摘要：欧盟委员会于8月28日启动了三项关于碳边境调节机制（CBAM）实施技术细则的公众咨询，这些细则将决定自2026年1月1日正式运行阶段的CBAM实施方式。作为正式实施前的“最后冲刺”阶段，欧盟CBAM仍有许多关键规则和参数待修订及明确。本次公众咨询即为最终“扫尾
CBAM，碳关税，欧盟绿色法规
欧盟委员会于8月28日启动了三项关于碳边境调节机制（CBAM）实施技术细则的公众咨询，这些细则将决定自2026年1月1日正式运行阶段的CBAM实施方式。作为正式实施前的“最后冲刺”阶段，欧盟CBAM仍有许多关键规则和参数待修订及明确。本次公众咨询即为最终“扫尾”的第一步。咨询结束后，欧委会将对反馈总结并纳入考虑，计划于今年第四季度出台最终的技术实施条例。
本次公众咨询涵盖三个部分：一是商品中隐含碳排放量的计算方法；二是如何考虑欧盟排放交易体系（EU ETS）中免费配额的规则；三是当产品在原产国已支付碳价时，抵扣CBAM证书义务的操作程序。对相关征求意见的重点内容总结如下：
（1）计算方法学：欧盟明确其将对当前（过渡期）采用的计算方法学和报告规则进行简化，以减轻企业的合规负担，但同时使企业优先采用实际排放数据。该法案将分为四个部分，分别涵盖：直接嵌入排放的计算、电力嵌入排放的计算、间接嵌入排放的计算，以及默认排放值的设定。欧委会将公布按产品和国家分类的默认值，但也明确默认值将具有惩罚性。
（2）与EU ETS免费配额的衔接：该实施法案旨在明确如何计算EU ETS中的免费配额调整，以避免双重保护/负担、确保欧盟内部与非欧盟国家的公平竞争。这一计算的关键参数是“CBAM基准值”(CBAM benchmark)。d该基准值将参考用于确定ETS免费配额的EU ETS基准，但面临更多的复杂性与可行性方面的挑战。尽管欧盟委员会预计将发布新的CBAM基准值，但时间不会早于2026年，因为2026-2030阶段的欧盟ETS基准同样要到该时段才能公布。
（3）原产国已付碳价的抵扣：该部分将明确如何将企业在非欧盟国家缴纳的碳价进行折算和抵扣的具体细则。当前征求意见稿明确，计算方法将包括将外币支付的碳价转换为欧元，并规定对第三国碳定价进行调整所需提交的证据；同时，还必须考虑企业可能获得的返还，如免费配额等。尽管此次咨询中未明确提及“针对第三方认证机构的明确资格规则”，但预计最终法案细则将阐明哪些具体的减排机制可以作为减少CBAM义务的有效依据，包括如何认定非ETS体系（如基于排放强度或抵消额的机制）。
这三项咨询不仅是技术细节，而是2026年CBAM实际运行的制度基础。因此建议相关企业把握窗口期（公众咨询截至9月25日），审阅草案并反馈意见。我国的企业和行业协会可积极向欧盟分享自己的实践，就关技术问题提交意见和建议，尤其是关于默认值使用、CBAM基准值设定和对“有效碳价”和碳定价机制的认定方面。
事件
8月28日，欧委会启动了三项关于碳边境调节机制（CBAM）实施技术细则的众咨询（Public Consultation）[1]，这些技术细则将决定自2026年1月1日正式运行阶段的CBAM实施方式。本次咨询分三个部分：一是商品中隐含碳排放量的计算方法；二是如何考虑欧盟排放交易体系（EU ETS）中免费配额的规则；三是当产品在原产国已支付碳价时，抵扣CBAM证书义务的操作程序。
本次公众咨询为期八周，截至9月25日结束。欧盟境内外的相关利益方均可通过欧盟委员会平台提交意见和建议。欧委会计划将在2025年第四季度出台最终的修订提案。
一、背景与目标
1.1 欧盟CBAM最新进展
2023年，作为《欧洲绿色协议》（EU Green Deal）的一部分，欧盟推出了碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM）。欧盟强调，CBAM是一项气候（而非贸易）工具，旨在解决“碳泄漏（carbon leakage）”问题，即由于碳成本的差异使欧盟工业转移至非欧盟国家，或非欧盟国家的进口产品取代了更低排放的欧盟产品。目前，CBAM涵盖钢铁、铝、水泥、化肥、电力和氢六类初级产品。2023年10月，CBAM作为欧盟法规(Regulation (EU) 2023/956)正式生效并进入过渡期，并将于2026年1月1日起正式进入实施阶段。
今年以来，欧盟开展了一系列针对可持续立法的简化，旨在减轻企业合规负担，提高本土竞争力。2025年6月，欧盟通过了CBAM的简化修订法案。新的修订引入了豁免门槛：每年进口货物小于50吨的进口商将不会受到CBAM法规的约束，预计这将豁免90%的中小型进口商的义务。
同时，CBAM的“扩展和强化”也一直是欧盟决策层和利益相关方讨论的重点议题。今年7月，欧委会刚刚开启了有关CBAM扩展至下游产品以及新增防止规避措施的公众咨询，最终提案也将于今年第四季度公布。
1.2 本次公共咨询的目标
尽管当前CBAM法规对于隐含碳排放的计算、原产国已缴纳碳价的抵扣、以及反映2026-2034年EU ETS免费配额情况的调整等关键技术环节进行了统一和明确，但当前仍有许多争议及待明确的细节。而在距离最终实施仅剩四个月的情况下，市场亟需明确的细则出台以提供法律确定性和可预见性。
因此，本次欧盟针对三个与实际缴纳义务及企业CBAM暴露风险直接相关的环节开展公共咨询，旨在收集更多反馈、数据和证据，结合过渡期经验，为2026年起正式实施阶段的方法学提供支持。
二、拟修订规则解析
2.1 计算方法学
欧盟在上半年公布的“综合简化提案”（Omnibus）中已明确将要简化当前CBAM的核算方法，即在过渡期经验的基础上，提供一种更清晰且简化的流程，以减轻企业行政负担，同时确保机制的环境完整性。
该法案将分为四个部分，分别涵盖：直接隐含碳排放的计算、电力隐含碳排放的计算、间接嵌入排放的计算，以及默认排放值的设定。
（一）直接隐含排放量的计算
对于此部分，欧盟明确新方法学将以减轻企业行政负担为目标进行报告流程的简化，但同时将优先采纳企业实际排放数据，以尽可能提升报告的透明度，确保机制环境完整性。
（二）电力隐含排放量的确定
当前CBAM条例规定，计算电力行业隐含碳排放时应以基于化石燃料发电的CO₂排放因子作为默认值。在满足特定累计条件时，可报告实际排放。利益相关方对现行规则提出了一些争议，因此就相关问题另行发起了征集意见。我国暂不涉及与欧盟在电力商品上的贸易，因此不做详细讨论。
（三）间接隐含排放量的确定
目前，间接排放仅纳入水泥和化肥行业的CBAM范围。委员会的任务是确定最合适的间接排放默认值，以确保环境完整性并防止碳泄漏，同时遵循CBAM条例的相关标准。此外，方法学实施法案还将规定申报实际值所需的证据以及使用可替代默认值的条件。
（四）默认值的设定
对于除电力以外的商品，当实际排放数据不可用时，默认值作为备用选项。方法学实施法案旨在建立公平、透明、一致的默认值方法，强化实际排放应作为CBAM申报的主要依据的原则。
欧委会将公布按产品和国家分类的默认值，但这些默认值会在设计时加入溢价（即具有“惩罚性”），从而导致企业面临更高的CBAM义务。
2.2 与欧盟ETS免费配额的衔接
根据欧盟EU ETS的计划，2026–2034年间，CBAM覆盖行业（钢铁、铝、水泥、化肥和氢）将逐步取消免费配额。自2026年起，免费配额的初始削减比例为2.5%，到 2030 年几乎减半至48.5%，并在2034年全面取消免费配额。
为了确保国内外市场的公平性，避免“双重保护”或“双重负担”，新规则引入了两个新的参数——CBAM系数（CBAM factor）和CBAM基准值（CBAM benchmark）。CBAM应覆排放量(emissions subject to CBAM，即进口商需要为之购买证书的排放量)计算公式为[2]：
CBAM应覆排放= 隐含碳排放– CBAM 基准值× CBAM 系数
其中，CBAM基准值对应EU ETS里用于免费配额核定的基准强度；“CBAM 系数”则等同于当年仍保留的免费配额比例。系数越高，可扣减的“免费”排放越多；随着系数逐年下降，计入应缴纳CBAM证书范围的排放随之上升，直到与欧盟内的生产者完全对齐。
举例说明：假设某产品隐含碳排放为 2.0 tCO₂/吨，对应的CBAM基准值为1.6 tCO₂/吨。根据EU ETS当前免费配额削减计划：
● 2026年（factor=0.975）：应覆排放= 2.0 − (1.6 × 0.975) =0.44 tCO₂/t；
● 2030年（factor=0.515):应覆排放= 2.0 − (1.6 × 0.515) =1.176 tCO₂/t；
● 2034年（factor=0): 应覆排放= 2.0 − 0 =2.0 tCO₂/t（即全额覆盖）。
可以看出，CBAM基准值的设定对企业至关重要：其作用类似ETS免费配额分配中的调整系数，旨在激励进口商优先选择排放强度最低的供应商，也是保障欧盟内外公平竞争的关键。但目前CBAM基准值未确定，企业也因为无法准确预测CBAM的成本，带来诸多不确定性风险。因此基准值的设定是此次公共咨询中各利益相关方关注和反馈的重点
基准值迟迟未明确主要由于其设定的复杂性。委员会明确：“基准值将来源于欧盟 ETS 中用于确定免费配额分配的相关基准方法 […] 以反映进口商品中相应的免费配额部分”。
此前欧盟的沟通文件中显示，CBAM 基准可能会像 ETS 一样按生产路径分类，例如电弧炉（EAF）与高炉（BF）钢铁的基准分别计算。但委员会尚未明确确认这一点，并表示其更倾向于采取“简单且准确”的方法，以避免“不成比例的行政负担”。但业内普遍认为，如果要准确反映ETS的免费配额逻辑，维持这种区分仍然有必要。
2.3 原产国已付碳价的抵扣机制
咨询的第三部分涉及如何抵扣第三国已支付的碳价，这对来自已建立碳定价体系的国家（如英国、韩国）的进口尤其重要。由于定价工具多样，折算机制的设定也不总是简单直接的。征求意见稿强调，计算方法将包括将外币支付的碳价转换为欧元，并规定对第三国碳定价进行调整所需提交的证据。同时，还必须考虑企业可能获得的返还，如免费配额等。
欧盟委员会表示，计划建立“针对第三方认证机构的明确资格规则”，以确保相关证据的可靠性。尽管在此次征求意见中未明确提及，但预计该法案还将阐明哪些具体的减排机制可以作为减少CBAM义务的有效依据。这包括如何认定非ETS体系，如基于强度的机制或包含合规抵消的机制。
欧盟在咨询文件中明确，对该机制细则设定的原则是避免企业“双重收费”，同时强化国际气候政策协调，并为第三国建立自身气候工具提供激励。
三、展望与建议
3.1 下一步时间线
本次为期八周的公共咨询结束后（2025年9月25日截止），欧盟委员会将结合所有反馈修订和完善CBAM最终的技术实施条例。根据委员会时间表，技术实施条例的出台截止时间为2025年第四季度，预计在此之前将发布对本次咨询的综合报告。
2026年1月1日，欧盟CBAM将如期正式实施。欧盟进口商需要承担实际缴纳CBAM证书的义务，而我国的相关出口企业也将承担间接的成本和竞争力影响。
3.2 企业当前需了解和行动的事项
本次的三项咨询不仅是技术细节，而是2026年CBAM实际运行的制度基础。对企业而言，这意味着：
● 希望尽早明确未来成本和风险的企业应审阅草案并反馈意见；
● 这是企业向欧委会分享实践经验的机会；
● 其结果将决定CBAM在实践中是否具备可操作性。
此次针对CBAM扩展等法案修订的公众咨询主要受众是欧盟境内外的各类利益相关方。相关咨询建议将支持其最终提案的拟定。因此，建议中国的企业、行业协会、学术机构和组织等充分把握此“窗口期”，就关技术问题向欧盟委员会提交意见和建议，尤其是关于默认值使用、CBAM基准值设定和对“有效碳价”和碳定价机制的认定方面。
注：
[1]资料来源：欧盟委员会, 2025/08/28, “Call for Evidence -Ref. res(2025)6962931”，https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives_en
[2]资料来源：Taxation and Customs Union, 2024/12/17, “CBAM Questions and Answers”, https://taxation-customs.ec.europa.eu/document/download/013fa763-5dce-4726-a204-69fec04d5ce2_en/
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来源：鲁政委
