摘要：2025年8月5日至15日，全球塑料条约第五次政府间谈判委员会续会（INC-5.2）在瑞士日内瓦万国宫举行。然而，经过十天的密集磋商，各国未能就主席提出的条约草案文本达成一致意见，会议被迫休会，后续谈判将择期重启。这意味着为了终结塑料污染而进行的全球条约谈判再
2025年8月5日至15日，全球塑料条约第五次政府间谈判委员会续会（INC-5.2）在瑞士日内瓦万国宫举行。然而，经过十天的密集磋商，各国未能就主席提出的条约草案文本达成一致意见，会议被迫休会，后续谈判将择期重启。这意味着为了终结塑料污染而进行的全球条约谈判再度遭遇挫折。
回溯来看，2022年3月，联合国环境大会第五届续会上通过了历史性的第5/14号决议，决定启动一项具有法律约束力的国际文书谈判进程，以终结塑料污染（包括海洋中的塑料污染）。根据该决议，一个政府间谈判委员会（以下简称INC）被设立于联合国框架下负责推进条约的谈判。过去两年多里，INC先后在乌拉圭埃斯特角城、法国巴黎、肯尼亚内罗毕、加拿大渥太华和韩国釜山举行了五轮谈判；其中2024年12月在韩国釜山举行的INC-5.1原计划是最后一轮，却因未完成文本谈判而需要召开第二阶段会议。在日内瓦召开的INC-5.2承载着完成谈判的重任。然而，此次会议依旧未能如期达成共识文本，导致原定于2024年底完成谈判的目标再度落空。
据统计，本次会议共有来自联合国现有193个成员国中183个国家的政府代表和超过400个观察员组织的2600余名代表参会。谈判再度搁浅令国际社会深感失望，不少与会代表在会后表达了“深切失望”。在此次谈判中，各方在关键条款上的严重分歧进一步凸显，加之复杂的地缘政治和经济博弈，多边协调难上加难。目前全球塑料条约谈判陷入僵局，已成为国际环境治理进程中亟待破解的难题。
INC-5.2日内瓦谈判进程回顾与僵局分析
在等待全体会议开始时，观察员机构以标语发声，中间为巴拿马气候变化特别代表胡安·卡洛斯·蒙特雷·戈麦斯
在日内瓦会议伊始，各方同意以2024年12月釜山会议通过的主席案文草案作为基础展开磋商。该草案长约22页，涵盖32条条款，文本为开放性，允许各国就其中任何内容提出修改建议。尽管这一版本文本中仍保留了不少成员国提出的方括号内容（表示尚未达成共识的部分），但作为目前共识程度最高的草案，不少与会代表认为其体现了各方在实质性条款上的妥协努力，反映出彼此关键的“红线”所在。
会议开始后，塑料污染政府间谈判委员会主席路易斯· 瓦亚斯·瓦尔迪维索（Luis Vayas Valdivieso）宣布通过四个“接触组”（Contact Group）并行推进实质性条款的磋商：第一组讨论定义、适用范围、塑料制品、塑料产品设计和可持续生产供应；第二组聚焦塑料排放与泄漏、废物管理、遗留塑料污染和公正转型；第三组讨论资金机制、能力建设、技术援助与转让；第四组审议序言、目标和履约保障机制等内容。为加快进度，第一组与第四组、第二组与第三组在各组联合主席的协调下同步召开。
釜山会议通过的主席案文草案采取了涵盖塑料全生命周期的框架，既包括全球管控措施也包含国家自愿措施。其中对一些敏感议题（如限制初级塑料生产、有问题的塑料制品清单及淘汰时间表、发达国家对发展中国家的资金支持、健康影响条款等）仍以方括号或备选案文形式保留，明确提出按照废弃物管理层级处理塑料产品。总体来看，各国在塑料末端管理、履约保障等条款上的立场趋同，被认为是一个较为完整的框架结构，平衡了各方分歧。
然而，会后不久僵局便开始显现。一些国家在接触组磋商一开始即对草案中最具争议的塑料生产管控条款提出异议，要求通过非正式磋商（informal）专题讨论。这些国家还在小组会议上不断纠缠议程顺序等程序性问题，拖延谈判进程。许多国家代表对此颇感无奈，呼吁接触组联合主席展现领导力，引导各方回到主席草案逐条审议的正轨，以尽快精简文本。然而，这一设想未能实现。
随后，谈判现场逐渐演变为两种并行模式：一方面，四个接触小组表面上照常开会，但出席的各国代表越来越少；另一方面，大量实质性磋商转入幕后的“小圈子”进行。由一个或多个利益相关国家牵头，就某条款发起闭门的非正式磋商，经联合主席授权后再向接触组通报结果——如对于塑料生产、塑料制品管控、产品设计、排放与泄漏、公正转型、资金机制等多个焦点议题，都有国家牵头组织了小范围非正式磋商讨论。最终，各接触组主席将小组内及非正式磋商取得的进展进行梳理，向INC主席提交文本修改建议；INC 主席据此又与各联合主席进一步磋商，对草案进行了集中修改。由此，本次谈判的工作模式比以往更加复杂多变，形成了接触组正式谈判、非正式磋商、更小范围闭门磋商，以及接触组联合主席与INC主席跨组协调精简文本等多层次并行的局面。
全体会议期间各国代表提出了十多项程序问题
8月9日，在大会中期全会上对阶段进展进行盘点时，INC主席推出了首份“主席案文”提案（即8月9日版本）。这一文本汇总了前五天各接触组讨论的部分成果，将草案扩充到36页，并用大量新增的方括号和加粗字体标示修改内容。许多代表感到这一版本有种“似曾相识”的感觉：文本中几乎每句话都被方括号所包围，关键条款如塑料生产、产品设计、问题塑料制品清单、资金机制等无一幸免，有些段落甚至每句话中都插入多个方括号。甚至一些此前在釜山会议上已初步达成共识的条款，此次也重新被附加了方括号或备选文本提议。换言之，绝大多数条款再次陷入无共识状态，釜山谈判取得的成果几乎付诸东流。这个版本并未体现谈判取得的进展，反而标志着谈判进程的倒退。有代表形象地将该案文比喻为“一棵挂满用来装饰多边主义的方括号的圣诞树”，讽刺文本中过多的保留意见使条约框架臃肿不堪。
这一情况引发了广泛担忧。许多国家代表质疑谈判正在重新打开“已达成共识”的内容；一些国家被指责利用工作方法和程序问题拖延进度。要求精简文本、聚焦谈判目标的呼声不断高涨。有代表批评当前一味追求“完全共识”的规则反而被少数反对方所利用，导致谈判进程被“共识绑架”。但也有国家强调应充分尊重并纳入各方意见，通过一致同意的方式循序推进，不应为了提速而削弱协商的包容性。针对持续的僵局，多方开始提出建设性方案，寻求破局之道。中国代表团特别建议根据各条款共识程度分类处理议题：对于分歧最尖锐的关键问题（即各方立场截然相反、呈“是或否”对立的问题），由INC主席牵头与相关国家开展专门磋商；而对于大多数已有一定共识基础但受牵连而停滞的条款，则暂时搁置其与争议要素的关联，集中力量逐条进行技术性审议和谈判，避免局部问题影响整体进度，从而恢复并巩固已有的共识基础。
8月10日休会调整一天后，谈判于11日继续。然而，全会反思出的症结并未真正化解，接触组会议安排反而越来越少。有的接触组汇报会仅召开了不到半小时便匆匆结束，转入非公开讨论。甚至出现了非正式磋商的进一步细分——所谓“三重非正式”（informal-informal-informal）磋商——参与范围越来越小，透明度进一步下降。观察员作为谈判中各方广泛参与的重要标志，却无法获知具体进展，只能在匆促短暂的正式会议间隙辗转等待。
到8月13日全会召开前约1小时，INC主席发布了第二份“主席案文”提案（8月13日版本），并澄清，以INC 主席身份提出这一文本，是与各接触组联合主席及协调员通力合作的结果；同时，他本人还围绕资金机制和塑料生产等焦点问题主持了多轮双边磋商，试图在各方红线之间寻找平衡框架。然而，这份自称“平衡”的主席草案遭到广泛抵制。超过80个国家的代表明确反对将其作为谈判基础。在13日的全会上，多数代表严词指出这份仅12页的新草案根本无法接受，理由是：文本未能反映所有代表团的意见，也不符合联合国环境大会第5/14号决议要求——其中缺乏足够有力的全球约束措施，无法真正实现“终结塑料污染”的目标。各方要求INC主席对文本进行重大修改后再行提交。
彻夜谈判后的各国代表在等待全体会议的召开
8月13日版主席案文之所以引发强烈反对，正因为其中删去了许多各方关切的核心要素：删除了限制初级塑料聚合物生产、管控塑料化学成分以及健康影响等方面的条款，缺乏任何具有法律约束力的全球共同行动，仅保留由各国自主决定的自愿措施；未提及原本计划制定的问题塑料制品清单及淘汰时间表；删去了对塑料废弃物分类分级管理的要求；在资金机制部分删除了要求发达国家为发展中国家提供支持的承诺；甚至没有包含有关条约适用范围的条款，对关键术语也缺乏清晰定义。这些重大改动使许多代表无法认同。
面对僵局，INC主席在全会上也直言各方目前只是在重复各自的立场，彼此观点存在冲突，大家都固守自己的红线。真正的多边协定应是各国在共同目标下团结合作的产物，而不能停留于表面言辞。INC主席呼吁各方努力架起沟通的桥梁，共同完善文本版本，并强调任何最终通过的条约都不可避免地是各方妥协的结果。在INC主席的斡旋下，会场议程作出调整：结束接触组正式会议，改以区域集团磋商和各国代表团团长会议等形式推进后续谈判。
随后，各区域集团磋商和各国团长会议紧张而密集地进行，原定于8月14日的全会一再推迟。直到15日凌晨0时48分，INC主席发布了第三份、也是最后一份文本提案，并宣布于当天凌晨5时30分召开全会讨论。他说明该最新版案文草案综合了与各区域集团举行的会议、各国代表团团长会议、主席组织的小范围磋商以及众多双边会谈的成果，旨在为各方寻找一个“平衡的着陆点”。遗憾的是，这份最终提案依然未能获得一致通过。部分国家代表要求在大会正式报告中澄清这两版主席提案均未获通过，且不会作为附件列入会议报告。
8月15日上午，政府间谈判委员会主席宣布休会，续会日期和地点未定
在闭幕全会上，一些国家代表明确表示，全球塑料条约应聚焦解决塑料污染问题，而非将重心放在限制初级塑料生产，更不宜在全球范围列出具体产品或化学品的淘汰清单。一些国家对谈判陷入僵局深感失望，提议考虑以多数表决的非常规方式来打破“一致同意”规则的瓶颈。还有代表主张应回归釜山会议时的主席草案文本继续谈判，并建议尽快召开INC-5.3续会以延续磋商。同时，一些国家强调塑料条约的措施必须在经济上可行，不能破坏发展中国家的可持续发展目标；非洲国家则重申任何新的有约束力的承诺都必须伴随发达国家提供的多边资金支持。
最终，由于上述深刻且复杂的分歧，INC主席提出的两版文本提案均未获通过，日内瓦INC-5.2会议只能空手而归。条约谈判将择期重启，但如何破解僵局、促成各方共识仍充满不确定性。
在正式谈判陷入停滞的同时，会场内外的观察员组织和公众也在积极发声。土著社区代表、废塑料回收从业者、艺术家、青年领袖以及科学界人士通过展示标语、环保主题艺术装置、召开专题新闻发布会等多种方式表达诉求，呼吁各国正视塑料污染危机，尽快达成强有力且公平的全球协定。
谈判参与格局的变化与多边博弈
最新的INC-5.2谈判出现了一些值得关注的变化：根据政府间谈判委员会秘书处公布的与会者名单统计，与2024年釜山INC-5.1会议相比，绝大多数国家的谈判团仍由环境部门牵头（环境官员约占全部与会代表的80%以上），确保了条约讨论依然聚焦环境治理这一核心目标。然而，一些与塑料生产和石化产业密切相关的国家开始改由能源或经济部门主导谈判，或在代表团中大幅增加此类官员的比例。例如，沙特阿拉伯代表团由能源部高级顾问领衔；俄罗斯代表团中来自工业和贸易部、经济发展部的官员多达十余名。此类国家更关注塑料条约对其工业经济的影响，视塑料议题为关乎产业竞争力和发展权益的重要谈判内容。因此，这些国家在谈判中普遍反对限制塑料生产、淘汰特定塑料制品等具有约束力的措施。
与此同时，化石燃料和化工行业的游说力量深度介入了此次谈判。据国际环境法中心（以下简称CIEL）的统计，日内瓦INC-5.2会议上至少有234名化石燃料和化工行业的代表注册参会，数量超过了欧盟27个成员国和欧盟代表团参会人数的总和（233人）。CIEL指出，超过99%的塑料以化石燃料为原料生产。正如Gabrys等学者所指出的，塑料既塑造着经济体系、监管框架和文化习俗，同时又受这些因素影响。
在谈判进程中，游说人士的存在引发了对公平性的质疑。一方面，大会现场出现大量来自陶氏化学、美国化学理事会、埃克森美孚等大型石化和化工企业的代表，他们积极与各国代表接触；另一方面，许多观察员组织担心，塑料生产国和相关行业利用谈判规则和程序争议拖延进程，从而削弱条约潜在的约束力。这种“不对称”的参与格局使谈判面临更复杂的博弈局面：发展中国家要求确保资金和技术支持以履行未来义务，而由石化产业主导的经济强国则倾向于避免严格限制塑料生产及上游原料开采。在多边主义受到地缘政治冲击的背景下，各利益相关方在谈判桌上的博弈更加尖锐，也更加难以调和。
塑料污染的跨领域影响与跨学科协同治理
联合国环境规划署的数据显示，目前全球塑料废弃物产生量持续攀升，预计如果不采取有效措施，到2050 年全球塑料垃圾年产量将达到目前的三倍之多。约三分之一至二分之一的全球塑料废物被认为未得到妥善管理，包括露天倾倒、非正式垃圾场堆放和随意弃置。这些管理不善的废塑料容易经由风和水输送，导致塑料污染在环境中广泛扩散。
目前约99%的塑料生产原料来自化石燃料。每生产1吨塑料树脂，排放约1.9吨二氧化碳当量；焚烧每吨废塑料又会排放约2.9吨二氧化碳当量温室气体，即使考虑焚烧产生能源的替代效应，其净增温室气体排放量仍高达0.9吨二氧化碳当量。据估算，塑料全生命周期的温室气体排放目前占全球年度排放量的2%~4%。有研究指出，如果将塑料产业相对于其他材料类别的间接影响计算在内，其对全球变暖趋势的贡献至少为10%。除了温室气体排放之外，塑料进入环境后还可能产生一系列气候影响。例如，海洋中的塑料会干扰碳循环：微塑料颗粒可能影响海洋生物碳泵的效率，降低海洋生态系统对碳的封存能力。塑料污染对生物多样性的危害同样不容忽视，包括对生物体的毒性作用、对栖息地和生态系统的破坏以及引发物种迁移等。
因此，塑料污染不仅被视为全球污染危机的重要组成部分，甚至被认为正在逼近地球承载能力的“行星界限”。无论是释放到环境中的废塑料，还是日常使用的塑料制品中所含的有毒化学物质，都对生态系统和人类健康构成威胁。塑料污染与气候变化、生物多样性丧失相互交织，加剧了当今人类面临的“三重地球危机”。
鉴于塑料污染深深嵌套于气候变化和生物多样性危机之中，我们必须在更宏观的可持续发展框架下寻求治理良策。有效的塑料治理应与各国在气候变化、生物多样性方面的目标紧密衔接，并采取综合措施，包括：减少不必要的塑料生产、防止塑料泄漏环境、促进负责任的重复使用，以及通过简化聚合物及相关化学品种类来确保塑料的可回收性。
为加强科学与政策的衔接机制，第五届联合国环境大会在通过塑料条约授权决议（5/14号）的同时，还通过了关于设立化学品、废物和污染问题政府间科学政策小组的决议（5/8号）。根据该决议，联合国环境署于2025年6月在乌拉圭举行的政府间会议上正式成立了“化学品、废物和污染问题政府间科学政策委员会”（以下简称ISPCWP）这一新机构。这一科学政策小组被赋予多项核心职能，包括：开展前瞻性扫描，及时识别新兴环境风险；围绕重点问题组织科学评估，为政策制定提供循证的方案建议；识别科学研究的知识空白，加强科研界与决策者的沟通；搭建信息共享平台，促进数据和经验交流；以及加强能力建设，提升各国科学与政策对接的水平。通过这些举措，ISPCWP将为各国决策者提供权威且及时的科学信息，成为继政府间气候变化专门委员会（IPCC）、生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台（IPBES）之后全球化学品及污染治理领域的重要支撑平台。未来，该机制有望为塑料污染治理提供有力的科学咨询和决策参考，帮助各国基于科学共识弥合分歧。与此同时，来自民间的科学力量也在积极行动。全球“有效塑料条约科学家联盟”（Scientists’ Coalition for an Effective Plastics Treaty）汇集了来自世界各地的400多位塑料污染独立专家，持续参与历届塑料条约谈判。在谈判期间，这些科学家投入大量时间和专业知识，对会议文件和主席草案进行快速分析，向各国代表及时提供基于科学证据的反馈建议，为谈判决策提供了重要支持。
结语
尽管全球塑料条约谈判一再受挫、现实挑战错综复杂、各方利益难以调和，但加强多边合作、寻求共识仍然是解决塑料污染危机的唯一出路。在INC-5.2会议闭幕式上，中国代表团发言对会议结果表示遗憾，但也强调了坚持对话合作的重要意义。中方指出，塑料污染问题的复杂性远超预期——它贯穿生产、消费、回收、废物处置全链条，涉及190多个国家的发展模式转型，并与气候变化和生物多样性损失相互交织，任何单一举措都难以奏效。此次谈判受挫正是全球环境治理困境的一个缩影。中国代表重申愿同各国一道，通过搭建桥梁、提供建设性方案，促进在塑料治理与可持续发展间取得平衡，特别强调为广大发展中国家提供必要的资金和技术支持，确保条约的公平与有效实施。
尽管INC-5.2会议未能就条约文本达成一致，但各方在磋商中增进了对不同立场的理解，为未来继续谈判打下了基础。正如中国代表团所比喻的，人类与塑料污染的较量是一场漫长的马拉松，谈判桌上的暂时失利只是凝聚共识的新起点。面对塑料污染这一全球性挑战，各国别无选择，只能携手合作、攻坚克难。在充分依托科学知识、兼顾发展权益的基础上寻找共赢方案，才有望打破谈判僵局，谱写可持续塑料治理的崭新篇章。
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12. INC秘书处公布INC-5.1参会名单：https://wedocs. unep.org /bitstream/handle/20.500.11822/46841/ INC5ListofParticipants.pdf；INC-5.2参会名单https:// wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/48312/ ProvisionalListofParticipants.pdf
13. 本文提到谈判文书案文提案可在INC官网查询下载： https://www.unep.org/inc-plastic-pollution
作者丨王玲，太平洋环境资源中心（美国）驻重庆代表处 减塑项目协调员
图片来源丨IISD/ENB - Kiara Worth
编辑丨邓茗文 dengmingwen@sdg-china.net
来源丨《可持续发展经济导刊》2025年8月刊
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来源：可持续发展经济导刊