课堂实录｜叶炜：秦汉时期的三公与诸卿（上）

摘要：大家好，本门课计划介绍汉唐之间中央制度发展的主要脉络。今天这一讲，我们来谈谈秦汉时候的三公和诸卿。三公和诸卿是秦汉中央制度的主干部分，如果说汉唐间中央制度的发展，那么就是从“三公诸卿”到“三省六部”的发展过程。

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本门课计划介绍汉唐之间中央制度发展的主要脉络。本讲聚焦秦汉时期的三公与诸卿。在上半讲中，叶老师逐一讲解了秦汉时期的三公。

秦汉时期的三公与诸卿（上）

北京大学历史学系叶炜

大家好，本门课计划介绍汉唐之间中央制度发展的主要脉络。今天这一讲，我们来谈谈秦汉时候的三公和诸卿。三公和诸卿是秦汉中央制度的主干部分，如果说汉唐间中央制度的发展，那么就是从“三公诸卿”到“三省六部”的发展过程。

什么是三公？有多种说法，《春秋公羊传》谈到：“天子三公者何？天子之相也。”相是一个大官。《唐六典》卷一“三师”条说：“三师，训导之官也，其名即周之三公。”所谓三师就是太师、太傅、太保。西周的时候，三师是最重要的官职。师、傅、保，最开始的时候给王子做辅导保育之类的职责；也被称为三公。“汉哀、平间，始尊师、傅之位在三公上，谓之‘上公’，明虽天子必有所师。其后或废或治，大抵无所统职。”所谓“无所统职”，就是指没有具体的执掌。“至后魏，特称三师，以正其名。然非道德崇重则不居其位，无其人则阙之，故近代多以为赠官。”所谓“无其人则阙之”，就是说这个职位虽然设置，但并不总是有人在位的。一个人道德、能力、地位、资历够了，才授给他太师、太傅、太保这样的职位；如果没有，就空缺。“近代多以为赠官”，就是在去世了以后，才给他的一个荣宠之位。“皇朝因之，其或亲王拜者，但存其名耳”，唐朝也有三师，但很多时候还是无人担任的。《唐六典》的小字部分是对官制沿革的记述，其中有很多有价值的材料。“三师”条小注说：“后周依《周官》，以太师、太傅、太保为三公，不置府僚。隋氏依后魏为三师，因后周不置府僚。”三师（师、傅、保）在北周的时候曾经被称为三公，不置府僚。到隋代又被称为三师，同样也不置府僚，即三师不开府。以上是《唐六典》对周代的三公，也即三师（太师、太傅、太保）的概括性记述。

西汉前期

丞相

太尉

御史大夫

西汉成帝

丞相

大司马

大司空

东汉

司徒

太尉

司空

【表】两汉三公的变迁

具体来说，秦汉、特别是两汉的三公，是有变化的。可以分成两大段：西汉前期为一段，西汉成帝绥和改制以后为一段。西汉前期是丞相、太尉、御史大夫，绥和改制之后是丞相、大司马、大司空，东汉则称司徒、太尉、司空。表格中列了三段，我们为什么要分成两段呢？因为汉成帝的“绥和改制”其实是一个大的分界。在此之前，三公的地位不是平齐的，以丞相为主。丞相地位最高，御史大夫低于丞相，太尉不常设。到绥和改制以后，就变成了三公鼎立，三公的地位是平齐的，各管一方面事务。东汉也是三公鼎立，基本沿袭成帝绥和改制之后的架构。对这个问题的研究，祝总斌先生的《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》最为经典：

“两汉三公的发展，分为两个阶段。由西汉初至成帝绥和改制以前，是以丞相为主的阶段，三公地位与权力并不平等。成帝以后，经过改制，至东汉末是地位与权力平等、鼎立的三公阶段。”

如果我们想了解秦汉魏晋南北朝的中央制度，祝先生这本书特别值得参考。另外，秦汉官制还有一本很好的著作——安作璋、熊铁基先生合著的《秦汉官制史稿》，这本书按照机构职位分门别类撰写，我们很容易找到想要找的内容。

一、丞相

“丞者，承也；相，助也。”（《史记集解》应劭曰）“相也者，百官之长也。”（《吕氏春秋》）从先秦时代开始，“相”就是一个大官。一个国家中最重要的官被称为“相”，比如国相、相国。《汉书·百官公卿表》云：“相国、丞相，皆秦官，金印紫绶，掌丞天子，助理万机”。“丞”有“承”的意思，也有“副”的意思。丞相作为天子的副手，协助天子掌管国家大事。

三公中的另外两位，《汉书·百官公卿表》说：“御史大夫，秦官，位上卿，银印青授，掌副丞相。”汉代官员的服饰，官服基本是一个颜色，比如文官都是黑色的。印和绶则用以区分等级差异。丞相是金印紫绶，御史大夫银印青绶，地位要低于丞相。太尉是“金印紫绶，掌武事”，但太尉不常设。

丞相具体管什么？祝先生举例了《史记·陈丞相世家》中的一个例子。汉文帝在朝会时问右丞相周勃：“天下一岁决狱几何？”周勃说不知道。又问他“天下一岁钱谷出入几何”，周勃又说不知道。于是皇帝问左丞相陈平，陈平回答说：“有主者。”他说这两个事情都有具体掌管的人，廷尉管刑狱，治粟内史管财务。皇帝又问，如果具体事务都有管理的人，那还要你干什么呢？陈平回答说“主臣”，也就是管大臣。“宰相者，上佐天子理阴阳、顺四时，下育万物之宜。外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉”。汉文帝听后觉得他说的不错。这是陈平对宰相的理解，即“管大事”。

再看一个例子，《汉书·丙吉传》记载，丞相丙吉在考察工作的路上发现有人打群架，出了人命，但丙吉并未关注。接着在路上看人赶牛前行，他发现这牛喘着粗气吐着舌头，丙吉就让人去问这牛走了多远。他手下人觉得，丙吉该管的不管，不该管的瞎管。丙吉说，老百姓打架应该由地方官京兆尹或者长安令来管，宰相的工作是对他们进行考核，奏行赏罚。“宰相不亲小事，非所当于道路问也”，打架出人命这也是小事，不该我管。宰相要管什么？“方春少阳用事，未可大热，恐牛近行，用暑故喘，此时气失节，恐有所伤害也”，现在天不是很热，如果牛没走多远就喘得厉害，那是“时气失节”，丞相应该调和阴阳，这才是宰相该管的。

宰相不管小事，其实也是有传统的，从春秋战国以来，大家形成了这样的共识：“夫相，大官也。处大官者，不欲小察，不欲小智。故曰：大匠不斲，大庖不豆，大勇不斗，大兵不寇。”（《吕氏春秋·贵公》）大官的精力不要放在一些小事上，不要耍小聪明。真正的高明的工匠，不亲手操作那些具体的工具，而是进行整体的设计；真正的高明的厨师，也不直接去做饭，而是调和五味；大勇士负责指挥战斗，而不亲自上阵；正义的军队只征讨叛逆而不骚扰百姓。总的来说，宰相是不应该管小事的，“调和阴阳”之类的大事才是他应该留意的。

那三公具体管什么事情呢？《后汉书·陈忠传》说：“三公……入则参对而议政事，出则监察而董是非”。祝总斌先生据此提出关于宰相权力的两个概念，一个是议政权，一个是监督百官执行权。祝先生认为宰相应该具有这两种权力，而且是制度规定的，不会因人而异——谁在这个职位上都有这个权力。如果只是因为个人被皇帝所信任而获得这样的权力，那是所谓“佞幸”。只有制度上获得这两项权力的职位，才可以被认为是宰相。为什么祝先生特别强调对宰相权力的定义呢？因为历史上很多朝代并没有专门一个叫“宰相”的职位。在不同的时代，什么样的职位可以被称为宰相，众说纷纭。祝先生正是从权力的认定出发，对宰相进行界定，即：宰相是议政权和监督百官执行权的合一。

宰相的权力怎么行使？首先来看议政权。议政权有两种行使方式，一是宰相主动提出新的政策、措施或者是用人方案，报请皇帝批准，这是建议权。还有一种是皇帝提出新的政策措施、用人方案，征求宰相的意见，再由皇帝裁决。基本上是这两个方式。对于汉代，特别是西汉前期无为而治，皇帝提出的建议并不是很多，宰相提出的要稍微多一点。到武帝初年，发生了一些变化。武安侯田蚡为丞相，“当是时，丞相入奏事，坐语移日，所言皆听，荐人或起家至二千石，权移主上”，他跟皇帝一块讨论的时候，田蚡主动提出不少人选，皇帝也都接受他的建议。后来武帝就说：“君除吏已尽未？吾亦欲除吏。”（《史记·武安侯列传》）意思是你推荐完没有？我也任命俩人吧。和汉初宰相主动提议相比，到武帝时皇帝更多地参与政务了。

另外一个权力是监督百官执行权。汉代（特别是西汉）也有两种情况。一个是年终考核百官任务执行情况，如《丙吉传》里说的“岁竟，丞相课其殿最，奏行赏罚”。二是御史定期或不定期地对中央或地方官员进行监察，对违法者进行弹劾。比如《田延年传》的记载说：“大司农取民牛车三万两为僦，载沙便桥下，送致方上，车直千钱，延年上簿诈增僦直车二千，凡六千万，盗取其半。焦、贾两家告其事，下丞相府。丞相议奏延年‘主守盗三千万，不道’。”僦是租金的意思。大司农田延年虚报价格，从中渔利。有人发现了这个问题，报给丞相，丞相就下来调查处理。

西汉前期的宰相就是丞相。丞相的地位要高于御史大夫和太尉。丞相管理的事务很多，所以有一个庞大的丞相府来协助工作，下设很多曹：西曹、东曹、集曹、奏曹、议曹、侍曹、丞相征事、丞相史、丞相少史、主簿、从史、丞相属、大车属等等。丞相府的属官主要是长史、司直和诸曹的掾史。其中长史和司直是皇帝任命的，长史为众史之长，职无不监，司直“佐丞相举不法”。诸曹掾史则是丞相自己辟属的，因此他们对丞相的忠实度很高，有学者称为“君臣关系”，这也构成了后来制度变革的基础。丞相府的属官也是一个变化的过程。《汉旧仪》说：“丞相初置，吏员十五人。”到了武帝的时候，丞相府“吏员三百八十二人”，规模已经很庞大了。

二、御史大夫

下面我们来看西汉时代的御史大夫。

在先秦的时候，御史就是在国君身边掌管文书的人，可视为史官当中的一种。“御”，说明他是在国君身边。“史”，则和文书、记录的工作有关。这跟我们后来说的有监察职责的御史，差得还很远。

《汉书·百官公卿表》里记载：“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相。”给御史大夫一个“副丞相”的定位。而目前对“副丞相”的这种地位，大家的讨论是比较多的。《汉书·高帝纪》中说：“布告天下，使明知朕意。御史大夫昌下相国，相国酂侯下诸侯王，御史中执法下郡守。”根据这样的材料，学者认为在西汉颁下诏书的基本流程是：皇帝下御史大夫，御史大夫下丞相，丞相再下各个具体的职能部门到地方。由此，如果从与皇帝的远近来说，御史大夫要比丞相距离皇帝更近一些。这和所谓“副丞相”的概念不太一样。后来通过简牍文书，大家对这一点认识就更清晰了。简牍文书也有很多这样的例子，比如居延汉简有成帝“永始五年二月戊戌己亥御史大夫光下丞相当用者。”命令也是由御史大夫下到丞相。

这些例子让学者意识到，在和皇帝的远近上，御史大夫要离皇帝更近一点。权力的核心是皇帝。离皇帝近，意味着离权力的核心更近。我们说权力有不同的表现形式，有的是表面上的权力，也就是职责规定的权力。在职责规定的权力上，御史大夫或许要低于丞相。但是你和权力的核心更近，这本身也是一种权威，可以说是一种隐藏性的权力。这样来看，御史大夫甚至要比丞相的影响力要更大一些。

林剑鸣先生说：“凡丞相和御史大夫共同列名者，均为丞相在前、御史大夫在后。”在制度规定的地位差异上，丞相和御史大夫是明确的。比如丞相是金印紫绶，御史大夫是银印青绶，地位显然有别。他又讲：“凡经御史和丞相下发者，均由御史大夫（或御史）发丞相，而绝无丞相发御史大夫者。御史大夫的职责并非协助丞相或仅限于监察百官之务的。”他由此提出，御史大夫并不是仅仅像《汉书·百官公卿表》里所说的“副丞相”，也并不仅仅负责监察，它管理的事务是比较多的。甚至有些丞相所不管的事务他也管，比如御史大夫还要负责律令。这和《汉书·百官公卿表》里简单的说法不太一样。

近年来，代国玺老师的一系列研究对此问题有所推进，其中有一篇《说“制诏御史”》。“制诏御史”在汉代文献中很常见。以前说法认为“制诏御史”即制诏御史大夫。代国玺老师的文章提出新见，他说这个“御史”其实不是御史大夫，而是皇帝身边的侍御史。侍御史负责一种“记录王言”的工作，皇帝的很多诏书是口述的，由侍御史记下来。这就是所谓的“制诏御史”。这也提示我们注意到一个现象，在西汉特别是汉初，很多诏书都是皇帝口头下的命令，和后代有专人给皇帝起草诏书不一样。这反映了帝国早期阶段制度还比较粗疏——这一点赵翼在《廿二史札记》中也提到过。代国玺的文章也印证了这一点，并强调：御史绝大多数都是侍御史，侍御史就是在皇帝身边记录王言、记录诏书的人。侍御史记下来之后，下发到御史大夫，再到丞相——是这样的一个过程。

《二年律令》里面有些内容，也能反映了御史大夫的职责。比如：“县道官守丞毋得断狱及谳。相国、御史及二千石官所置守、叚（假）吏，若丞缺，令一尉为守丞，皆得断狱、谳狱。皆令监临庳（卑）官，而勿令坐官。”这条反映了下命令的时候，有时会给相国、御史一起下。又：“御史言：越塞阑关，论未有囗，请阑出入塞之津关，黥为城旦舂；越塞，斩左止（趾）为城旦；吏卒主者弗得，赎耐；令、丞、令史罚金四两。……制曰：可。”这说明御史有直接上书、给皇帝提议的权力。这种上奏、议政的职责，在传世文献中看得也不是很清楚。

通过以上内容可知，御史大夫并不仅仅像《百官公卿表》里说的是一个“副丞相”。从跟皇帝的远近来说，御史大夫比丞相要更近一些；从职责范围来说，御史大夫要更广一些，甚至在某些程度上超过丞相管理的范围。在绥和改制之前，御史大夫和皇帝的关系更为密切。就像代国玺所说的：“御史大夫虽然位秩略低，然因其遥领御史中丞及侍御史，身份中蕴含着代表皇权的成分。”

上面说的都是绥和改制之前的情况，当时三公地位不平等，而以丞相为主。绥和改制以后，御史大夫改名大司空，金印紫绶，跟丞相的地位平齐了。之后又有几次反复。哀帝建平二年（前5）复为御史大夫，元始二年（前1）复为大司空。我们从职名的变革里边也可以理解一些比较微妙的变化。《汉书•朱博传》记：

后二岁余，朱博为大司空，奏言“帝王之道不必相袭，各繇时务。高皇帝以圣德受命，建立鸿业，置御史大夫，位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临，历载二百年，天下安宁。今更为大司空，与丞相同位，未获嘉佑。故事，选郡国守相高第为中二千石，选中二千石为御史大夫，任职者为丞相，位次有序，所以尊圣德，重国相也。今中二千石未更御史大夫而为丞相，权轻，非所以重国政也。臣愚以为大司空官可罢，复置御史大夫，遵奉旧制。臣愿尽力，以御史大夫为百僚率。”哀帝从之，乃更拜博为御史大夫。会大司马喜免，以阳安侯丁明为大司马卫将军，置官属，大司马冠号如故事。后四岁，哀帝遂改丞相为大司徒，复置大司空、大司马焉。

这是绥和改制之后不久的一个情况。朱博原来是御史大夫，现在改成大司空了。他上奏说三公不平齐的时代已经运行了很长时间了，而现在御史大夫改为大司空，和丞相地位平齐了，但是实际的权力跟此前相比并没有明显的上升，甚至有所下降，所以他提出来要往回改。这之后还有几次调整，有的时候跟权力是有关的，有时候也不一定有关。

三、太尉

再看太尉。《汉书·百官公卿表》说：

太尉，秦官，金印紫绶，掌武事。武帝建元二年（前139）省。元狩四年（前119）初置大司马，以冠将军之号。宣帝地节三年（前67）置大司马，不冠将军，亦无印绶官属。成帝绥和元年（前8）初赐大司马金印紫绶，置官属，禄比丞相，去将军。哀帝建平二年（前5）复去大司马印绶、官属，冠将军如故。元寿二年（前1）复赐大司马印绶，置官属，去将军，位在司徒上。有长史，秩千石。

“秦官，金印紫绶，掌武事”，这是太尉基本的地位和职责。大家争论的一点在于，秦代到底有没有太尉这一职位。《百官公卿表》说是秦官。《礼记·月令》郑玄注也说：“三王之官有司马，无太尉，秦官则有太尉。”但是说秦有太尉的材料极少，仅此两三条而已。因此有学者就怀疑，秦可能不一定有太尉之职，比如安作璋、熊铁基说：

自孝公至秦统一以前，历年对外战争中大都是以丞相、将军、庶长、大良造、左更、五大夫或客卿来统军。而且这些人员都是临时派遣，事毕即解除兵权，仍居原官。

从现有材料看，从秦国到秦朝，相当于汉代“掌武事”的太尉的官吏，只有“国尉”。（引者注：也即邦尉）国尉在当时并不是最高的官职，可以说是中级军官。因此，在秦国和秦朝似乎没有一个太尉那样的固定的最高武官职位。（安作璋、熊铁基《秦汉官制史稿》）

秦到底有没有太尉一职，学界存在争议。虽然《百官公卿表》和《礼记》郑注说是秦官，但其他材料里没有见到——材料里面更多的是“国尉”或者是“邦尉”——因此对这种说法提出质疑。当然有的学者也提出不同的意见，比如汤其领《太尉非秦官考辨》一文说：

从西汉前期太尉省置变化可以看出：(一)太尉设置皆事出有因，一是有战事，二是皇帝新即位。(二)任期短，多者五年，少则一年。(三)置省无常，有连续设置，亦也间隔长达二十余年者。

联系秦王朝建立前国尉的设置情况，我们可以得出一个结论：即太尉一官在秦和西汉前期是置省无制的。秦王朝自建立至灭亡前后历时只有十五年，其间任无其人又何足为怪呢？

他从西汉的状况来反思秦：我们没有看到秦统一以后的太尉，也无足为怪，因为西汉前期就是有时设有时不设，有时长达二十多年都没有人任太尉；而秦一共才十五年，不设太尉也很正常。不能因为它不设就说没有。历史研究“说有容易说无难”，说没有的时候要更加小心，因为不容易去论证。

这些年研究有所突破，因为有了新材料，出土了“大尉之印”的封泥。有学者说其时代很可能在秦统一之前，因此《百官公卿表》的说法应该不错，秦统一前就有太尉，统一之后应该也还延续。从名称上来看，太尉应该是一个比较高的官职，跟《百官公卿表》里说的“秦官，掌武事”是比较吻合的。

这是秦。至于西汉，《秦汉官制史稿》说：

太尉是汉代武将的最高荣誉职务，但是不是常置，西汉为太尉的只是有数的几个，东汉虽列为三公之首，实际上也是可设可不设的。……对于有大功的武将，皇帝可以给予崇高的荣誉和优厚的待遇，但不会给予什么实权。……在西汉时只不过是皇帝的军事顾问，太尉本身并无发兵、领兵之权。

太尉可以说是皇帝的最高军事参谋，它本身并没有发兵、领兵之权。我们知道在古代皇帝对军权的掌控一直最看重的。所以即便是太尉，也没有发兵、领兵之权。后代权力机构更加分散、制衡，这种情况更容易理解。比如宋代的军权就一分为几。枢密院协助皇帝掌管发兵权，但手里没有兵，兵在三衙手里。但真正打仗的时候，这两者都不直接带兵，而是临时命将出征。明朝也差不太多。

孙闻博老师指出：汉景帝、武帝以降，西汉中央武官的变化之一，是太尉的罢置与诸将军的常设化。诸将军，比如骠骑大将军、大将军等，也不是直接领兵的。战争时期皇帝任命他出征，则领兵打仗；平时手头里没有军队。孙闻博对秦汉军制的演变研究深入，可以读他写的《秦汉军制演变史稿》。另外陈侃理老师主编的《重写秦汉史》其中军制的部分，也是孙闻博写的，更为简明。这些是目前关于秦汉军制比较新的研究。

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