摘要：8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》。该文件明确了全国碳市场建设的总体要求、具体目标与重点任务，进一步发展碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位[1]。当前，我国碳市场交易体系以强制减排的全球碳排放
Abstract
摘要
中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》对外公布
8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》。该文件明确了全国碳市场建设的总体要求、具体目标与重点任务，进一步发展碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位[1]。当前，我国碳市场交易体系以强制减排的全球碳排放权交易市场为主，自主减排的全国温室气体自愿减排交易市场为辅。自2021年正式运行以来，全国碳排放交易市场呈现价格中枢稳步抬升、成交量周期性波动的现象。对标欧盟碳市场发展经验，欧盟碳市场自以加强有偿分配机制主导地位、纳入更多行业、收紧碳配额总量约束后，碳价快速上升、成交量曲线更为平滑。 我们认为，《意见》提出的碳市场发展目标及体系部署有助于进一步放大碳排放价格“指挥棒”作用，活跃碳排放权交易市场，使碳排放交易体系健康发展，助力碳达峰碳中和目标达成。
《意见》有以下四点核心内容：
► 设定全国碳市场建设目标，明确碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位。 《意见》首次以2027年与2030年作为时间节点设定全国碳市场的建设目标，并明确了碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位。 我们认为，到2027年的工作目标聚焦在全国碳市场在不同行业与领域中的覆盖度，而到2030年的工作目标重点落在全国碳市场基础设施与交易制度的全面性上，包括配额控制与分配、参与主体、定价机制、接轨国际市场等多维度多方位的建设。 《意见》的发布也体现了全国碳市场建设目标与碳排放双控体系构建之间的协同性。2024年8月，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》[2]，明确要求“十五五”时期，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，将取代原有的能耗双控制度及考核体系。
► 强制碳市场及自愿减排两大交易制度或加速发展。 从强制履行减排责任的全国碳排放权交易市场来看，发电、钢铁、水泥、电解铝四个行业的重点排放单位已明确纳入交易范围。向前看，考虑生态环境部已发文要求石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、民航等行业的重点企业纳入年度温室气体排放报告与核查工作范围[3]， 我们认为，以上重点排放领域或成为全国碳市场扩展覆盖领域的关注范围。 自愿碳市场角度，《意见》提出要“建立科学完备的方法学体系，针对可持续发展效益显著、社会期待高、社会和生态效益兼具的重点领域加快方法学开发”。2024年1月全国温室气体自愿减排交易市场正式重启；截至2025年8月，CCER方法学终稿及征求意见稿已涵盖电力、油气、煤炭、林业、交通等领域。
► 鼓励衍生金融产品创新，扩充碳市场交易主体。 《意见》指出，要推进金融机构探索开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务, 支持银行等金融机构规范开展碳质押融资业务。 碳金融产品有助于丰富当前绿色金融产品体系，加大金融对实体绿色转型的力度，也有利于发挥全国碳市场的价格发现功能，为评估企业绿色低碳潜力提供有效的价格信号。 据证监会发布的《碳金融产品》行业标准，碳金融产品可分为碳市场融资工具、碳市场交易工具及碳市场支持工具，具体涵盖碳债券、碳抵押、碳期货、碳基金等（图表3）。我国当前的碳金融衍生品发展尚处早期，以地方试点探索为主, 在碳资产回购、碳期权、碳基金及碳保险等领域均有布局。
► 加强碳排放核算，规范碳排放核查。 《意见》指出要加强碳排放核算与报告管理，加快修订重点行业企业温室气体核算与报告指南，完善碳排放核算管理、排放因子体系、碳排放计量技术规范等，规范碳排放核查技术及流程。自2021年全国碳市场运行以来，生态环境部已发布四个重点行业企业温室气体核算与报告指南；若以生态环境部公布的八大重点排放行业为基准，尚有半数重点行业仍需修订指南。碳计量方面，国家市场监管总局已发布《关于推进国家碳计量中心建设的指导意见》[4]及《碳排放计量能力建设指导目录（2024版）》[5]等文件，为碳计量工作开展提供参考与指导。碳核查方面，围绕全国碳排放权交易市场覆盖行业，生态环境部已发布碳排放核查通用技术规范及四个重点行业的核查技术指南[6]。
Text
正文
中办、国办《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》解读
碳市场是利用市场机制积极应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具。随着“2030碳达峰”目标的接近、“十四五计划”接近尾声，近期低碳转型相关政策出台节奏加快。 8月25日，新华社公布《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》(下文简称《意见》)。 该文件明确了全国碳市场建设的总体要求、具体目标与重点任务，进一步发展碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位，体现国家建立健全碳市场交易体系、激发绿色低碳发展内生动力的决心，也为积极稳妥推进碳达峰碳中和、建设美丽中国提供重要支撑[7]。
当前，我国碳市场交易体系以强制减排的全球碳排放权交易市场为主，自主减排的全国温室气体自愿减排交易市场为辅。 自2021年正式运行以来，全国碳排放交易市场呈现价格中枢稳步抬升、成交量周期性波动的现象 （图表1）。截至2025年7月底，全国碳排放权交易市场配额累计成交量6.81亿吨，成交额467.84亿元。2024年纳入全国碳排放权交易市场的重点排放单位共计2096家，配额清缴完成率接近100%。从全国温室气体自愿减排交易市场来看，2023年以来，生态环境部会同有关部门先后出台了造林碳汇、海上风电等6个方法学，完成首批948万吨核证自愿减排量登记。截至2025年7月底，累计成交核证自愿减排量246.03万吨，成交额2.08亿元[8]。
对标欧盟碳市场发展经验，在行业扩容及引入有偿分配机制后的碳市场建设目标下，我国碳排放价格“指挥棒”作用有望进一步放大，碳市场更加活跃。 欧盟碳市场自建立以来，量价情况几经波动，甚至出现碳价跌至近0、市场调节机制几近失效的情况[9]。但经过多年发展，欧盟碳市场目前已形成较为成熟活跃的交易环境，原因之一为欧盟自2013年后逐步提高有偿分配机制的主导地位，并纳入更多行业。2020年后，在《欧盟绿色协议》（European Green Deal）及“Fit for 55”一揽子计划的战略框架下，欧盟收紧了碳市场配额总量、进一步减少免费分配配额的比例、并将海运业纳入碳市场中[10]。一系列政策在市场上体现为碳价快速上升、成交量曲线更为平滑（图表2）。对标海外经验，我们认为， 我国碳排放权交易市场建设目标， 即“到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业；到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场”， 有望使得我国碳排放价格中枢上升，更好发挥市场机制对企业碳排放行为的调配作用，活跃碳排放权交易市场，使碳排放交易体系健康发展。
图表1：全国碳市场碳排放配额成交情况
资料来源：Wind，中金公司研究部
图表2：欧盟碳市场碳排放配额成交情况
资料来源：Wind，欧盟委员会官网，中金公司研究部
核心内容一：设定全国碳市场建设目标，明确碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位
《意见》首次以2027年与2030年作为时间节点设定全国碳市场的建设目标，并明确了碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位——
► 到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖。
► 到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场，形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。
我们认为，到2027年的工作目标聚焦在全国碳市场在不同行业与领域中的覆盖度，而到2030年的工作目标重点落在全国碳市场基础设施与交易制度的全面性上，包括配额控制与分配、参与主体、定价机制、接轨国际市场等多维度多方位的建设。 此次目标设定，体现了监管部门对全国碳市场建设在双碳目标整体规划中的关注程度，对巩固全国碳市场现有成果、加速推动全国碳市场实现扩容和创新有着积极意义。
自全国碳排放权交易市场于2021年7月启动以来，我国政府通过专项法规、部门规章、规范性文件、技术规范等工具持续完善全国碳排放权交易市场政策法规基础框架，加强数据核算报告与核查、配额分配与清缴、市场交易与监管等环节管理，压实重点排放单位的碳减排主体责任，促进全国碳排放权交易市场有序运行、助力实现双碳政策目标。
图表3：全国碳市场发展过程与目标
注：2025年全国碳市场主要事件统计截至2025年8月26日
资料来源：中共中央办公厅，国务院办公厅，生态环境部，中央财经大学绿色金融国际研究院，中金公司研究部
在 《ESG 2025年度展望：好风须借力》 报告中将“碳指标体系加快融入经济规划和产业管理”总结为今年国内ESG发展趋势的主线之一[11]。2024年8月，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》[12]，明确要求“十五五”时期，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，将取代原有的能耗双控制度及考核体系。我们预计，为配合“十五五”时期碳排放双控体系的落实，行业与企业碳排放统计和核算标准、产品碳足迹标准、温室气体排放因子数据库等相关基础设施建设或将加速，为碳指标融入经济产业规划奠定基础。 《 意见》的发布也体现了全国碳市场建设目标与碳排放双控体系构建之间的协同性。
► 《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》中多次提及全国碳排放权交易市场。例如“推动各地区结合实际开展碳排放核算，指导省市两级建立碳排放预算管理制度，按年度开展碳排放情况分析和目标预测，并加强与全国碳排放权交易市场的工作协同”、“完善全国碳排放权交易市场调控机制，逐步扩大行业覆盖范围，探索配额有偿分配机制，提升报告与核查水平，推动履约企业减少碳排放。健全全国温室气体自愿减排交易市场，逐步扩大支持领域，推动更大范围减排”等措施[13]。
► 《意见》体现的强度控制与总量控制思路与碳排放双控体系构建相适应。在碳排放配额管理制度方面，《意见》提出“科学设定配额总量，逐步由强度控制转向总量控制。到2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制”以及“到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场”——与《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》中所计划的“十五五”时期，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度；碳达峰后实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度的目标相契合。
核心内容二：强制碳市场及自愿减排两大交易制度或加速发展
目前，我国已建立重点排放单位履行强制减排责任的全国碳排放权交易市场和激励社会自主减排的全国温室气体自愿减排交易市场，并且设置用核证自愿减排量抵销碳排放配额清缴的比例。以生态环境部《关于做好2023、2024年度发电行业全国碳排放权交易配额分配及清缴相关工作的通知》为例，重点排放单位可使用CCER抵销2023、2024年度配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴配额量的5%[14]。
从强制履行减排责任的全国碳排放权交易市场来看，发电、钢铁、水泥、电解铝四个行业的重点排放单位已明确纳入交易范围。截至2024年底，发电行业重点排放单位已覆盖2000多家，已完成两个履约周期的配额交易与清缴工作[15]。根据《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》[16]，钢铁、水泥、电解铝行业预计于2025年底前完成首次履约工作。 从今年的工作时间表来看，钢铁、水泥、电解铝行业的重点排放单位须完成账户设立、数据核查、技术评估、配额清缴等工作。
图表4：全国碳排放权交易市场2025年重点工作时间表
资料来源：生态环境部，中金公司研究部
《意见》提出，根据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础、碳排放特征等，有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类。由于我国碳排放主要集中在发电、钢铁、建材、有色、石化、化工、造纸、航空等重点行业，以上行业占到我国二氧化碳排放总量的75%左右[17]。除以上提到明确纳入全国碳排放权交易市场的四个行业外，其余部分重点行业的企业温室气体排放报告与核查工作也在生态环境部的规划之内。2023年10月，生态环境部印发关于做好2023—2025年部分重点行业企业温室气体排放报告与核查工作的通知， 要求石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、民航等重点行业，年度温室气体排放量达2.6万吨二氧化碳当量（综合能源消费量约1万吨标准煤）及以上的重点企业纳入年度温室气体排放报告与核查工作范围[18]。 我们认为，以上重点排放领域或成为全国碳市场扩展 覆盖领 域的关注范围。
从自愿碳市场的角度，《意见》提出要“建立科学完备的方法学体系，针对可持续发展效益显著、社会期待高、社会和生态效益兼具的重点领域加快方法学开发”。2024年1月全国温室气体自愿减排交易市场正式重启，截至2025年8月生态环境部已发布六项CCER方法学终稿及四项CCER方法学征求意见稿，涵盖电力、油气、煤炭、林业、交通等领域。
图表5：CCER方法学汇总
注：信息统计截至2025年8月26日 资料来源：生态环境部，全国温室气体自愿减排注册登记系统及信息平台，中金公司研究部
在最新一批处于征求意见阶段的CCER方法学编制说明中，与以往内容相比新增了“关于核证自愿减排量（CCER）与绿证的衔接”的部分 ——为避免绿证交易和申请CCER重复获益，拟参照《国家能源局综合司 生态环境部办公厅关于做好可再生能源绿色电力证书与自愿减排市场衔接工作的通知（国能综通新能〔2024〕124 号）》要求，由项目业主自主选择核发交易绿证或申请核证自愿减排量。拟选择参加绿证交易的项目，相应电量不得申请CCER；拟申请CCER的项目，在完成项目审定和登记后，由国家能源局资质中心“冻结”计入期内未交易绿证，在完成减排量核查和登记后由国家能源局资质中心注销减排量对应的未交易绿证。此处说明与《意见》中“加强全国碳市场与绿电、绿证等市场化机制的政策协同、制度衔接”的要求相适应。
核心内容三：鼓励衍生金融产品创新，扩充碳市场交易主体
《意见》指出， 要推进金融机构探索开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务， 加大对温室气体减排的支持力度。建立完善碳质押、碳回购等政策制度，规范开展与碳排放权相关的金融活动，拓展企业碳资产管理渠道。同时， 支持银行等金融机构规范开展碳质押融资业务， 稳妥推进符合要求的金融机构在依法合规、风险可控前提下参与全国碳市场交易， 适时引入其他非履约主体。 全国温室气体自愿减排交易市场逐步引入符合条件的自然人参与交易。
碳金融产品有助于丰富当前绿色金融产品体系，加大金融对实体绿色转型的力度，也有利于发挥全国碳市场的价格发现功能，为评估企业绿色低碳潜力提供有效的价格信号。 根据证监会发布的《碳金融产品》行业标准，碳金融产品可分为碳市场融资工具、碳市场交易工具及碳市场支持工具，具体涵盖碳债券、碳抵押、碳期货、碳基金等[19]（图表3）。我国当前的碳金融衍生品发展尚处早期，以地方试点探索为主。其中，北京、上海、深圳、广东处于领先地位，在碳资产回购、碳期权、碳基金及碳保险等领域均有布局[20]。在所有碳金融产品中，仅碳期货目前尚处于筹备阶段，尚未有试点落地（图表6）。
部分地方也已于近期出台政策加强碳金融工具发展。 8月12日，广东省高级人民法院、广东省生态环境厅、中国人民银行广东省分行联合印发《关于推进碳排放配额担保助力绿色金融发展的若干意见》[21]，在全国范围内首次为碳排放配额质押融资提供系统化的司法保障。该文件明确碳排放配额属于合法质押标的，从而降低碳排放配额质押融资争议风险；鼓励金融机构对符合碳减排支持范围的项目“敢贷”“多贷”，也支持金融机构积极申请碳减排支持工具。同时， 广东省也鼓励金融机构积极拓展多元化融资场景，通过开发年度预分配配额担保融资、碳汇未来收益权质押、碳排放配额担保债券及碳资产证券化产品，满足企业多层次融资需求[22]。 无独有偶，上海市也于2025年7月发布了《上海碳市场全面深化改革行动方案（2026-2030年）》[23]，在碳金融发展方面提及三方面创新举措：一是适时丰富上海碳市场参与主体（金融机构、符合监管要求的境外机构投资者、个人等）；二是支持将上海碳市场交易的碳资产纳入金融机构合格担保品范围；三是推动建立碳市场与绿色金融市场的信息互通互认机制[24]。
图表6：碳金融产品分类体系及落地案例
资料来源：中国政府网，上海环交所，北京绿色金融协会，中金公司研究部
核心内容四：加强碳排放核算，规范碳排放核查
《意见》指出， 要加强碳排放核算与报告管理， 健全企业温室气体排放报告制度。结合全国碳市场建设，加快修订重点行业企业温室气体核算与报告指南，条件成熟后转化为国家标准。实施碳排放核算分类管理，完善基于排放因子法的核算体系，探索开展基于自动监测的碳排放核算。加强碳排放关键计量器具配备、使用和管理，制定计量技术规范，开展碳排放计量审查。实施重点排放单位关键参数月度存证。同时， 在 碳 排 放核查方面， 完 善重点行 业核查技术规范，明确核查要点和要求，规范核查流程。推动审定核查机构严格遵循客观独立、诚实守信、公平公正、专业严谨的原则，对碳排放进行全面核实查证，确保审定、核查结果的准确性和可信度。对碳排放报告持续保持高质量的重点排放单位可结合实际简化核查。
自2021年全国碳市场运行以来，生态环境部已发布四个重点行业企业温室气体核算与报告指南，涵盖发电、钢铁、水泥及铝冶炼。我国行业企业温室气体核算与报告指南文件的发布可追溯至2013年。2013至2015年，我国发改委陆续发布24个行业的企业温室气体核算方法与报告指南试行稿（图表7），几乎涵盖所有工业行业，以落实“十二五”规划中温室气体统计相关目标[25][26][27]。 迈入“十五五”，若以生态环境部公布的八大重点排放行业为基准[28]，尚有过半重点行业仍需修订指南。
图表7：重点行业温室气体企业温室气体核算与报告指南的修订情况梳理
资料来源：发改委，生态环境部，中金公司研究部
碳计量方面， 市场监管总局于7月印发《关于推进国家碳计量中心建设的指导意见》，充分发挥计量基础保障作用，推进国家碳计量中心建设。该文件明确 到2030年底，要聚焦重点行业和领域建设一批国家碳计量中心，制定一批碳计量技术规范，建立相对完善的碳计量量值传递溯源体系[29]。 去年10月，市场监管总局、国家发展改革委、生态环境部联合印发《碳排放计量能力建设指导目录（2024版）》，涵盖多项关键测量参数、检测标准方法、测量仪器设备等具备针对性及实用性的指导意见， 为各级计量技术机构、重点排放单位和温室气体自愿减排项目业主提供了全方位的参考和指导[30]。
碳核查方面 ， 围绕全国碳排放权交易市场覆盖行业，生态环境部已发布碳排放核查通用技术规范及四个重点行业的核查技术指南[31]。部分地方发布碳排放核查技术规范文件，如北京市市场监督管理局在2024年9月发布《碳排放核查技术规程》地方标准[32]，湖北省生态环境厅在2024年10月发布《湖北省企业碳排放核查工作规范 （试行）》[33]。
来源：财富智囊
