摘要：近日，经市政府常务会议审议通过，市规划自然资源委、市发展改革委、市农业农村局、市园林绿化局联合印发了北京市《关于学习运用“千万工程”经验深入开展全域土地综合整治工作的实施意见（试行）》（京规自发﹝2025﹞243号，以下简称《实施意见》）。《实施意见》深入贯彻

导 读

近日，经市政府常务会议审议通过，市规划自然资源委、市发展改革委、市农业农村局、市园林绿化局联合印发了北京市《关于学习运用“千万工程”经验深入开展全域土地综合整治工作的实施意见（试行）》（京规自发﹝2025﹞243号，以下简称《实施意见》）。《实施意见》深入贯彻落实国家及市委、市政府有关工作部署要求，主动谋划非建设空间实施，创新非建设空间实施治理新模式，助力乡村全面振兴和城乡融合，提升生态价值和自然资源资产价值。《实施意见》是北京市开展全域土地综合整治的首个纲领性文件，将有效指导北京市全域土地综合整治工作科学有序开展。现就《实施意见》有关内容进行解读。

问

制定出台《实施意见》的背景是什么？

党的二十届三中全会《决定》提出，深化土地制度改革。《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》印发，对深入推进全域土地综合整治工作提出明确要求，助力建设宜居宜业和美乡村。北京市委、市政府也先后印发《关于深入学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效做好2024年乡村振兴重点工作的实施方案》《关于进一步深化农村改革扎实做好2025年乡村振兴重点工作的实施方案》，对全域土地综合整治工作提出相关要求。

当前恰逢“十四五”收官、“十五五”谋篇布局的关键节点，为更好落实党中央、国务院的决策部署，自然资源部的政策要求和北京市委、市政府工作要求，市规划自然资源委会同相关部门研究制定《实施意见》。结合新形势新要求，顺应乡村发展规律，立足首都城市战略定位，将全域土地综合整治工作作为贯彻落实习近平生态文明思想、实施乡村振兴的重要抓手，协同各相关部门力量，集中解决耕地碎片化、林田水等统筹协调不足等问题，统筹实施山水林田湖草沙一体化整治工作，探索走出具有首都特色的全域土地综合整治之路。

问

全域土地综合整治的特点和意义是什么？

全域土地综合整治是新时期土地整治工作的新形态，与传统土地整治不同。全域土地综合整治强调贯穿生态理念，以国土空间规划为依据，以乡镇为基本实施单元，综合运用各项政策工具，统筹推进乡镇重点区域内的农用地整治、建设用地整理和生态保护修复等工作。一是强调区域整体统筹。突破碎片化整治局限，更加强调从区域规划角度，对农村一定区域内的国土空间利用进行整体提升。二是强调全域系统治理。对整治内容深化拓展，从单一型土地整治项目向以乡镇为基本实施单元开展农用地整理、建设用地盘活利用、生态保护修复、乡村基础设施补短板等全域全要素综合整治转变。三是强调多目标协同。从只关注耕地数量变化向兼顾耕地保护、产业融合、生态修复与人居环境改善，实现经济、社会、生态效益等多目标协同转变。四是注重以人为本。坚持以人民为中心的发展思想，充分尊重群众意愿，保障农民权益，推动共建共享。

全域土地综合整治对推动城乡融合、助力乡村振兴具有重大意义。党的二十届三中全会明确提出“要完善城乡融合发展体制机制”。全域土地综合整治是落实最严格耕地保护制度、最严格节约集约用地制度和最严格生态环境保护制度的重要抓手，为破解北京城乡二元结构、推动城乡要素双向流动提供治理工具，激活乡村发展的内生动力，助力乡村振兴。通过全域土地综合整治，进一步优化空间布局，推动大田、大林集中，逐步解决耕地碎片化问题，促进耕地集中连片整治和规模化流转，推动农业规模化、智能化经营；通过盘活低效闲置用地，为乡村产业发展和乡村基本建设提供空间保障，促进产业升级提质；通过生态修复，提升生态系统服务功能，推动生态产品价值实现，助力乡村发展提质增效和农民增产增收。

问

北京市开展全域土地综合整治的总体思路是什么？

一是主动谋划非建设空间实施，丰富完善规划实施举措。北京市已建立以新版总规为统领的“三级三类”国土空间规划体系，乡镇规划正在陆续批复，为乡村发展做好充足的规划支撑和空间保障。非建设空间实施逐步由底线约束、规模管控向质量提升、格局优化和系统治理转变。全域土地综合整治是主动开展非建设空间实施、提升治理能力、推进生态文明建设的关键举措。向上落实新版总规战略部署，向下统筹和指导实施耕地保护、生态修复等，横向促进各相关专项规划的有效衔接。

二是创新非建设空间实施治理新模式，助力乡村全面振兴。北京市非建设空间仍存在要素类型多、管理主体多、利益诉求多、耕地碎片化、林田水等生态要素统筹协调不足等问题。落实中央农村工作和城市工作会议要求，守住安全底线，在全域全要素用途管制及山水林田湖草沙系统治理的新要求下，可通过全域土地综合整治搭建平台，整合多部门政策、资金和项目，探索创新非建设空间实施治理新模式。

三是聚焦生态保护和修复，着力提升生态价值。进一步聚焦“百千工程”、高标准农田建设、林下经济发展、小流域综合治理、生态保护修复等重点内容，改善生态环境和周边区域品质，整体提升生态价值。通过全域土地综合整治，实现乡村地区空间格局优化、土地资源盘活、生态系统修复，促进综合效益提升。

问

北京市实施全域土地综合整治的主要内容是什么？

一是坚持规划引领，深化落实乡镇国土空间规划。开展全域土地综合整治的乡镇，应坚持以国土空间规划为引领，加强空间统筹和项目协同，整合建设任务和计划安排。整治目标任务、整治区域、空间布局、整治内容等要纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。

二是坚持耕地“五位一体”保护，全面开展农用地整治集中连片建设。通过耕地功能恢复、土地复垦等工作，稳住耕地总量，确保耕地保有量和永久基本农业保护面积不减少。将不符合农业生产条件、不能稳定利用的耕地逐步调出；将成片优质耕地中的零星建设用地、非耕农用地等垦造和恢复为耕地；统筹开展高标准农田建设、耕地地力提升、农田水利工程、水土保持工程等，推动形成高产稳产的现代化良田。

三是坚持全域全要素统筹，保护修复生态本底，改善农村生态环境。全域土地综合整治要着力破解乡村地区生态环境退化问题，通过整治让北京的农村生态美起来、环境好起来。发挥全域土地综合整治平台作用，协同推进生态空间优化、乡村地区山水林田湖草沙一体化保护和修复、农村人居环境整治等活动，同时可开展历史文化保护修复、乡村风貌提升等。

四是坚持节约集约，有序推动闲置低效建设用地整理。通过实施全域土地综合整治，有序盘活闲置低效建设用地，优化农村建设用地格局，为乡村建设和产业发展提供空间保障。腾退的建设用地，在保障农民合理居住需求、农村基础设施建设、公共公益事业等用地的前提下，重点用于农村一二三产业融合发展，促进产业振兴，提升土地资源配置效率和节约集约利用水平，增强乡村自我造血功能。

五是坚持因地制宜，引导乡村产业融合发展。产业振兴是乡村全面振兴的基础和关键。乡村产业振兴要走一二三产业融合发展之路，通过全域土地综合整治对空间的整理和要素统筹，为因地制宜发展特色主导产业，打造产业强镇提供支撑保障。结合乡村优势资源禀赋，进一步发展新型农业经营主体和社会化服务，推动乡村产业提质升级。

问

全域土地综合整治有哪些支持政策？

全域土地综合整治是一项涉及部门广、项目多、资金大的系统工程，必须坚持“系统集成”的理念开展制度设计，要持续加强规划和土地政策的融合创新。《实施意见》结合北京市乡村发展实际需求，进一步丰富和完善了相关支持政策。

一是允许优化国土空间布局。坚持区域统筹、规划引领，《实施意见》明确可以结合全域土地综合整治，在保持乡镇规划空间布局和划定的“三区三线”总体稳定的前提下，允许全域土地综合整治范围内建设用地、耕地、园地、林地、其他农用地等进行空间置换和布局优化，确保耕地不减少、质量有提升、村庄和农村集体建设用地不增加。

二是允许合理适度优化永久基本农田布局。《实施意见》明确，可对布局零星、破碎、散乱和配套设施不完善、不便耕种的永久基本农田可通过全域土地综合整治进行位置调整，调整比例原则上不超过乡镇划定永久基本农田面积的5%，且要确保整治后永久基本农田面积不减少、质量不降低。具体实施中需落实好国家永久基本农田管理办法和北京市即将出台的耕地占补平衡改革政策。

三是支持乡村产业发展用地和农林配套设施用地需求。《实施意见》明确支持将乡镇规划预留的城乡建设用地机动指标向全域土地综合整治项目倾斜，根据项目建设需要进行落图落位。制定相关农林配套设施正面清单，支持满足一定条件的农业生产、农文旅体融合、林下空间复合利用等项目配套设施建设。涉及集体经营性建设用地入市的，需要按照国家统一部署开展。

四是优化审批流程。《实施意见》鼓励开展“多审合一”，永久基本农田调整补划方案、乡镇国土空间规划维护方案、土地权属调整方案等子方案可随实施方案一并报审。相关委办局依据职责，在审查实施方案时，一并对农业林业生产设施、农文旅体融合配套设施等建设方案进行审查，缩短审批周期，提高工作效率。

五是加大财政和政策性资金支持。《实施意见》明确将推动整合涉农相关资金向全域土地综合整治区域集中，对于公益性较强、无明确收益来源、自身收益不足的项目，加大财政资金支持。同时，农发行、国开行等政策性金融机构将会为符合条件的项目提供资金支持，共同推动全域土地综合整治有效实施。

问

开展全域土地综合整治的具体程序是什么？

区政府是全域土地综合整治工作的责任主体，各乡镇政府承担全域土地综合整治的具体实施工作。落实北京市“村地区管”的有关要求，《实施意见》规范了全域土地综合整治的实施程序。

一是区级统筹谋划。由区政府选择确有整治需求并具备实施条件的乡镇，在取得村民支持、农村集体经济组织同意后，由乡镇政府向区规划自然资源主管部门提出申请，向市规划自然资源委报备。各区可优先向“百千工程”、乡村振兴、农村人居环境整治、小流域治理、水土保持等规划实施重点区域谋划，也可以结合新一轮“山水工程”、重大交通项目等大型工程建设，探索流域沿线、线性工程沿线全域土地综合整治，促成大型工程、专项工作与全域土地综合整治共同推进实施。

二是制定实施方案。区政府组织有关部门、乡镇政府和专业机构，发挥村民作用，共同编制全域土地综合整治实施方案和相关子方案。其中，涉及永久基本农田优化调整的，应单独编制永久基本农田调整方案；涉及飞地、插花地等集体土地所有权，以及宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权等调整的，应单独编制权属调整方案；涉及对乡镇国土空间规划维护的，应单独编制乡镇国土空间规划维护方案；其他子方案因需开展编制。方案编制完成后，在充分征求所涉及村庄的村民意见、经农村集体经济组织履行民主程序通过的基础上，由区政府报市规划自然资源委组织联合审查后批准。

三是规范项目实施。实施方案批准后，由区政府组织乡镇实施具体整治项目。实施方案中各类子项目在归口部门管理下，分别开展项目审批、核准和备案。项目实施应严格执行相关标准规范。实施完成后，由区政府、相关行业主管部门和市规划自然资源委分别组织开展子项目验收和项目整体验收。验收通过后，应明确后期管护责任。项目完成后，按照年度土地变更调查和不动产登记要求，办理地类变更和相关不动产登记。

问

乡镇在开展全域土地综合整治时要重点注意哪些内容？

准确把握全域土地综合整治的方向，充分理解政策内涵和出发点，用好支持政策，加强全流程监管，是实施好全域土地综合整治的关键。

一是加强全程监管，严守管理政策的“规则度”。各区要落实“村地区管”主体责任，加强组织领导，树立底线思维，增强风险意识，从制度入手，从严管理，防范各种风险发生。严格负面清单审核把关，不能以任何形式借全域土地综合整治之名，建设或变相建设别墅、私家庄园和私人会所，变相占用调整永久基本农田，侵犯农民权益影响社会稳定等违法违规行为，加强土地用途管制，确保“农地农用”，并履行监管责任。正面清单对配套设施的配置比例、单体面积、总面积、间距、高度、宽度等提出了具体要求，使用时是有一定前置条件的，不能擅自扩大范围，坚决防止异化利用，农业农村、园林绿化、文化旅游等部门应加强全流程监管。同时将实施方案纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，各行业主管部门在方案编制审查、项目实施管理、竣工验收等环节要加强指导与服务。

二是坚持以人为本，充分保障群众的“参与度”。全域土地综合整治工作与群众利益密切相关，在保障群众权益方面也有明确要求。在整治范围确定时要听取群众意见，取得村民支持。在方案编制时涉及土地承包经营权、农民宅基地使用权、建设用地使用权、收益统筹分配等事项时，要保障农民群众参与权和合法权益。在方案编制完成后，要充分征求所涉及村庄的村民意见，并取得农村集体经济组织同意。在项目实施和项目验收环节，鼓励当地群众积极参与，增强认同感。

三是坚持区域统筹，把握布局优化的“分寸度”。推进全域土地综合整治，要坚持规划引领，由区政府做好区域统筹谋划和乡镇实施安排，从全局着眼、立足当下、久久为功。要与乡镇规划进行充分衔接，着力发挥好引导城乡空间结构、提升空间品质、激发发展活力的作用，不能搞“两张皮”。要坚持问题导向，按照有什么问题就整治什么问题的原则，不能一哄而上，切忌搞成“一刀切、齐步走”。 要坚持局部微调，在保持乡村空间布局总体稳定的前提下，进行适度优化，不是频繁调整。不能以全域土地综合整治、布局优化的名义开展“大腾挪”。

四是落实“先补后调”，坚守严格保护的“调整度”。耕地保护是“国之大者”，农用地整治中涉及的永久基本农田和耕地布局调整是各方高度关注的问题。要充分认识“不动是常态，动是例外”的导向要求，不能将调布局作为全域土地综合整治的核心目的。要坚持“先补后调”，要先核定永久基本农田补划地块，再做调整，且调整规模原则上要控制在全域土地综合整治范围内乡镇划定永久基本农田总量的5%。要落实年度核算，确保每一年耕地和永久基本农田总量都不减少。整治产生的耕地要可实测，不能仅仅是图上作业或系数测算。

五是强化部门联动，提高整治工作的“协同度”。全域土地综合整治要通过科学组织和合理安排，实现“单兵突进”到“整体协同”。市级各部门要形成合力，建立部门联动的协同机制，加强全域土地综合整治政策研究、方案审查审批、工作指导与项目监督、验收与评估等，及时研究协调涉及的重要事项和重难点问题。各区在实施时建立区领导牵头的工作协调机制，乡镇探索选择或组建实施主体，统筹推进全域土地综合整治工作，真正实现项目、资金、政策的高度集成。

来源：京津冀消息通