摘要：1638年（崇德三年）六月，清朝将蒙古衙门更名为理藩院，“专管外藩事务。”第二年又增设分管各旗章京若干员。理藩院是代表国家对边疆少数民族地区行使主权的机构，在行政管辖、立法、司法方面拥有全权，对漠南蒙古主要是办理“董其黜陟，赏罚、朝会、往来之事”。

第二节 清朝前中期对乌兰察布地区的统辖

一、蒙古衙门和理藩院的设置

1638年（崇德三年）六月，清朝将蒙古衙门更名为理藩院，“专管外藩事务。”第二年又增设分管各旗章京若干员。理藩院是代表国家对边疆少数民族地区行使主权的机构，在行政管辖、立法、司法方面拥有全权，对漠南蒙古主要是办理“董其黜陟，赏罚、朝会、往来之事”。

经过顺治、康熙、雍正、乾隆四朝的经营，形成了对漠南蒙古理藩院——盟——旗的三级管理体制。

理藩院的机构分为四个部分组成。第一部分为中枢机构部分，设有尚书满洲一人，左右侍郎满蒙各一人，额外侍郎蒙古一人，从蒙古贝勒、贝子中贤能者选任。第二部分为直属机构部分，包括六司，即旗籍司、王公司、典属司、柔远司、徕远司、理刑司。六司下面又分设郎中、员外郎、主事、笔帖式；还有司务厅，设有司务、题署主事；银库，设有郎中、员外郎、司库、笔帖式和库使；蒙古翻译房，设有员外郎、主事；满档房，设有堂主事、笔帖式和经承；汉档房，设有堂主事、校正汉文官、笔帖式和经承；饭银处、设有司员、帖写书吏。当月初，由各司郎中、员外郎轮流值班。除部分笔帖式和汉档房外，大小职务均分别由满洲人和蒙古人充任。第三部分为附属机构，包括稽察内馆和外馆，各设有监督；蒙古官学，设有学务司员、监教笔帖式和教习；喇嘛印务处，在驻京喇嘛中设有掌印札萨克大喇嘛、看守印库德木齐；则例馆，设有纂修官、校对官、翻译官、誊写官等等，各职也多由满洲人、蒙古人担任。第四部分为派出机构（人员）部分。如有察哈尔游牧处理事员外郎、张家口管理驿站员外郎、张家口随将军大臣办事笔帖式等等。此外蒙旗札萨克官和其他外藩领主一样，都隶属于理藩院。

我们可看出清朝时期的理藩院组织系统庞大，编制人员众多，组织严密。其组织基础是以满洲人为主，蒙古人为辅的满蒙联合体。理藩院的具体职能有：一是参与议政。即参与清王朝军国要务，特别是对少数民族地区的统治筹划谋略。二是参与军事。如在平息噶尔丹叛乱时，理藩院大臣亲自统率漠南蒙古49旗及察哈尔兵丁参战，同时还会同兵部，负责建置作战需要的临时驿站，并参与对有功官兵的提职和奖赏。三是审理刑事诉讼案件。四是管理藏传佛教。笼络藏传佛教上层人士，赐给他们以各种封号，给以印册，在少数民族广大地区以及重要的地方修建藏传佛教寺庙。五是赈济灾荒。遇有荒年，如清政府规定“蒙古部落倘遇灾年，该札萨克并旗内富户喇嘛等令其设法养赡，如不敷养赡，以同盟之牛羊协济养赡……倘遇连年荒歉，同盟内力不能养赡，盟长会同该札萨克公报院请”等。六是办理满蒙联姻事务。清朝为巩固统治和蒙古王公结成联盟，并在婚姻上加强这种联系。清朝皇帝娶蒙古王公的女儿做后妃，也常把公主嫁给蒙古王公子弟，具体联姻事务均由理藩院办理。七是管理会盟、驿站、稽察蒙古地区户丁情况。每盟设正副盟长各1人，率所属每三年会盟一次，进行“清理刑名，编审丁籍”。如盟长有违例不公事件，再由理藩院奏请，特派大臣前往。还将蒙古地区年60岁以下，18岁以上，皆编入丁册。八是管理少数民族王公朝觐（年班、围班）、贡物、燕赍、廪饩、封爵和俸禄。九是管理各旗疆界，调解各部纠纷。如1832年（道光十二年），由理藩院左侍郎松筠亲自勘定土默特、茂明安、达尔罕贝勒、四子部落旗地界，并确立章程１０条。

清王朝通过理藩院所属各司分别执行对包括今乌兰察布地区在内的漠南蒙古的事务，加强了对边疆地区的管理和统辖。

二、绥远城将军、察哈尔都统的设置

在1737年（乾隆二年），移右卫将军驻绥远城，称绥远将军。驻有副都统２人，八旗满蒙汉协领、佐领、防御、骁骑校47人，马甲兵丁3900余人。除负责统辖驻防官兵及土默特二都统兵马外，还兼辖乌兰察布、伊克昭二盟的军事，也就是说今乌兰察布市四子王旗境内的军事事务归其管辖。

在1762年（乾隆二十七年），清朝政府借口察哈尔地方“向设八旗总管，凡练兵行围等事，每不能一律整齐，宜设大员以专统辖。”并在察哈尔设都统１员，驻张家口，管理游牧，兼管驻防兵丁；副都统2人，驻左、右翼游牧边界，规定：“镶黄、正黄、正红、镶红四旗驻张家口外，正白、镶白、正蓝三旗驻独石口外，镶蓝一旗驻杀虎口外，俱统之于察哈尔都统。”1766年（乾隆三十一年），裁副都统一人，余一人同驻张家口，协同都统办事。察哈尔都统除负责统辖张家口驻防官兵及游牧察哈尔八旗外，还兼管锡林郭勒盟军务并负责察哈尔地区的牧厂，负责对商民贸易的部票发放。早在1727年（雍正五年），就指定长城沿边道口，作为出入蒙地的经商贸易通道，对商品进行严格检查。归化城贸易商民，前往乌里雅苏台等处由察哈尔都统，绥远城将军，多伦诺尔同知衙领取部票，查验后才准放行。

三、盟旗的设置

盟，蒙古语称为楚古拉干，原意为封建主之间的会盟、集会，是蒙古传统的各部首领议决大事的习惯制度，清朝将其转变为固定的体制。每个盟设盟长，从参加会盟的各旗札萨克中选任，1728年（雍正六年）又设副盟长，道光以后又增设帮办盟务和备兵札萨克等职务。清初规定全盟各旗札萨克和贵族官员率所属兵丁，每年会盟一次，由皇帝派大臣主持，后来改为每三年一次，由盟长自行主持。盟长没有专门衙署，一般与本旗衙门合署办公，不是一级军政建制。盟的职能是督察军备，承转奏报或处理全盟重大事务。

旗，是具有封建主领地性质的基本社会组织。既是基本军事单位，也是行政单位。它不同于内地的州县，据《钦定理藩院则例》载：“各札萨克，每年十二月各进羊一只，乳酒一瓶，著为定例。”这只是象征性的进贡，而各旗没有向国家提供财政收入的义务。国家也不向各旗征调劳役和丁税。蒙古平民只向国家承担驿站官差和预备兵役及相关的经济和超经济负担。而蒙古贵族与属民的关系原封未动，而受到了法律的保护，王公贵族享有种种特权。清朝将蒙古贵族分为六等，即亲王、郡王、贝勒、贝子、公、台吉或塔布囊。

札萨克是旗最高军事、行政长官，其下设一些官职，辅佐札萨克处理旗务。在清朝顺治年间以后，设有管旗章京、梅伦章京和副章京（或亦称梅伦），甲喇章京称参领（或亦称扎兰），同时出现了与管旗章京地位相等的协理台吉。

协理台吉（图萨拉格齐），协助札萨克处理旗务，札萨克缺员或有其他事故时，代行其职务。协理台吉由札萨克从旗内王公台吉中指定人选，经盟长呈报理藩院，由皇帝任命，其职务为终身，但不得世袭。

管旗章京，协同协理台吉掌管旗务。由札萨克直接任命。职权同助理台吉基本一样，但无权代理札萨克。

梅伦章京，管理一般地方旗民事务，受协理台吉或管旗章京监督。１０个苏木以下的旗设梅伦章京１人，１０个苏木以上的旗设梅伦章京２人。

参领，由札萨克直接任命，一般台吉和平民都可以充任。每四至六佐领设一名。参领是旗属下军事单位的首领，协同军事梅伦，分管本旗的军务。

每旗设若干个佐（苏木），佐是旗以下的行政、军事单位。每佐由１５０丁组成，分为现役兵和预备兵，统称箭丁。佐设佐领（苏木章京）１人，管理苏木的一切事务。佐领又分为世袭佐领和公中佐领两种，主要区别在于后者不得世袭。佐领下设管旗副章京（或称骁骑校，蒙古语称昆都），辅佐苏木章京负责召集兵丁、整修军械等事务。此外还设领催一职，蒙古称拔什库，领催受佐领及昆都之命，征收赋税，调查户口。佐以下分户，每10户设什长１人，蒙古语称鲁噶。

除札萨克旗外，还有总管旗和喇嘛旗。今乌兰察布境内有总管旗４个，即察哈尔右翼四旗。总管旗为清廷的直辖领地，不设札萨克，不实行会盟，由清廷委派总管进行管理。总管旗也称内属蒙古，除设总管、副总管外，还设参领、副参领、佐领、骁骑校、亲军校、捕盗等官。总管旗的土地除指定的游牧地外，还用于驻军和屯田。成年男丁要负担皇室或官府的劳役，充当牧丁，服从主管都统、将军、大臣的调遣，承担兵役。

清政府为分割蒙古的势力，将蒙古族分成许多互不统属的旗。在旗佐制度下，蒙古分成许多独立的单位，并直接受到清政府的严格控制，无法形成统一的政治整体。盟建立后，盟旗制度的形成，是清朝对蒙古进行更有效统治的保证。

在盟旗制度的实施中，执政的札萨克（王公贵族）兼有国家官吏的身份，由理藩院决定任免和承袭，其职权范围也受到了一定的限制。这主要表现在行政权上，清政府于1762年（乾隆二十七年），收回官员的任免权，札萨克只有候选人的确定权，而主要任免大权由中央理藩院决定。在军事权上，盟旗的札萨克平时要负责旗兵的编制、训练、武器整备、战时率兵丁出征。这只是对清政府履行义务和职责，而且还要通过会盟由清朝委派的大臣进行监督。到道光年间，由于在盟长之下设有备兵札萨克、统辖全盟的兵务，这样导致盟一级的军政分离，旗札萨克受到更大的限制。在立法与司法权上，立法权收归清政府，蒙古王公贵族无任何权利去立法，但清政府作为妥协，单独为蒙古制订了《蒙古律例》。在这一点上，察哈尔八旗又与其他蒙古地区不同，察哈尔八旗在1742年（乾隆七年）前一直执行刑部律例，此后才改照《蒙古律例》办理。同时审判权也受到了限制，在实行的三级审判过程中，旗札萨克为初审，原告不服，可上诉到盟，由盟长和札萨克会同审理，如果再不服，必须呈报理藩院来审理，也就是说终审权属于中央。而蒙古王公贵族只有在财政权上，不受中央的监督，拥有相对独立的自主权。盟旗制度的建立标志着整个漠南地区（包括今乌兰察布地区）纳入了清朝的管辖之下。

四、其他制度和措施

封爵与年班朝觐制度：清初，对归附的蒙古封建主、贵族，比照满洲贵族的做法，并根据其原地位的尊卑高低效忠朝廷程度和功劳大小等，分别授予亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公、辅国公等不同的爵位，同时将察哈尔等“黄金家族”后裔，授予一、二、三、四等台吉世爵，非“黄金家族”的异姓贵族授予一、二、三、四等塔布囊封号。其中王公、台吉、塔布囊封号可世袭，如有在蒙旗担任札萨克职务的，其职位也可世袭。蒙古王公贵族的顶戴、服色等也按爵位高低，比照满洲贵族王公待遇执行，而且绝大多数蒙古王公贵族都能享受清朝的俸银、俸缎、俸米等。另外，还实行满蒙贵族联姻，以联姻来促进满蒙的联盟。

年班朝觐制度：是清朝规定蒙古族和其他少数民族上层人士每逢年节来京朝见皇帝的一种制度。依据身份的不同，分为内札萨克、外札萨克和喇嘛班等三种形式。蒙古王公等年班进京时，须给皇帝带一定数量的贡品，而皇帝对来京进贡者又给予一定的回赏，并设各种宴会，以示优待。

刑罚、司法、审判制度：刑罚主要参照内地的刑罚和结合蒙古刑罚传统定为死刑、流刑、鞭刑、监禁、科罚等几种形式。蒙古的司法审判与全国一样，设有专门的司法审判机关，采用的是行政、司法合一的形式。但蒙古札萨克和盟长只能审判蒙旗发生的轻微刑事和民事案件，如遇罪至发遣和死刑案件，则必须报理藩院审理。在诉讼程序上，必须按照程序逐级上诉，不得越诉等等，并在法律制度中对王公贵族的权利、待遇作了相关的规定。到1741年（乾隆六年），规定凡鄂尔多斯７旗、归化城土默特２旗、乌喇特３旗、喀尔喀右翼旗、茂明安旗、四子部落旗等旗民犯刑律，全部交由归化城理事同知审理或监禁。

五、驿站和卡伦的设置

清朝时，驿站、邮路较元明两朝有了进一步的发展和完善。清康熙帝为平定准噶尔叛乱，先后在蒙古地区建置了５路驿站，其中一种为传统的驿站，是从内地通向东北、内蒙古、青海、新疆等地属各札萨克的驿道。另一种称军台，是由内蒙古与中原交接部为出发点，通向喀尔喀蒙古（今蒙古国）以及新疆的边地要隘所设的卡伦的驿道。对设置驿站，康熙曾有专门指示：“今设立驿站，虽费用国帑，日后裨益良多，亦不致迟延误事，最为紧要。”在蒙古地区设置台站的主要目的是：“宣传命令，通达文移。”驿站与军台皆属清朝兵部掌管，功能也基本一样，其区别在于驿站主要是为了沟通朝廷与内属各旗间的政务联系，而军台主要是为了传递朝廷与驻边将军大臣和外藩各旗间的军报及官文，是驿站的延伸。由于军台在今乌兰察布境内的台站与原有的驿站是同一线路，因此既是驿站，也是军台。驿站与军台之名常互相通用。驿站是在1692年（康熙三十一年），康熙命内大臣阿尔迪、理藩院尚书班迪亲自到内蒙古考察定点而建的。其中张家口一路的驿路驿站在今乌兰察布市境内有15站，因这种一身兼两职的驿站，过往官员多，邮传任务重，比一般驿站更加重了民众的徭役负担。

张家口一路驿路，也称做阿尔泰军台，除起点张家口一站（一台）为汉站外，均为蒙古站。其中一台至九台在察哈尔境内，十台至十八台在四子部落旗境内。外蒙古北路驿站由这条阿尔泰军台达之，自出四子部落旗境起，十九台站奇拉伊木呼尔进入外蒙古，经赛尔乌苏、哈拉尼敦、乌里雅苏台至科布多，共有79站（台），约4000公里。这条驿路废于1728年（雍正六年）。

驿站由理藩院派管理驿站司员1人，笔帖式1人，随关防笔帖式1人，３年更代。每站派骁骑校1人，领催1人，达夫（驿丁）50户。至今有称“塔宾格尔”、“台品郭勒”的村名者，皆系当年达夫所居地。另外，在有的正站间还有被称作“腰站”的小站，设达夫（驿丁）20户，蒙古语称“和林格尔”。1692年（康熙三十一年），每驿站设蒙古员外郎1人，笔帖式２人，８年期满更代；每站设领催1人。张家口一路共设官马497匹、驼180只、羊450只，马甲150名，乌拉齐180名，军夫、马夫各24名，兽医1名。1693年（康熙三十二年），张家口一路始设驿车两辆，只许进贡及要差使用。

这条驿路从张家口一直通向今蒙古国的阿尔泰军台，是一条通向漠北、漠西的蒙古地区的重要通道，当年察哈尔和四子部落旗的驿丁（达夫）负担驿站食羊、马匹、草料的旗民们，为祖国边疆的巩固，发展边疆贸易，促进文化交流，增进各民族之间的友好往来，曾做出过重大的贡献。

与驿站制度相联系，清朝在边疆地区还设置有卡伦。卡伦系古突厥语，卡伦原意为武器的瞄准星，后来演变为“哨”或“哨所”。清朝时的卡伦分内地和边境两种，设在今乌兰察布地区的为边境哨所。卡伦不是邮传机构，而是属驻边将军大臣管辖的军事防务机构。但卡伦往往是驿路或军台的终端，如果说每年驿站和军台是通往清朝中央神经中枢的主干神经，那么，卡伦就是这些主干神经的末梢。他不仅是守卫边疆安宁的驻边部队，而且也是源源不断地将边陲军政情报通过军台和驿站反馈回清廷的信息源头。据《蒙古游牧记》记载：“天聪八年（1634年），即遵照清政府决定在本旗（指四子部落旗境内）设卡伦四处，达尔汗贝勒边境添卡伦二处，茂明安札萨克界设卡伦一处，乌喇特三公边界添设卡伦三处。”因当时清朝的势力未达到上述地区，是清朝的北部边界。为了便于巡查这５个旗新界而设的卡伦，以后随着喀尔喀蒙古各旗和厄鲁特蒙古部的归附，清政府撤销了乌盟6旗的10处卡伦，另移设在外蒙古、新疆与俄罗斯的边界，并在张家口通往四子部驿路的基础上设立了经喀尔喀到达新疆地区的阿尔泰军台。

清朝在北方边疆设置驿路、驿站及卡伦，东西相接，南北贯通，构成了一个严密的与内地相连接的交通网络。可及时传递军情消息，对加强国防力量和控制北方各地，捍卫中国北部边疆安定和促进与中原地区的交通运输、经济往来都起到了十分重要的作用。

来源：中国阴山作家宣传平台一点号