摘要：党的二十届三中全会提出完善生育支持政策体系。当前，我国生育支持政策体系逐步优化，经济、时间、服务类举措不断丰富。然而，传统的生育支持政策仍面临政策理念稍显滞后、政策精准性与包容性不足、财政投入相对欠缺等局限，系统性的政策体系难以形成，生育支持政策的实施效果受到
党的二十届三中全会提出完善生育支持政策体系。当前，我国生育支持政策体系逐步优化，经济、时间、服务类举措不断丰富。然而，传统的生育支持政策仍面临政策理念稍显滞后、政策精准性与包容性不足、财政投入相对欠缺等局限，系统性的政策体系难以形成，生育支持政策的实施效果受到制约。依托社会政策理论的理念转向和生育行为理论的解释框架，文章构建了“积极生育保障”的概念，并对实施积极生育保障的内涵、分析框架和实施路径进行了探究。
积极性社会政策的理论范式强调公共支出对个体投资、就业和经济增长的正向功能。从长远来看，保持并促进生育水平上升的关键还是有赖于经济的发展。我国的生育支持政策需要在经济发展和社会发展之间找到平衡点，在社会福利和社会投资之间建立第三条道路，从传统的兜底保障、事后补救、被动型的服务管理模式转向提升能力、事前干预、主动型的积极政策保障模式。着眼于未来的、积极的生育支持政策体系不仅重视满足家庭对子女的生育、养育、教育需求，还关注通过综合性的支持为个体、所有家庭成员的能力塑造、劳动力参与提供机会与帮助。
积极生育保障的概念内涵
构建生育支持政策体系需要关注复杂性、系统性、整体性、协同性。有别于旧有的生育保障观念，积极生育保障制度关注劳动力参与数量和质量的提升，旨在通过更加积极的财政政策和货币政策扩大生育相关各种投资，试图将家庭内部的家务劳动、照料行为的外部经济效果内在化。一方面是改善劳动力市场的进入和再进入条件，尊重家务劳动的经济社会价值，以便于父母更好地平衡工作和家庭生活的关系；另一方面是增加人力资本投资，改善处于不利地位的人口素质。积极生育保障制度的投入更加关心社会作为一个统一整体的回报，通过较低的福利投入带来更有效的劳动参与。过去的人口工作强调“管”和“限”，而新时期的人口工作更加注重引导和激励。因此，积极生育保障制度既需要关注保护功能，又需要强调刺激功能，旨在通过社会投资、社会参与、积极干预的途径增强个体、家庭抵御风险、持续发展的能力。在这种制度理念下，劳动力参与的水平和质量得到提升，而且社会群体（尤其是弱势群体）对国家的税收、福利依赖有望得到缓解。
第一，政策理念从消费转向投资，更加强调生育保障是生产要素而非消费要素。人口与发展是双向影响的关系，从发展的视角看待和生育保障有关的人口服务体系十分必要。积极生育保障制度对经济发展和人力资本质量提升具有直接作用，是对人口高质量发展的社会投资，有助于对复杂的经济形势和人口变动环境做出更加积极的回应。
第二，政策目标从问题导向转向安全导向，更加强调生育保障的风险防御作用。积极生育保障制度侧重于提高个体、企业、社会和国家应对低生育水平风险的能力。通过投资于人来增加劳动参与和提高就业质量，通过配套支持措施强化对劳动力市场的弹性保障能力。
第三，政策范围从阶段转向全程，强调生育保障的全周期、全过程干预。积极生育保障制度是基于生命历程的整体性考量，不仅仅局限于关注怀孕、分娩和婴幼儿照护阶段，而是扩展至生命过程的所有阶段，最终呈现为积极的辅助生殖补贴政策、生育保险政策、婴幼儿照护政策和就业保障政策。
第四，政策层次从宏观转向微观，强调从宏观增量向微观能力的转变。积极生育保障制度通过婴幼儿照护、职业教育和培训投资于现代人力资源开发，通过支持妇女和单身父母的就业提高劳动力市场活力，通过各种社会保障制度扩大社会包容，日益增强个体、家庭的发展能力。生育政策不仅仅聚焦人口的“增量”，还将转向提高劳动力在市场人力资本的“存量”，同时优化劳动力在不同生命阶段上的“流量”。
第五，政策属性从社会福利转向赋能，强调生育保障对人力资本累积的价值。在新的形势背景下，需要重构人口相关政策的社会福利、社会投资属性。积极生育保障制度需要综合考虑劳动力市场供需平衡、国际形势变革、科技创新、家庭结构变迁对社会保障、就业收入造成的冲击与挑战，避免出现“重现金支付，轻服务供给”的趋势，将公共支出向就业能力提升、儿童和家庭支持等方面倾斜，为个体增能提供制度条件。
积极生育保障制度的对象层次
积极生育保障制度不仅强调宏观层面的政策理念上的“积极性”，而且更需要重视保障范围的“积极性”。在传统的社会保障框架下，女性通常被作为与生育直接相关的行动者，而男性及其他家庭成员、用人单位的作用容易被忽视。伴随女性受教育水平、劳动参与率的提升，性别平等在经济社会各领域的影响更加突出。但是，生育并非完全由女性的个人意愿决定，男性参与和社会支持的作用更加凸显。因此，积极生育保障制度的对象应从作为生育行为直接承担者的女性扩展至生育责任共同承担者的男性，从个体扩展至家庭（包括隔代照料者），从家庭扩展至提供生育、养育、教育、健康公共服务的机构和个人。
首先，向与婚育行为直接相关的个体提供服务支持。重点保障育龄人群的生育能力，减轻婚嫁、生育、养育、教育成本，减少家庭-工作冲突，改善男女双方的生育和再生育意愿。
其次，向与养育行为直接相关的个体提供服务支持。重点减轻家庭育儿的经济和时间成本，向婴幼儿照护劳动者发放育儿补贴，特别是提高男性在婴幼儿照护中的参与度，做好隔代照料者的经济和健康服务，促进家庭关系和谐，构建家庭友好的养育环境。
再次，向与养育行为间接相关的个体或机构提供支持。重点减轻托育服务机构的运营成本，发展普惠托育服务，降低家庭外的婴幼儿社会照料成本，提高儿童早期发展能力。
最后，向与生育成本分担责任相关的社会成员提供支持。重点是明确个人、家庭、单位、政府的责任分担比例，逐步提高政府在生育支持政策体系中的财政投入，提高人口整体素质。在保障对象多样化的基础上，需要重视不同层次上权利和义务的统一，将保障水平与家庭经济状况、妇女儿童发展权利、政府财政能力、经济社会效益相关联。
积极生育保障制度的理念框架
第一，积极生育保障制度不是消耗性的福利政策，而是发展性的投资政策，旨在加大投资于人的力度，提振经济复苏信心。我国物质资本投资长期高于人力资本投资，但近期以基建为重点的物质投资回报率迅速下降，应加大“投资于人”的支持力度。我国过去的基建投资回报率在全世界范围来看都是很高的水平，但最近十几年基建投资回报率下降很快，基建投资回报率和非基建投资回报率差距持续扩大。WIND统计数据显示，我国基建投资的回报率正在下降，地方政府城投平台的投资回报率在2011年时是3.1，2020年下降为1.3%，投资回报率大幅下降。尽管新基建成为我国经济领域重要的投资方向，相对于“铁公鸡”的老基建，新基建有其优越性和必要性，但还是属于物质资本的范畴。按照一般规律，资源均衡化配置是提高资金使用效率的最佳途径，政府的公共资金支出应该优先配置在社会收益率更高的领域，更合适的做法应该是在“物”与“人”之间寻求一种平衡，让更多资金流向非基建投资，既投资于“物”，也投资于“人”。
第二，积极生育保障制度不是强化早期教育服务，而是补齐儿童服务体系短板，旨在促进婴幼儿早期发展，提升人口整体素质以支撑中国式现代化。我国正在迈入高质量发展阶段，对人力资本禀赋提出更高要求，但随着新增劳动力减少，我国人力资本存量改善速度在显著减慢。世界银行研究显示，劳动者每增加一年受教育的经历，其劳动生产率便会提高9%。然而，人力资本投资也存在边际报酬递减现象，收益率从高到低依次为婴幼儿、学前、小学、初中、高中、高等教育、职业教育和技能培训阶段。婴幼儿阶段是积累人力资本的宝贵窗口期，是以相对较少投入获得最佳干预效果的关键时期，有限的投入可以取得事半功倍的效果。Heckman等学者对中国的追踪研究也显示，儿童早期发展领域每1美元投资的年度回报率约为10%，接受照护支持的儿童在4岁左右时语言、认知技能和精细运动方面的发展非常乐观，收益大致是成本投入的6至7倍。
第三，积极生育保障制度不是社会性别均等政策，而是家庭内部性别平等政策，旨在促进女性劳动参与和充分就业，保持劳动力市场供给活力。根据ILO数据，1990年至2024年期间，我国女性劳动参与率从79.2%下降至69.7%。2019年全国人口与家庭发展监测数据表明，约1/3的全职女性由于子女照顾导致职业中断（人均约2年以上）；28%的一孩母亲则因为“影响工作和事业发展”而不愿再生育。研究显示工作-家庭冲突对女性再生育意愿产生负面作用，托育服务社会化能够使女性劳动参与比例提高2—3个百分点，释放的劳动供给和经济产出可以在当前女性总经济产出中占4.27%—7.23%。建立积极生育保障制度，既有利于女性职业发展和劳动参与，也有助于改善生育意愿。
第四，积极生育保障制度不是盲目补贴，而是尊重照料活动的社会价值，旨在发展照料经济，增加就业岗位。随着对儿童保育和老年人照料的需求不断增加，我国照料经济的规模也在不断增长，在未来几年将创造大量就业机会。然而，当前我国照料工作的特点是缺乏福利和保护、工资低甚至是无偿劳动。在严峻的就业形势下，通过积极生育保障制度提供婴幼儿照护补贴可以带来可观的就业效应。按照我国托育服务发展目标和机构设置标准，乳儿班配备保育人员数量与婴幼儿的比例应当不低于1:3，托小班应当不低于1:5，托大班应当不低于1:7。2023年底，我国3岁以下婴幼儿托位数达到477万个，约可提供95.4万保育员岗位。“十四五”末托育行业可提供接近130万个保育员岗位，可新增接近50万个管理、保健、安保、餐饮等相关岗位。即使在不考虑市场效益的前提下，按照2023年全员劳动生产率16.2万元/人测算，“十四五”末我国托育服务每年也可以创造近2916亿的劳动价值。如果按照全员平均劳动生产率对家庭内、非机构的照料活动进行货币化折算，我国每年婴幼儿照料可以创造接近1.47万亿的劳动价值，与机构照料合计可贡献1.9万亿的劳动经济价值。
积极生育保障制度的实施路径
第一，调整政策功能定位，重视生育保障对稳定就业和经济增长的正向外部性效益。塑造素质优良的现代化人力资源队伍是人口高质量发展的重要目标之一，生育保障不仅是一项社会福利或民生服务，更是一项少投入、高回报的社会投资，有利于促进儿童早期发展、提高人口整体素质，对促进人口高质量发展具有重要意义。因此，应从政策理念转变入手，注重系统性的顶层设计，搭建具有可持续性、更具包容性的基本制度。同时，应针对不同类型的个体和家庭分类施策，承认不婚不育对经济社会整体发展的负面作用，面向不婚不育者适当通过降低社会福利、提高税收比例等方式实现全社会对生育成本和收益的责任共担，将税收增加的部分用于提高有子女家庭的保障水平。
第二，优化生育保险制度，逐步明确产假、陪护假、育儿假等不同类型生育假期的成本分担比例。完善企业参保缴费机制。将生育保险企业缴费率从目前的0.75%的平均水平，恢复至企业工资总额1%的法定水平，由此每年增加生育保险筹资约300亿元，以确保生育津贴对产假的充足支付能力。落实生育保险“以支定收”的费率动态调整机制，统一明确政府、企业、个人三方主体的生育假成本分担责任。明确财政对生育保险基金的兜底责任，提高生育保险基金统筹管理层级，实行省级统筹，提高生育保险基金的共济能力。推动灵活就业人员参加生育保险并给予相应的产假津贴，推进家庭联保。扩大生育保险参保覆盖范围。
第三，整合现有政策资源，建立积极生育保障核心制度。生育友好社会生态的形成离不开基本制度的构建，现有碎片化的政策不足以为生育提供基本保障，“不想生”“不敢生”“不能生”的问题还有待解决。应做好顶层设计和统筹规划，围绕“没人带”“生不出”“养不好”等主要矛盾形成基本核心的保障体系，改革生育保险制度、建立与婴幼儿照护相关联的育儿补贴制度、强化生殖健康服务保障制度，并将其作为积极生育保障体系的三大支柱。同时，针对已出台的法律法规、政策制度、标准规范，要做好系统性梳理、清理和修订工作，发挥政策措施的协同作用，避免政策打架或冲突；针对正在制定的法律法规、政策制度、标准规范，要做好政策兼容性、公平性和社会效应评估，引导各类政策措施发挥正面作用。
第四，建立积极财政补贴政策，明确中央和地方财政事权和责任比例。伴随出生人口的下降，教育、医疗卫生等领域财政资源投入压力将会逐渐降低，可以为加大生育保障资金投入提供空间。构建积极生育保障制度需要提高财政可持续性，要按照“谁受益、谁投入”的原则，加强生育保障制度的全国统筹，明确积极生育保障支出占GDP的比例和增长标准。充分考虑地方财政压力对资源分配和规划的可持续性带来的挑战，加大向薄弱地区财政转移支付力度，促进生育保障财政投入和服务资源配置向欠发达地区倾斜，要优化支出结构、统筹整合存量资金、综合运用多种财政政策工具，多渠道拓展资金来源。
第五，建立政策先行实验基地，探索形成激励相容的保障制度体系。分散式、片段式的政策措施不仅会导致各类政策难以形成合力，而且可能会影响全社会对于公共政策的信心，对改善生育意愿起到反作用。作为积极应对少子化的重要举措，生育支持政策体系建设要打破体制机制障碍，给予有条件的地区一定的政策改革权限，围绕生育保险制度改革、辅助生殖服务保障、普惠托育服务等突出问题建立积极生育保障制度先行实验基地，持续开展专项政策研究、体制机制创新和效果追踪评估，及时总结典型经验和案例，研究不同类型政策工具的协同策略，形成建立积极生育保障制度、健全生育支持政策体系的可行路径。社会流动性是影响生育意愿的重要因素，在政策试点中应侧重建立以常住人口而非户籍人口为主的生育保障制度，提高政策便利性和可及性，保障流动人口享有与户籍人口同等的生育服务。
作者：中国人口与发展研究中心主任、研究员贺丹；中国人口与发展研究中心副研究员史毅
来源：澎湃新闻客户端
