中国—东盟软联通：理论建构、现实挑战与路径优化

摘要：作为新时代中国特色大国外交的创新实践，共建“一带一路”倡议经过十余年的深耕细作，成功推动中国—东盟合作迈入高质量发展新阶段。软联通作为深化区域合作的关键支撑，通过规则标准对接、政策法律协调和文化互鉴等路径，有效弥合制度差异、厚植战略互信、强化合作韧性，为硬联通

罗圣荣

1.罗圣荣，云南大学国际关系研究院、西南联合研究生院研究员，博士生导师。研究方向：东南亚研究、周边外交、亚太国际关系与地缘政治。昆明，650091。

2.李梓诚，云南大学周边外交研究中心研究助理。研究方向：中国—东盟区域合作、周边外交。昆明，650091。

引用格式：罗圣荣，李梓诚.中国—东盟软联通：理论建构、现实挑战与路径优化[J].亚太经济，2025（4）：36-51.

内容摘要

作为新时代中国特色大国外交的创新实践，共建“一带一路”倡议经过十余年的深耕细作，成功推动中国—东盟合作迈入高质量发展新阶段。软联通作为深化区域合作的关键支撑，通过规则标准对接、政策法律协调和文化互鉴等路径，有效弥合制度差异、厚植战略互信、强化合作韧性，为硬联通建设提供了制度性保障。当前，中国—东盟软联通建设虽在机制化合作平台搭建、多边治理体系优化等领域取得一定成效，但仍面临标准规则与法律体系不兼容、东盟内部不协调、外部环境冲击以及中国制度话语权与文化输出力度不足等诸多现实挑战。为此，双方亟须构建更高效的政策对话机制，加速推进标准规则衔接，深化法律协作网络建设，同时培育具有区域特色的文化共同体意识。未来，中国与东盟应着力强化“软硬联通”的协同效应，在战略层面建立统筹协调机制，利用“项目—制度”双向反馈机制持续优化合作模式，为构建中国—东盟命运共同体赋能助力。

关键词：共建“一带一路” 软联通互联互通中国—东盟关系

中图分类号：D815 文献标识码：A 文章编号：1000-1052 （2025） 04-0036-16

基金项目：国家社会科学基金重大招标项目“‘印太战略’下‘东盟中心地位’重构与中国—东盟共建‘海上丝绸之路’研究”（20&ZD146）。

共建“一带一路”倡议的核心在于互联互通，其涵盖了软联通和硬联通两个关键部分（罗圣荣，2022）。经过十余年实践，共建“一带一路”合作框架下的基础设施硬联通已取得显著成就，而软联通建设仍面临机制性障碍。面对百年未有之大变局，习近平总书记多次强调软联通的重要性，并提出共商共建共享、开放绿色廉洁、高标准惠民生可持续等是高质量共建“一带一路”的重要指导原则。软联通已然成为互联互通合作新阶段的主题，具有广阔的理论探索空间和重要的实践应用价值。作为共建“一带一路”倡议的战略支点区域，东盟不仅是中国的重要合作伙伴，更是共建新型国际关系的战略协同者。因此，本文以中国—东盟合作为核心案例，将研究聚焦于软联通的理论探讨及其在东盟区域的相关实践。

软联通作为新型国际合作的制度协调实践，其理论建构根植于全球公共产品供给的制度化进程。从国际公共产品理论的演进脉络观察，区域制度的合法性源于规则标准互认、文化共生与治理效能的动态平衡。软联通通过政治互信、制度协调、法律协同与民心相通四个层面，填补了区域合作中的规则真空，重构了设施联通的社会合法性基础，最终形成“设施—制度—认同”的复合型互联互通体系。这种学理创新与实践突破，为共建“一带一路”高质量发展提供了理论思路。

（一）软联通的理论演进与研究范式

一是国际公共产品视角下的制度协调理论。制度是相对稳定、构成性、规制性和程序性规范及规则相关的集合，其涉及国际系统中的行为体及其活动（Duffield，2007），其核心在于制度被社会广泛接受和认可的合法性与合理性，包括规则、政策、标准、法律以及文化等内容。制度协调是一种相对理想的制度整合的秩序状态，旨在解决不同制度之间的匹配性问题，具体表现为内容上的一致性和行动上的功能协调性（任琳和张尊月，2023）。软联通本质上是一种跨国合作框架，其制度协调以区域公共产品供给为来源。因此，探索软联通的理论渊源，势必要以公共产品理论为基础。萨缪尔森最早提出的“公共产品”理论，为其理论奠定了数学基础，但其结论高度依赖理想化假设（Samuelson，1954）。英奇·考尔等人进一步将“公共产品”概念从国家层面扩展到全球层面，并进一步论证了公共产品非竞争性和非排他性（Kaul等，1999）。在公共产品供给过程中，供给模式的塑造会为该地区带来特定的秩序与结构。当公共产品的供给模式被整合进区域秩序中时，该区域存在的众多制度便会趋近，甚至部分趋同。

制度协调与“共商共建共享”治理观在内在逻辑层面存在深度契合，这种关联性具体呈现为三个维度。首先，议题协商的多元性契合共商理念。制度协调要求不同国家与国际组织围绕互联互通具体议题进行充分协商，体现了“共商”理念。其次，供给模式的协同性体现共建要求。制度协调通过整合公共产品供给模式，促进区域制度趋同。最后，成果共享的普惠性呼应共享目标。制度协调最终指向非排他性制度成果共享。在软联通中，各国在统一的制度框架内，借助议题协商、模式共建与成果共享实现制度整合。此举既克服了传统国际制度的碎片化困境，又为“共商共建共享”理念提供了可操作的制度实现路径。

二是互联互通研究中“由硬到软”的范式转向。共建“一带一路”倡议提出后，互联互通研究主要集中于区域经贸合作与交通、基建项目的合作。随着共建“一带一路”倡议不断推进，中国敏锐地意识到软联通成为共建“一带一路”倡议高质量发展的关键所在。2018年之后互联互通的研究重点也由硬联通逐渐转向软联通，对于软联通的研究主要分为三类。第一类注重研究规则和标准互通，并将政策联通和“心联通”排除在外，如，李远和魏昕然（2024）从工业生产层面着手，侧重于研究软联通的技术标准对接和互认方面。第二类在研究规则标准的同时将政策对接纳入其中。如，许艺彤（2023）将软硬联通的关系类比为软实力与硬实力，点出了软联通的非物质属性，但对于软联通的研究仅包含规则标准和制度话语权；王宛（2022）将软联通概括为规则标准与政策沟通，并初步把政策对接纳入其中；李远和图古勒（2023）认为软联通具有非物理属性，研究客体包括规则、标准、制度、政策、管理、语言，但也指出软联通具有客观属性，故而将精神、价值等主观层面的“民心相通”排除在外。第三类研究将观念层面作为重点，强调非物质层面的重要性。如，赵磊等（2019）较为全面地对软联通内涵进行了论述，提出软联通包括语言、文化、精神和价值层面的沟通和交流，同时也包括了技术标准和金融体系的对接以及人才培养。

图 1 软联通下的制度协调逻辑

（二）软联通的核心内涵与外延拓展

软联通概念涉及三个核心要素：“软”“联”“通”。“软”是对互联互通客体的属性和范围的描述，代表着一种非物质的特性；“联”是指为实现高质量互联互通所采取的行动路径，其主要目标是使不同行为体之间的差异部分减少、建立联系、打破壁垒，并使之彼此通达，以实现协同与一致；“通”是指在“互联”过程中所达到的协调和对接效果（李远和图古勒，2023）。经过各层面的弥合和协同融通，促进更深层次的合作，增强区域凝聚力，推动共同发展。因此，软联通的内涵可以被界定为：互联互通合作中关于非物质层面的衔接互通与协商，经由标准规范、发展战略、法律、文化四个层面进行协调，促进差异的融合，助力各方携手合作，加强各方的内在联系。

在制度协调过程中，标准是直接体现，为各方提供统一的行为准则与衡量依据，确保不同制度间有效对接与顺畅沟通。政治互信则是基础，唯有各国建立政治互信，才能为制度协调创造良好合作氛围，消弭分歧与障碍。法律为制度协调筑牢保障，提供明确规范与约束，保障协调进程依法依规、有序开展，巩固制度协调的成果。而民心是根本所在，为制度协调注入强劲动力与深厚合法性，使互联互通契合民众需求与期望，推动制度协调行稳致远。

（三）软联通与硬联通机制互补

一是软联通与硬联通的动态互补性。在共建“一带一路”框架下，硬联通与软联通形成动态互补，前者以能源、交通与通信基础设施为载体，为互联互通战略提供物理支撑；后者则以制度整合为核心，利用政策协调、规范扩散与治理效能提升，降低硬联通的交易成本，增强其可持续性，为硬联通提供了制度基础支撑（张辉和韦东明，2023）。同时也应注意到，并非只存在软联通对硬联通的单向促进，后者经由提供物理媒介缩短各方时间与空间距离，推动各方规则协调、催生政策协同以及强化区域认同。实体项目能增强合作国民众获得感，为制度整合创造社会基础（高程等，2023）。“软硬联通”协同构建了互联互通区域合作体系，这种互动超越传统基建逻辑，凸显制度协调在互联互通中的杠杆作用，为深化共建“一带一路”提供韧性框架。

二是软联通对区域合作机制的弱项填充与优势提质。互联互通项目常因各国技术标准、环保法规、劳工权益等差异导致项目停滞甚至引发冲突，或是因民粹主义、域外大国干涉被污名化为“债务陷阱”或“新殖民主义”。在共建“一带一路”高质量发展新阶段，软联通的制度协调成为其关键杠杆。在中国—东盟互联互通框架下，软联通借助降低规则摩擦与文化认知成本，消解地缘政治风险。同时，借助规范内化使互联互通项目获得社会合法性，驱动共建“一带一路”从规模扩张转向深度融合的高阶形态。

从既有研究文献来看，一方面，现有研究过度聚焦于“规则与标准”这一单一维度，而忽视了制度、法律、政治互信、文化认同这些同等重要的维度；另一方面，软联通被工具化，仅服务于具体项目的落地和运营。现有研究未能站在战略高度，把软联通作为“一带一路”高质量建设的关键环节来进行系统性、前瞻性考察。本文以制度协调为关键切入点，全面系统阐述软联通及其相关理论，讨论中国与东盟在推进软联通进程中取得的成就和面临的挑战，并提出加快推进中国—东盟软联通进程的相关思考，为共建“一带一路”倡议的高质量发展提供理论支持和实践指导，推动互联互通向更深层次、更宽领域、更高水平发展。

在共建“一带一路”倡议的推动下，中国与东盟互联互通已经从基础设施的硬联通逐步扩展到发展战略、标准、法律和文化等多个层面的软联通。这一转变不仅加深了双方的相互依赖，也为区域合作提供了更加坚实的非物质基础，推动双方关系向更高层次发展。通过这些进展，可以看到中国与东盟合作的未来方向，以及在互联互通进程中的潜力和机遇。

（一）在规则标准联通中，从接受者到共塑者的转变

早期中国在区域标准体系中以制度适应性协调为主，采取了一种“借鉴”政策，即采用国际标准而不是开发自己的标准。直到“十四五”时期中国才开始高度重视标准国际化（Zúñiga等，2024）。近年来中国在数字经济规则领域陆续提出“网络主权”“数据安全”等理念，并以《全球数据安全倡议》为框架，平等共塑规则、构建替代性制度框架，形成与西方规则体系的差异化互补格局。2023年，“东盟国家标准化合作交流中心”作为区域性规则协调枢纽正式运作，中国也同步与越南、缅甸签署标准化合作交流谅解备忘录。通过建立一系列理念与机制，中国系统性提升对东盟规则体系的制度性嵌入能力，完成了从接受者到共塑者的角色转变。

同时，中国—东盟标准互认的领域正持续拓展，机制化合作平台陆续搭建完成。其中最具代表性的便是 2023年广西召开的“中国工程建设标准国际化论坛”。围绕着“中国标准国际化”这一主题，该论坛搭建了高效率、高规格的学术交流平台。中国与东盟于 2024年发表《关于实质性结束中国—东盟自由贸易区 3.0版升级谈判的联合声明》，双方宣布将加强标准和规制领域互融互通，将标准互认以条款的方式制度化。双边层面，中国与众多东盟国家标准化机构签署了合作文件，标准协调的伙伴国不断增多。在铁路标准这一优势领域，中国铁路更是与国际铁路联盟（UIC）主持编制多项国际铁路标准，将技术优势转化为国际规则制定权，构建轨道交通领域的制度性话语权。

（二）构建法律协同网络，有序推进软性协商与硬性保障

制度设计的原则宜从松散到结构化，即从非正式磋商发展至法律约束机制（Kaul等,1999），软性规则通过分层制度设计可实现内化。中国与东盟针对一些热点问题发布共同声明，如双方针对跨国洗钱问题签署并发布了《中国—东盟全面加强反腐败有效合作联合声明》等一系列软性法律条文。同时，中国—东盟法律研究中心不断整合中国与东盟法律法学研究资源，已将40余万条东盟法律数据加工成中英文检索收录在数据库中，为共商共建“一带一路”提供相关经验和法律基础。法规条文扩大了双方法律的最大公约数，极大地减少了面对毒品买卖、人口拐卖、跨国经济犯罪等违法行为时无法可依的情况。除了区域层面的法律合作，中国与东盟成员国双边层面的法律协调也实现了多领域覆盖与弹性适配。2018年，中新两国正式缔结了《中华人民共和国和新加坡共和国关于民事和商事司法协助的条约》，中马双方则签署了包含《旅游合作谅解备忘录》在内的一系列法律文件。目前，中国与新加坡、马来西亚等东盟国家的法律合作成果已形成示范效应，同印尼、越南等其他成员国的司法协作机制建设，也在依法依规稳步推进。综上，中国—东盟的法律法规联通已进入了多层次、全方位的阶段。多层次是指依托“10+1”模式缔结法律法规，全方位是指法律合作不仅局限于经贸层面，还关注跨国河流问题、跨国犯罪和旅游合作等方面。

（三）基于双方发展战略对接，推动政治互信深化

中国与东盟地缘相邻发展相系，双方在区域层面构建了全方位、多层次的合作机制，涵盖领导人会议、部长级会议、高官会等不同层级。依托着“10+1”框架，为政策对接提供了坚实的机制保障。以中国—东盟自贸区3.0版为例，其完成谈判标志着双方在规则深度融合方面迈入新阶段。中国与东盟在自贸协定中新增数字经济、绿色经济等新兴领域，达成各自经贸协定最高水平规则体系，推动合作迈向制度型开放新阶段。

在区域性多边合作框架下，有些合作模式与理念逐渐趋于成熟，其中，绿色可持续的高质量发展模式成为双方共识。在区域合作中，绿色可持续发展模式被内化为深层次的发展理念。在该理念的指导下，中国—东盟环境保护合作中心作为区域环境治理的常态化对话平台，已成为“南南”环境合作的典范。中国与东盟关于绿色可持续发展有着共同的利益，双方积极落实《中国—东盟环境保护合作战略》，将应对气候变化合作纳入制度化议程。2021年11月举行的中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会上，双方宣布将共同促进地区可持续发展和经济全面复苏，实现生态安全与战略互信的双向强化（梁雅洁和罗圣荣，2023）。

战略契合对合作效果具有“额外增益”，战略契合度与制度协调水平正相关（David 和 Matthew，2005）。中国积极将共建“一带一路”倡议同东盟各国的发展战略进行双边对接，因地制宜，推动共同发展。例如，共建“一带一路”倡议与柬埔寨的“五角战略”相互融合，西哈努克港经济特区建设纳入“五角战略”优先事项，形成政策目标绑定机制；越南也正逐步推动双方发展战略相对接，在“两廊一圈”基础上，同中国升级了海关制度“软连接”；此外，印尼各界对共建“一带一路”倡议的总体认知呈积极正面，在“蓝色经济”和“全球海洋支点”框架下，双方签订了相关“海洋战略合作愿景”的谅解备忘录。中国以共建“一带一路”倡议为合作框架，与东盟国家携手共进，以顶层设计引领双方合作，筑牢坚实的政治互信根基、凝聚战略共识。

（四）多元主体参与民心相通工程，构建区域文化认同

人文交流不仅是中国和东盟各国生生不息的精神纽带，也是双方继政治安全和经济合作之后的第三大支柱。人文交流以语言为载体，中国与东盟正在不断加强语言层面的联系和互动。首届东南亚“鲁班工坊”国际学术会议于 2024年 5月在印尼成功举办，印尼“鲁班工坊”国际学术会议升级为年度制度性对话平台。同时，东南亚地区的“孔子学院”从 2021年的 33所增加到 2023年的 42所，国际中文教育传播机构在东南亚遍地开花。这些技术共同体培养了数以万计的技术人才以满足各国发展与共建“一带一路”建设的需求，将知识流动转化为制度协同载体。

此外，中国与东盟正共同推动跨文化交流与优秀传统文化的互鉴。在跨文化交流方面，2023 年 10 月举办了“历史传承与交流互鉴——第 12 届东南亚宗教研究论坛”，与会学者围绕东南亚宗教在共建“一带一路”建设中的作用进行讨论。近年来各种制度化宗教交流平台陆续建立，中国与东盟设立佛教、伊斯兰教、基督教三大专项工作委员会，制定《跨国宗教活动管理公约》。除了宗教，文艺作品也是跨国文化交流的重要载体。中国与东盟进行了一系列的书籍、电影互译活动，推进双方民俗交流和文化联通，增强了各国民众文化理解和亲近感，驱动中国—东盟文化共生。

共建“一带一路”倡议的整体建设虽已取得较大的进展，但仍存在软联通相对滞后、“软硬联通”发展不均衡等问题。在地缘博弈中，美国主导的“印太经济框架”，试图通过制度性竞争重构区域合作生态，加剧了东盟在战略选项上的摇摆性。区域治理层面，“东盟方式”机制在强化区域自主性的同时，也致使区域治理效率低下，东盟的“对冲逻辑”更与互联互通“深度对接”产生了政策协调张力。在制度对接维度，双方面临着标准体系兼容性难题与法律协调成本高的双重困境。而中国自身在国际标准制定中的话语权弱势，以及文化软实力输出的不足，制约着制度协调的辐射效能。这些问题构成了双方深化互联互通合作的多重困境。

（一）标准差异与法律协调成本高企，构成制度性壁垒

在中国之前，欧、美、日、韩的标准已在东盟市场形成路径依赖。而标准的实施难以依赖强制手段，需要更多地依靠市场竞争形成的惯性，也就是“锁定效应”。此时，建立共同的规则和规范变得更加复杂（Jaguaribe，2020）。在标准体系方面，软联通存在两个主要挑战：首先，中国与东盟的标准差异大。中国与东盟有着各自不同的标准体系，东盟标准体系多源自欧美长期积累，协调统一难度较高。其次，东盟各成员国国情差距大，标准尚未统一，中国—东盟标准协调成本高企。以铁路相关标准为例，中国采用的是国际标准轨，而东盟各国铁路轨距既有标准轨也有窄轨，且以米轨为主。铁轨标准的差异带来两个主要问题，一是中国的基础设施在东盟国家的应用范围受限，二是协调差异成本较高。

软联通推进过程中，不仅需应对标准差异的挑战，还需面对法系分歧困境。东盟内部法系差异主要表现为两方面：其一，东南亚民族、宗教众多，加之殖民时期原宗主国的法律遗产，致使东盟法系差距明显；其二，在具体领域内各国的法律体系完善度和法规内容也有较大差距。法律联通是深化合作的重要法理性基础，中国—东盟互联互通建设中所涉及的各国法律差异较大，这既使得项目难以顺利落地，又破坏了双方交往的友好氛围。例如，中缅油气管道作为中国—东盟互联互通的标志性工程，因缅甸土地权属争议多次陷入停工困境，集中暴露了双方在法律体系、执行机制和社会治理层面的深层差异。

（二）“东盟方式”存在主权让渡困境，在其内部形成协调张力

“东盟方式”作为东盟处理对内对外事务的核心准则，虽能通过协商一致和不干涉内政原则，避免成员国因主权问题产生冲突，但其具有“松散性”与“非正式性”，易引起决策低效化与治理碎片化。东盟会议使用的语言较为模糊，各个成员国对共同标准都有各自不同的解释（张振江，2005）。模糊的政策导致约束性不足，东盟的决策因缺少刚性约束而变得低效化，成员国凝聚力较差。“东盟方式”不仅干扰了内部一体化进程，也制约着对外合作。协商一致原则意味着统一成员国作出的集体决定较为低效。例如自《南海各方行为宣言》签署以来，中国一直努力推进更具约束力的符合性认证（COC），但其他各国分歧较大。菲律宾、越南主张强化国际法约束，而柬埔寨、老挝等国更倾向于保持非对抗性对话，最终致使COC谈判历时20余年仍进展缓慢。

东盟自主性维护与外向型发展模式构成的结构性张力，使其在自主性危机和全球化逆流的双重挑战下，与中国进行政策协调的意愿较低。一方面，东盟作为一个综合性国家联盟，不仅内部成员之间强调相互尊重和弱约束，对外交往时也重视自主性与中心性。东盟表现出来的对“本体性安全”的追求，使其往往拒绝主权让渡换取合作效率，发展战略对接呈现更高复杂性。如，菲律宾近年对共建“一带一路”倡议立场反复，总统小马科斯基于战略疑虑，暂停了部分非经济合作项目。另一方面，中国—东盟经济依赖具有不对称性，贸易保护主义抬头引发东盟国家增加对中国的贸易壁垒，反全球化浪潮促使东盟国家加强对中资的审查和限制，影响了中企在东盟市场的竞争力和市场准入，阻碍了中国在东盟的经贸计划和建设布局。

（三）“印太战略”对冲共建“一带一路”，构成外部制度竞争

在中美博弈日益加剧的背景下，东盟作为连接中国与美国的重要桥梁，面临着如何在“印太战略”与共建“一带一路”之间寻求平衡的挑战。《2019美国国防授权法案》中指称“中国正在利用军事现代化、影响力运作和掠夺性经济，胁迫邻国重组有利于中国的印太区域秩序”。《印太战略报告》重申了对中国的负面认知，称中国的共建“一带一路”为“掠夺性经济体胁迫其他国家”。通过将中国描述为“地区局势破坏者”，美国不断挑拨东盟与中国的关系。东南亚国家普遍认识到了中美竞争日趋白热化，在敏感问题上的表态不得不比之前更加小心谨慎，任何带有“选边”意味的政策举动都可能被夸大解读，引起来自大国的政治和外交压力（刘若楠，2020）。此时，东盟便会选择制度对冲政策，以获取在中—美—东盟三边关系中的中心地位。对冲策略要求国家保持政策灵活性，而政策摇摆是对冲的必要工具——通过不断调整政策权重，避免被锁定在某一战略路径中。政策摇摆意味着其具有模糊性与不确定性，从而导致中国—东盟战略互信稀释与规则协调成本攀升。

东盟因其独特的地缘政治禀赋而成为大国地缘政治竞争的核心地带。特朗普政府推出的“印太战略”，在延续“亚太再平衡”战略核心架构的同时被赋予了更多的对抗性，以东南亚为战略支点维持美国对华优势。在“印太战略”框架下，美国推出了一系列发展战略，旨在同共建“一带一路”进行范式竞争。在金融领域，美国着力塑造“印太经济圈”（IPEC），设立美国国际发展金融公司（IDFC），美国拉拢东盟加入跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和印太经济框架（IPEF），旨在加大对东盟各国的资金投入，为东盟提供共建“一带一路”外的替代性选择。从基建层面看，美国向东盟推出“可持续基建政策”，聚焦于经济、社会、环境和制度四个方面的可持续性发展。在此框架下，美国推动“蓝点网络”计划（BDN）与可持续基础设施伙伴关系（SIP）建设以支持东盟基础设施的发展。从安全合作来看，美国主要聚焦于海上安全和维护地区秩序，以南海问题为核心，将越南、印尼等国纳入“雁阵安全模式”中，推出《亚洲再保证创制案》，向东盟国家提供军备援助。

（四）规则话语权与传播能力不足，凸显中国自身短板

在国际规则制定中，中国面临着“跟随者”角色长期固化的困境。1947年中国就加入了国际标准化组织（ISO），但当时中华民国政府管理混乱，未按章缴纳会费，导致中国的成员身份在1950年被中止。1978年经与ISO中央秘书处多次磋商，中国才得以恢复在 ISO 的成员身份。改革开放之前的标准制定“真空期”使中国受制于欧美主导的标准体系，陷入规则适配者与被动接受者的困境。目前，中国拥有着位居世界第二的国内生产总值，但主导制定的国际标准占比仅为2%左右。中国标准化建设滞后，被迫接受既有制度体系附加的合规成本，导致在数字贸易、气候规则等新兴议题中难以发挥政治影响力。

除规则话语权外，中国的文化输出同样面临着挑战，主要表现为表层符号繁荣与深层认同缺失。虽然孔子学院、春节庆典等文化载体的知名度正不断扩大，但未能转化为深层价值观认同，其文化的传播也集中于“传统文化”，未能对中国现有的文化进行进一步的宣传。究其根本，中国的文化输出过度依赖政府主导，未能激活企业、社群等多元主体参与其中。文化“符号化”制约了中国话语内容的丰富性与叙事的多维性，容易被视为政治宣传，产生排斥心理。内容叙事单向化与文化传播主体单一化，对目标市场的宗教、习俗与情感结构洞察不足，导致“文化送出去”而非“文化融进去”。

共建“一带一路”倡议下软联通的进展显得相对缓慢，在各个方面都面临着重重挑战。为应对软联通建设的滞后性困境，中国宜以“硬联通”带动“软联通”，以“中—美—东盟”三边关系、公共产品供给、规则标准协调体系、区域认同整合四大板块为抓手，以实现“软硬联通”互补共振。唯有积极推进软联通，做到“软硬兼施”，才能推动共建“一带一路”倡议更好地适应国际环境的新变化，与东盟共建一个开放包容、互利共赢、共同发展的世界，实现高质量、可持续的互联互通。

（一）构建弹性协调网络，驱动标准共塑

国际标准在解决贸易争端时具有法律重要性（Rebecca，2020），能推动制度变革与弹性适配，进而促进制度互补，弥合跨国、跨区域和跨领域差异（Mattli 和Büthe，2003）。据此，在进行规则统筹过程中，中国宜向《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）高水平规则看齐，推动中国标准国际化、应用化，做到“后来者居上”。

为破除标准使用惯性的“先入为主”锁定效应，中国—东盟标准协同需经过一个“机制—理论—应用”的优化路径。第一，构建标准化协同治理体系。依据CPTPP技术性贸易壁垒的规制协同要求，推动构建高透明度的兼容性标准体系。第二，提升工业发展水平与理论高度，提高标准制定能力。着眼于全球，构建“产学研用”体系，为标准国际化提供理论动力。第三，在具备高水平科技创新能力和高适用性标准后，还需要扩大“中国标准”的海外运用范围。与目标国企业进行产品标准沟通，争取与东盟做到多领域、多产品的标准互认。

规则统筹需以法律协调为保障，面对法系差异较大的现实困境，弹性化的“软性法律”机制可充当过渡桥梁。“软性法律”指规范、指南等非约束性协议（Richard，1997），其作为过渡工具可降低法律化成本，通过放宽法律约束要素，形成渐进式协调路径。“软法”在避免硬性制度冲突的同时为深度合作铺路，适用于重视自主权的国家（Kenneth和 Snidal，2000）。“软法”具有非强制约束、灵活适配与信任积累三个特征。非强制性意味着以协议合作替代法律协调的渐进式整合，避免因主权让渡问题产生抵触。灵活适配意味着各国能在合作中根据发展水平调整节奏。信任积累特性意味着以低门槛合作增强互信，为未来制度化奠定基础。经由“软性法律”合作，中国—东盟将建立起差异包容型的弹性互认体系。该体系既可维护东盟法律多样性，又能以渐进方式破解合作碎片化难题，实现效率与公平的双重目标。

（二）以需求为导向，推动合作内容精准适配

在东南亚地缘政治格局中，东盟内部张力的缓解策略显得尤为重要。“东盟方式”虽强调协商一致与非干涉，但其低效性及主权让渡困境制约了区域一体化发展。然而，国家可能因利益不符而不参与或违背相关制度。为破局，需以第三方合作扩宽市场，实现柔性制度嵌入。第三方市场合作可以扩大中国与东盟的共同利益，实现渐进式制度整合。

以往对于第三方市场合作的研究多聚焦于经济效应，较少关注其政治收益。作为一种对接既有国际规则的新型国际合作模式，第三方市场合作依托多边框架，推动规则兼容、引入中立方来缓解目标市场的疑虑。同时，借助第三方资源与网络以减少单边行动的风险，实现市场拓展。第三方市场合作的核心目标是实现柔性制度嵌入，本质是以多边主义稀释霸权阻力，以技术经济依赖推动规则内化。通过将各方的优势产业与技术有机整合，以达到“3×1>3”的合作效果，最终实现市场拓展与规则嵌入的双重目标。

此外，中国还需改变过去的公共产品供给模式，从资金援助转变为能力建设。在“授人以鱼不如授人以渔”理念的指导下，利用硬联通基础带动软联通协同并进。交通设施的联通与外溢效应，及其配套措施和跨国沟通机制，为政策对接提供了协调平台。中国需要立足于已经趋于成熟的交通网络，以基建为切入点同东盟开展技术援助、能力培养工作，立足于硬联通成果，从传统的资金援助转向“能力建设”。利用技术转移、人才培育和制度赋能，实现“授人以渔”的可持续发展目标。依托共商共建共享框架强化东盟主体参与，实现区域公共产品供需精准匹配，进而缓解东盟内部张力，推动区域可持续发展。

（三）探索包容性地区体系，缓解地缘竞争

为软化东南亚区域的大国地缘竞争，一方面宜协调好“中—美—东盟”三边关系。东南亚地缘政治棋局主要涵盖中美、中国—东盟、美国—东盟三组双边关系。美国—东盟关系走向难以被中国左右，故不妨聚焦中国—东盟与中美关系。中国—东盟关系以合作为基，处理该关系时关键在于尊重东盟“中立平衡”立场。除了与极少数成员国尚存领土争议外，中国与东盟之间没有结构性的矛盾，故要软化东南亚地区矛盾，重点是处理与美国的双边关系。在处理中美双边关系中，公共产品的差异化供给是缓和中美矛盾的关键，也是缓和东盟政策灵活性被挤压的关键。因此，在东南亚地区需要推动公共产品供给错位化与差异化，让公共产品成为中美战略竞争的缓冲带和中国—东盟深化合作的催化剂。经过类型创新与层次优化，中国可在维护多边主义的同时，为东南亚地区治理体系转型提供更具包容性的方案。

另一方面，需探索印太经济圈与共建“一带一路”的体系兼容点，扩大共同利益缓解矛盾。东南亚地区秩序是由大国力量对比、战略互动以及地区中小国家的战略选择共同塑造的，在该地区出现中美各自主导的次地区体系的可能性在增加（刘若楠，2020）。中国通过“南海行为准则”磋商深化规则影响力，美国则以“印太经济圈”重塑供应链安全网络。面对地区分化与阵营对抗风险，推动现有制度体系兼容化发展迫在眉睫。中美需将体系竞争控制在有限的限度内，推动二者共存乃至互补。实现这一目标需要寻求推动制度沟通与兼容，形成缓和地缘矛盾、实现相互包容的空间。中美需持续沟通、对话与协商，推动各自体系向对方兼容。

（四）搭建多元传播渠道，升级叙事能力

中国—东盟软联通面临文化传播“符号化”与本土化脱节的困境，本地行为体会主动建构外来观念及规范制度，即“本土化”（Acharya，2004）。当“共生共赢”型叙事经人文交流传入东盟，将会被“本土化”，进而推动渐进式区域制度协调。鉴于此，宜分四方面创新数字人文交流机制：首先是体系创新，即话语体系重构，以“数字共生”替代“数字霸权”，强调文化互鉴与共同发展的双向性，使“污名化”中国的言论不攻自破；其次是主体创新，从单向输出转变为双向共创，使文化符号突破“他者化”标签，转化为共同情感记忆；再次是平台创新，载体的创新需以数字人文基础设施为根基，聚焦于新兴前沿领域，构建高质量数字平台；最后是内容创新，传播的文化内容应切合时代主题与双方发展的需要，通过对文化遗产的数字化转译与社会议题的柔性表达，实现“共生共赢”型叙事体系构建。

在推动中国优秀文化传播的同时，需搭建构建自下而上交流机制，将技术知识与工程建设有机结合。互联网时代下，民间外交已经成为各国相互交流的重要桥梁和纽带，是软联通的重要组成部分。为打破中国的“跟随者”角色固化局限，首先需扩大互派留学生规模，增进双方青年学者的跨国交流，推进研学活动，加强友好宣传。支持中国—东盟青年营等品牌项目，促使双方留学生拓展对不同国家文化的理解。其次，推广“孔子学院”和“鲁班工坊”等跨国交流项目，作为展现中国文化软实力的重要窗口与塑造中国对外形象的核心平台，助力更深层次的文化交流。最后，加强构建“企业‘走出去’+人才培养”和“汉语+铁路工程”等跨维度多领域人才培养模式。在教学过程中积累经验，初步建立国际化教学资源，为共建“一带一路”倡议提供高水平人才，同时向东盟国家传播文化，从而促进“软硬联通”协同发展，实现二者良性互动。

随着共建“一带一路”倡议步入深化、精化、细化的高质量发展新阶段，软联通作为其关键支撑，与硬联通相辅相成，共同助力于中国—东盟在互联互通及全面一体化进程中的合作。制度协调是实现软联通的核心路径，软联通的本质是将制度冲突转化为制度协调状态，遵循着“共商共建共享”的区域治理逻辑。目前，软联通的推进面临着重重挑战，东南亚域内域外政治博弈严重、标准体系和法律法规差异大、中国软实力不足等问题，阻碍了中国—东盟的互联互通建设。面对“软硬联通”的“错位”发展困境，中国需依托共建“一带一路”合作框架，遵循以硬联通优势带动软联通互补并进的发展逻辑，从政治互信、规则标准、法律联通和文化认同四个层面，着手解决软联通面临的挑战。首先，面对地区局势紧张，从“中—美—东盟”三边关系入手，利用基础设施建设提升公共产品的精确化、差异化的互补型供给。探索印太经济圈与共建“一带一路”的体系兼容点，协调中美各自的地区体系差异，为中国—东盟发展战略对接营造良好的社会环境与物质基础。其次，统筹规则体系、驱动标准共塑，将标准研究工作与国际接轨、与生产接轨，推进国内标准国际化之后再同东盟标准接轨，推动国际标准“引进来”、中国标准“走出去”。再次，针对法律协调层面，中国政府可充分利用“软性法律”的灵活性与可操作性，由浅入深地构建包容型差异协调网络，以渐进方式破解合作碎片化难题，实现效率与公平的双重目标。最后，为加深中国—东盟文化认同，应推进数字人文交流的机制化，将技术知识与工程建设有机结合，充分发展民间外交，构建自下而上的文化交流机制，促进双方民众对他国文化的理解和包容，为高质量共建“一带一路”创造良好的社会基础。经过多维度、多领域的协同推进，逐步实现中国—东盟软联通的全面深化与拓展，为高质量共建“一带一路”提供坚实的支撑和保障。

展望未来，中国与东盟在互联互通建设中，将逐步从“硬联通”向“软联通”延伸，构建“软硬协同”“双向促进”的合作新格局。这一进程不仅能深化双方在基础设施建设、贸易投资等传统领域的合作质效，更能推动双方在软联通层面实现更高水平的协同联动。在此过程中，中国与东盟正以开放姿态拓展合作边界、深化合作内涵——双方持续深耕数字经济、绿色发展、公共卫生等新兴领域合作，不断挖掘区域协同的新增长点。随着合作模式迭代优化，双方正共同织就一张“连点成线、连线成面”的互联互通高质量网络，制度性协调将持续深化拓展，为“一带一路”建设注入持久动能，推动区域合作向更深层次、更广领域迈进，携手应对全球复杂局势的挑战。

责任编辑张旭华