治安管理处罚法修订筑牢未成年人保护的法治屏障

摘要：2025年6月27日新修订的《中华人民共和国治安管理处罚法》在未成年人保护领域迈出了具有里程碑意义的一步，不仅加大了对侵害未成年人身心健康行为的打击力度，而且对未成年人“屡教不改”施加侵害的行为辅以了更精准的“梯度式处置”制度设计，进一步深化了对待未成年人“教

伏思宇

2025年6月27日新修订的《中华人民共和国治安管理处罚法》在未成年人保护领域迈出了具有里程碑意义的一步，不仅加大了对侵害未成年人身心健康行为的打击力度，而且对未成年人“屡教不改”施加侵害的行为辅以了更精准的“梯度式处置”制度设计，进一步深化了对待未成年人“教育为主、惩罚为辅”的执法理念，为保护未成年人合法权益、预防和打击未成年人违反治安管理提供了更合理的法律依据。

精准分级惩戒，回应民众呼声

针对未成年人违法频发加剧社会担忧的困境，新修订的治安管理处罚法第二十三条第二款新增规定，分别从“行为性质”和“违法频率”两个角度对未成年人执行行政拘留设置了两道“安全阀”。第一，违反治安管理情节严重、影响恶劣的，即使是已满十四周岁不满十六周岁的未成年人，或者是初次违反治安管理的已满十六周岁不满十八周岁的未成年人，都应当执行行政拘留处罚。第二，对于已满十四周岁不满十六周岁的未成年人，一年之内二次以上违反治安管理的，应当执行行政拘留处罚。此条款实际上是对应当执行行政拘留的未成年人进行分级评价，今后衡量是否对未成年人执行行政拘留，需要公安机关综合考量违法情节、社会危害及主观恶性进行认定。

治安管理处罚法对待未成年人的理念侧重偏移体现了立法与未成年人社会认知、生理发育的同步优化。

明确矫治适用，增识法治理性

法治的动态生命在于治理，而以行政拘留为代表的刚性惩戒措施仅仅只是治理体系的一环，对于违反治安管理的未成年人，新修订的治安管理处罚法从刑法中借鉴并深化了相对柔性的矫治教育等措施，将教育、感化、挽救的基本方针系统性地嵌套进未成年人违反治安管理的领域。

治安管理处罚法新增的第二十四条有显著的制度突破，一方面，该条款将已满十四周岁不满十八周岁不执行行政拘留的未成年人明确纳入适用矫治教育等措施的范围内；另一方面，将不满十四周岁违反治安管理的未成年人也全面涵盖在内。此种制度设计标志着治安管理处罚法首次实现对所有不满十八周岁违反治安管理的未成年人处置措施的全面覆盖，填补了以往低龄未成年人违法后缺乏法定干预手段的空白。

值得注意的是，新修订的治安管理处罚法确立了矫治教育对于低龄未成年人和不执行拘留的未成年人的法定适用，这表明对于符合条件的依法不执行治安管理处罚的未成年人，接受矫治教育不再是可选择的弹性措施，而是法律规定的必经程序。这种制度安排的深层考量，充分体现立法机关对未成年人违法程度和频率治理规律的深刻把握。

从政策理性的角度来看，对待违反治安管理的未成年人，既不能采取简单羁押化的“一关了之”，亦不可采取缺乏后续干预的“一放了之”，因为前者易割裂其社会联系，后者则可能导致再犯风险。只有在“惩戒”与“关怀”的理念之间寻求相对平衡，才能促使未成年人真诚悔过、端正行为，实现在“拔节育穗期”的健康成长。

从社会理性的角度来看，过度依赖羁押措施去治理未成年人违反治安管理的行为可能衍生一些负面效应，特别是“三观”可塑性极强的未成年人在羁押环境中可能受到“社会标签化效应”和“不良行为交叉感染风险”的影响，导致其难以从违法犯罪的染缸中脱困。而强制矫治教育作为非监禁性替代措施，能够让他们在社区或专门机构接受针对性的心理辅导与行为矫正，有效隔离不良环境干扰，降低其再社会化的障碍，因此更有利于实现未成年人长远发展与社会整体安全的需求。

强化特殊保护，护“未”健康成长

未成年人保护工作的难点之一在于侵害具有隐蔽性。医疗机构、校园区域、娱乐场所、监管场所等非公开场域，由于或具备特定功能、或具备管理特殊性，客观上常常成为侵害未成年人和未成年人施加恶害的“战术掩体”。新修订的治安管理处罚法直面此挑战，通过四项立法创新进一步严密了未成年人保护的治安法网。

第一，治安管理处罚法第五十三条第一款新增第二项，明确了对未成年人负有监护、看护职责的人虐待被监护、看护人的行为，视情节严重程度受到两个梯度的处罚规制。第二项的规定实际上是对原第一项的新增，将原本的虐待行为从限制在家庭成员之间，突破到负有监护、看护职责的人之上，以此对包括但不限于家庭内部、医疗机构、托管场所等负有管理和直接责任的主体，提出了更明确的履职要求，以行政拘留的手段倒逼其严格担负起监护、看护的职责，进而从源头预防可能出现的风险。

第二，治安管理处罚法新增第六十条，首次明文聚焦了学生欺凌问题的治理。该条第一款明确了公安机关对发生在校园及其延伸区域的学生欺凌行为的具体处置措施，阻断了学生欺凌在处置上可能存在的“和稀泥”情况。该条第二款更是创造性地新设了学校对于严重学生欺凌和侵害未成年学生犯罪的强制报告与处置义务，并明确了对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的追责机制，压实了学校的主体责任。这种公安机关与学校的双重主体责任，是治安管理处罚法应对学生欺凌现象的重大突破。

第三，新修订的治安管理处罚法第四十八条、第八十一条第二款分别对涉未成年人的组织、胁迫有偿陪侍行为和组织播放淫秽音像行为进行了补充性规定，表明了治安管理处罚法严惩“软性”性剥削未成年人的态度。对组织未成年人进行有偿陪侍的行为是否属于违反治安管理的定性曾经一度有争议，但当前新修订的治安管理处罚法给出了明确回答并赋予了处罚的刚性，对此类行为的组织者、胁迫者必然处以行政拘留。组织未成年人播放淫秽音像不但导致了不良信息传播，而且对于未成年人的身心健康会产生不可逆的影响，因而规定了对这类行为的从重处罚。

第四，新修订的治安管理处罚法第一百一十七条第二款为可能执行行政拘留的未成年人及其监护人另设了申请听证制度，完善了未成年人的程序权利保障。与普通听证程序相比，对可能执行行政拘留的未成年人听证制度的另行表述，不仅仅是形式上增设监护人作为启动听证程序的合格主体和确定这类听证的不公开进行，而是在实质上通过引入更为审慎、透明、民主的听证程序，以确保监禁未成年人的行政处罚决定兼具合法性与合理性。这是听证制度在未成年人保护领域的生动实践，体现了程序正义原则在未成年人特殊保护中的延伸适用。

注重执行细节，彰显治理效能

治安管理处罚法的修订体现出富有时代特色的少年法治理念，从制度层面凸显了未成年人法治保护的重大进步。然而良法的“文本优势”如何向实质的“治理效能”不断推进，则有赖于进一步确立统一、明确、合理的办案程序要求。具体来说，可从以下三个方面去落实好新修订的治安管理处罚法。

第一，对于对“情节严重、影响恶劣”等阻却不执行行政拘留的抽象法律术语，公安机关应当会同司法机关进一步协商，以部门规章、法律解释或者典型案例的方式发布实质的认定标准。在标准的制定过程中，应综合考量未成年人的主观恶性、行为性质、危害结果、案件的社会影响力等因素，规避执法办案中可能存在的裁量权恣意，确保执法过程的公开性和处理结果的公正性。

第二，矫治教育措施的落地生效不应流于形式。我国当前社区矫正管理机构的建设已经相对成熟，而其职能多数是针对涉及刑事犯罪的罪犯开展社区矫正，有较为丰富的工作经验。因此开展未成年人的矫治教育工作，应以社区矫正管理机构为职责主体，深度联动特殊教育学校、公安机关、街道社区党组织及具备资质的社会专业机构，进一步明确权责边界、实现信息共享、做好追踪反馈，对实施矫治教育的未成年人因人施策、精准施策，确保矫治教育的效果符合治理的期待。

第三，制定可能执行行政拘留的未成年人的听证程序实施细则。未成年人的听证程序与一般违法人应当有所区别，例如一般违法人听证程序的启动并不必然发生暂缓执行行政处罚的效果，而对于可能执行行政拘留的未成年人的听证，可以适当放宽执行行政拘留的暂缓条件。这是由于未成年人与一般人相比，其独立生活的能力相对欠缺，多数仍然依赖于监护人的具体帮扶，因此在听证期间暂缓行政拘留的执行，不至于产生未成年人潜逃的不利后果。

保护未成年人不受侵害与打击未成年人实施的侵害是开展未成年人保护工作的一体两面。新修订的治安管理处罚法已经在维稳层面构建了一套具有中国特色的未成年人保护制度，政法机关就更有必要在日常工作中围绕未成年人保护持续发力，让法治成为护航未成年人最温暖的底色，让熠熠生辉的法律条文为每一个孩子的成长成才注入强劲的法治力量。

（作者系西南政法大学刑法学博士研究生）