深入挖掘“农业+”新业态，加快推进特色加工业，面向生产生活服务业着力开发战略性就业空间。适应新型城镇化、新型工业化和乡村全面振兴的大趋势，加强农村人力资本开发，健全教育和技能培训体系。统筹抓好职业教育、职业培训和就业，健全终身职业技能培训制度，突出技能人才培训、急需紧缺人才培训、转岗转业培训。打造乡村人才孵化基地，全面推广乡村产业发展“头雁”“雁阵”孵化工程。加大农村电商人才培育力度，力争拥有特色产业的行政村实现电商人才全覆盖。实施农民数字技能提升行动，应对人工智能、机器替代等对劳动力提出的新要求。统筹用好公益性岗位，精准帮扶就业困难家庭，确保有劳动能力和就业意愿的零就业家庭动态清零。推广就业驿站模式，构建“就业服务机构+就业驿站”多层次立体化就业服务体系。引导树立正确的就业观，清除阻碍平等就业的制度障碍，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障。

基金资助：研究阐释党的二十大精神国家社科基金重大项目“建设农业强国的主要目标、重点任务与对策研究”(编号：23ZDA046)； 农业农村部“十五五”农业农村发展规划前期研究课题资助项目“‘十五五’推进城乡融合发展研究”；

来源：爱农者言