摘要：欧洲议会（European Parliament）和欧盟理事会（Council of the European Union）于2024年11月27日在法国斯特拉斯堡通过了《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例》（以下称《条例》），并于2024年12月12日正式发布于《

欧洲议会（European Parliament）和欧盟理事会（Council of the European Union）于2024年11月27日在法国斯特拉斯堡通过了《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例》（以下称《条例》），并于2024年12月12日正式发布于《欧盟公报》（Official Journal of the European Union）（以下简称《公报》），编号为：欧盟“L”系列2024/3015 号条例。

《条例》规定的内容是稳定且具有长远影响的，因为它是基于人类社会的普遍共识而制定的一项规则，即：禁止强迫劳动。这个普遍共识早在1930年国际劳工组织第29号公约（《1930年强迫劳动公约》）之后，就一直延续至今，已有近一百年。同时它的可执行性又是有保障的，因为作为“条例”它将直接施行于整个欧盟市场，而无需各成员国国内法律对其进行转化。除了《条例》本身的特性，再加上欧盟的大市场以及我国与欧盟的商贸合作规模，我们对于《条例》的研究就具有了比较大的意义。在进行具体解析之前，需要阐明一个观点，那就是劳动法是兼具经济法与社会法属性的，它最终是要服务于良性的经济发展，并带动实现就业。这是主旨思想，是下面我们进行分析的出发点，也是《条例》立法、执法时考虑的基本要素之一。了解了这个基本点，对《条例》就可以有个提纲挈领的整体把握了。

《条例》大部分内容在其发布、生效三年后，即2027年12月14日才正式施行，但依然有小部分条款在2024年12月13日其正式生效之日便已施行，这是首先需要注意的地方；其后我们介绍一下《条例》涉及的主要定义；准确了解了关键词语的正确定义，才能正确理解相关条款表达的意思以及具体指向，尤其是作为经营者比较关注的主要内容；最后将推荐相关预防、整改应对措施。

一、生效即施行的部分条款

根据《条例》第39条的规定，《条例》于《公报》发布后次日，也就是2024年12月13日起正式生效，其中大部分内容在《公报》发布3年后，即2027年12月14日起在欧盟境内全面直接实施，但部分条款在生效日，即2024年12月13日便在欧盟正式施行了。生效日即施行的部分条款包括：第5条的第3段、第7条、第8条、第9条的第2段、第11条、第33条、第35条以及第37条第3段，共八处。这些条款内容有的是涉及欧盟内部机构之间分工、协作事宜的，有些则是需要经营者充分重视之内容。

1. 欧盟内部工作安排事项

这部分已经生效的条款包括第5条第3段、第7条、第33条以及第35条，共4处。具体内容为：2025年12月14日之前，欧盟27个成员国应通过信息与沟通系统向欧盟委员会以及其他成员国通告（负责执行《条例》的）各国执法部门的名称、地址，联系方式以及这个（些）执法部门的权限（第5条第3段）；欧盟委员会与成员国的执法部门应当使用欧盟2019/1020号条例第34条规定的信息与沟通系统进行信息沟通（第7条）；第27条授予的欧盟委员会可以就提供给海关用以甄别相关产品的有关信息制定具体的法案以作为对《条例》的补充，该授权是无限期的，但可以随时被欧洲议会或欧盟理事会撤销，该等撤销授权行为不影响欧盟委员会在授权被撤销之前制定的相关规则的法律效力（第33条）；以及欧盟委员会可由（相关）专委会进行协助（第35条）。

2. 经营者需要重点关注的已生效条款

经营者需要重点关注的已生效条款亦有4项。

（1）第8条 强迫劳动风险区域与产品之数据库

《条例》第8条规定，欧盟委员会在2026年6月14日前建立存在强迫劳动风险的区域与产品之数据库。该数据库向公众开放，会公布涉及强迫劳动风险的区域与产品信息，但并不会明确指向某个经营者，不会公布具体经营者的相关信息。

（2）第9条的第2段 举报

《条例》第9条第2段规定，所有人，无论是自然人、法人或者没有法人身份的社会组织都可以通过欧盟设立的举报窗口举报关于强迫劳动风险的相关信息。根据前述规定，现在如果有相关强迫劳动风险的消息就可以向欧盟进行举报了，只是目前该窗口尚未设立，因为关于设立该窗口的规定是第9条第1段的内容，第1段内容并不属于《条例》生效之日即施行之范围。因此目前是可以进行举报，但举报的路径并不清晰。

（3）第11条 具体施行指引

《条例》第11条规定，欧盟委员会（欧盟层面的执法部门）最晚于2026年6月14日发布如下具体施行指引细则：

a. 关于经营者履行涉及强迫劳动方面尽职调查义务的指引；

b. 关于可以认定为经营者停止实施强迫劳动的有效行为以及相应补偿的指引；

c. 关于相关执法部门在调查中如何评估风险的标准以及证据的效力等指引；

d. 关于经营者需要提供给海关部门的信息以及其他涉及海关之事项的指引。

上述四项指引对于经营者来说是非常重要的，因为作为可以直接适用于欧盟27国的法律文件，为了保证其广泛适用性以及长期稳定性，《条例》的规定并不是很具体、详尽。原则性、定性的内容较多，要干什么、由哪个主体来干的规定较为清晰，但这些主体该怎么干、怎样操作的规定较少。具体怎么干的权利就下放授权给了相关执法部门，由他们在《条例》规定的框架下制定其职责范围内的具体实施细则。上述四项指引细则即为欧盟的执行机构欧盟委员会根据《条例》的授权去制定的实操层面的指引，是对相关问题进行细化的规定，是告诉经营者在具体实践中到底该怎样去做，怎样做才是没有违反《条例》之行为的规定。

（4）第37条第3段 违反决定的处罚措施因各成员国而异

第37条第3段规定，欧盟各成员国根据各自的国内法制定了违反执法部门作出的决定而进行的处罚制度以及对应的保障措施后，最晚于2026年12月14日将这些制度与措施函告欧盟委员会。

根据第37条的规定，虽然执法部门作出的决定在整个欧盟市场具有同等的法律效力及可执行力，但当经营者不遵守该决定而面临处罚时则会因不同的成员国而有所不同，因为各成员国的国内法律体系与内容并不完全一致，制定出来的处罚制度与保障措施亦不可能全然一样。

二、关键定义

《条例》的专业性较强，所指明确，我们对关键名词、定义有清晰的认知，便可有个基本的概念。

1. 欧盟法域下的《条例》

欧盟法域下的条例（Regulations）在普通立法程序中由欧洲议会（European Parliament，由各成员国公民投票选举产生，代表欧盟选民的权益）和欧盟理事会（Council of the European Union，由各成员国政府有关部门组成，又称部长会议，代表各成员国权益）共同制定。亦可由前述两家机构共同授权欧盟委员会【成员身份为欧盟官员，每个成员国任命1名委员（共27人），经欧洲议会批准后由欧洲理事会任命，是欧盟整体利益的代表机构】制定或授权其对某个条例进行修订、补充（授权立法程序）。

如上所述，“条例”是欧盟选民和欧盟成员国共同意志的体现，因此其在法律效力上仅次于“条约（Treaties）”，具有很高的效力级别，是优先于或者说高于各欧盟成员国国内法律的。条例具有直接适用性、普遍性等特性，一经制定便直接适用于欧盟以及欧盟各成员国、经营者以及自然人等各个主体，无需通过成员国国内法律进行转化【不同于指令（Directives）】。因此，欧盟市场禁止强迫劳动产品以“条例”的形式作出后，无需任何媒介，只需要按照《条例》自身的规定便可产生法律效力，并直接适用于欧盟全域范围内的所有主体。同时，在《条例》正式施行后各欧盟成员国的国内法便不得与其存在冲突，如存在冲突的，该欧盟成员国国内法律需要进行修订。

2. 什么是“强迫劳动”？

《条例》规定，其所指的“强迫劳动”是指国际劳工组织第29号公约第2条定义的强迫或强制劳动，包括强迫儿童劳动。国际劳工组织第29号公约（《1930年强迫劳动公约》）第2条规定：“就本公约而言，‘强迫或强制劳动’一词系指以任何惩罚相威胁，强行要求任何人从事的非本人自愿提供的一切工作或服务。

但是，就本公约而言，‘强迫或强制劳动’一词不应包括——

（一）根据义务兵役制法律、为纯军事性质的工作而被强行要求从事的任何工作或服务；

（二）作为完全自治国家公民的正常公民义务一部分的任何工作或服务；

（三）作为根据法院定罪的结果强制任何人从事的任何工作或服务，前提是这种工作或服务在政府机构的监督和控制下实施，且此人不在私人、公司或团体的支配下被雇佣或安置；

（四）在紧急情况下，即发生战争、灾害或灾害威胁，如火灾、水灾、饥荒、地震、恶性流行病或动物流行病、动物和昆虫或植物害虫的入侵等，总之，在一切可能危及全体或部分人口的生存或健康的情况下强制实施的工作或服务；

（五）某种小型公共服务，社区成员为其社区直接利益所进行的服务可因此被视为该社区成员应尽的正常公民义务，前提是社区成员或其直接代表应有权就此类公共服务是否必要进行协商。”

我国于2022年4月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十四次会议正式通过了关于批准《1930年强迫劳动公约》的决定。因此《条例》援引的国际劳工组织第29号公约第2条关于强迫劳动的定义在我国不存在适用障碍。

3. 《条例》规制的“产品”及对应的“经营者”包含哪些？

《条例》第3条规定，欧盟市场禁止强迫劳动产品，无论是首次投放或是持续在欧盟市场销售，亦或是欧盟对外出口的产品。

那么，这些“产品”具体指哪些？相关产品涉及的所有经营者都在规制范围内吗？有没有例外情形？

（1）这里的“产品”是指所有可以用货币衡量且可以合法商业流通的物品，无论是开采、采摘、生产或制造而产生的。《条例》并没有对产品进行区分，并不是像有些法律采取列举负面清单或者分类清单的形式来进行限定。没有区分即意味着是所有产品，所有行业，亦包括线上销售或通过其他远程销售方式销售的产品，只要其是针对欧盟境内终端用户的，则均被视为在欧盟市场上销售或提供该产品（第4条）。

（2）同时对这个“产品”的查验并不仅仅局限于面向消费者、交付消费者的这个最终产品本身或者该产品某部分组成原件，而是在形成该最终产品过程中的全供应链的各个环节所形成的劳动成果、劳动组成部分皆是《条例》中可调查的“产品”，无论该部分劳动成果是否最终组成或转化成了区别于其本身的最终物品。因此在全产业链上，或者是供应链上提供了劳动成果的企业都被包含在内，无论是生产企业，加工企业或是销售商家等。当然，后续在实际操作中执法部门开展调查时很难把摊子铺得那么大，眉毛胡子一把抓，《条例》也因此规定，虽然有上述的全面性与全覆盖性，但最终相关的调查更倾向于对于该最终产品而言，最可能存在强迫劳动的环节所涉之企业。

那么怎样判断哪些环节最可能存在强迫劳动的风险呢？可以参考本文上述提到的《条例》第8条关于欧盟委员会在2026年6月14日前将建立的存在强迫劳动风险区域与产品之数据库。该数据库所列之区域与产品应该会是欧盟调查的重点。

（3）负责对产品进行物流流转的企业除外。对产品提供物流服务的企业，目前不在《条例》调查的企业范围内【《条例》前言说明第（18）项】。虽然不排除在《条例》施行五年后进行后评价时，可能会将相关产品的辅助环节对应的经营者，届时可能包括物流环节企业，也增加到《条例》规制的企业范围内，但就目前而言是不包括物流企业的。

4. 执法部门

根据《条例》第15条的规定，执法部门是指按照《条例》的规定负责对相关信息进行评估、启动调查并做出决定的有关部门，即负责预审、调查并做出决策的有权机构。强迫劳动风险因发生的地方不同对应的执法部门亦不同：强迫劳动风险发生在欧盟境外的，由欧盟委员会负责相关工作，如强迫劳动风险发生在欧盟区域内的，则由该发生地所属具体某个欧盟成员国的有关部门负责。

需要注意的是，负责上述工作的执法部门是不包括海关部门的。海关部门在《条例》中有自己的专章规定以及特别职权，主要任务是配合执法部门并执行其作出的相关决定。

三、核心内容

《条例》需要引起广大经营者注意的具体内容主要包括以下几点。

1. 调查程序

根据《条例》的相关规定，执法部门应该不会主动去随机启动针对某个经营者是否存在强迫劳动风险的调查，它会依据举报的信息先行进行分析判断，然后决定是否启动预调查以及随后的正式调查。

（1）举报

《条例》第9条规定，欧盟委员会设置集中统一（唯一）且对公众免费开放的举报窗口，以收集举报强迫劳动风险的相关信息，并视情况决定是否启动调查程序。各类人士、无论是自然人还是机构或是各种非政府组织都可以通过这个窗口进行举报，欧盟委员会对相关举报人的个人信息进行保密以保证举报人的安全。收到举报信息后，欧盟委员会将安排人员对举报信息进行分析，排除无效信息，对初步判断可能存在强迫劳动风险的情况，启动预调查程序。

（2）预调查

《条例》第17条规定，在执法部门研判了相关举报信息，初步认为可能存在强迫劳动的风险，在启动正式调查之前，必须要联系相关经营者进行进一步核证，必要时还应联系该产品的其他供应商和利益相关方，从而获得更加全面的信息。

在预调查阶段可要求经营者提供的信息包括，有关该经营者运营信息和供应链中用于识别、预防、减轻、终止强迫劳动风险所采取的措施。这些信息的提供给予了经营者一次证明自己不存在强迫劳动风险而是合规运营的机会。被调查对象通常拥有最多30个工作日的期限收集、整理证据并作出相关回应。在此阶段经营者应当引起重视、积极应对，充分收集有利、有力证据（包括自身以及供应链的相关环节）并按时提交所有可以证明自己的证据，以期打消执法部门对自己的怀疑。

（3）正式调查

a. 回复期间可延期

在预调查后，如果有确凿证据表明可能存在违反《条例》的相关风险，执法部门可以根据《条例》第18条的规定启动正式调查。被正式调查的对象通常拥有30到60个工作日的期限对执法部门提出的调查问题作出回应并提供相关资料以证合规运营。在上述期限内经营者如果无法充分提供证据进行有效回复的，可申请延期。

b. 现场调查为例外情形

在正式调查阶段，根据《条例》第19条的规定，特殊情况下（不是常态），执法部门还可以开展现场调查。如果强迫劳动风险发生在欧盟境内，则发生地属于哪个成员国境内，就由该成员国的执法部门自行决定并开展相关现场检查。但如果强迫劳动风险发生在欧盟区之外的第三国，则程序就比较复杂了，负责欧盟域外执法的执法部门欧盟委员会需要在同时满足三个前提条件的情况下才可以开展异域现场调查，即：i) 调查对象明确表示同意，ii) 欧盟委员会作为负责欧盟境外调查的执法部门向拟前往现场调查的第三国政府发出正式通知，以及iii) 收到欧盟发出的正式官方函文后的第三国没有提出反对意见。

这三个前提条件，第二个条件合情合理，总不能偷摸着就跑到主权第三国去开展调查，这不符合国际法与国际惯例。第一个前提条件，是被调查对象的一项权利，理论上，是可以拒绝的，被拒绝后的欧盟委员会将依据其所掌握的书面材料做出判断。但在实践中，经营者需要考虑自己对欧盟的重要性，不同的经营者，欧盟不会“一视同仁”的。另外，如果经营者确实合规经营，存在被诬陷、冤枉的成分，那不妨同意欧盟委员会进行实地调查，以展示实情的形式证明自己，也不失是个快速而有效的途径。至于第三个前提条件是否可以实现，则更多取决于届时地缘政治的情况了。

2. 强迫劳动风险的衡量标准

《条例》第14条规定了各执法部门对强迫劳动风险进行衡量判断的三个标准：

a. 涉嫌强迫劳动的规模和严重程度；

b. 在欧盟市场上销售或提供的产品数量或规模；

c. 成品中可能使用强迫劳动生产的部分所占成品的比例。

在开展预调查时，执法部门应尽量将预调查对象锁定在供应链中最可能发生强迫劳动的那个环节所对应的经营者；同时要考虑相关经营者的体量、掌握的经济资源，是不是中小企业以及供应链的复杂程度等因素。

3. 决定与执行

（1）决定

根据调查结果，执法部门可以作出终止调查或认定被调查产品存在强迫劳动情形的决定。后一决定又可细分为：在一定期限内中止相关经营者之产品在欧盟市场的自由流通令其整改，禁止相关产品在欧盟市场投放、出口或要求经营者从欧盟市场上撤回已投放产品或对该产品进行处置等具体禁令。处置方式包括慈善捐助、销毁等，处置所需的费用由经营者承担。（《条例》第23条、第24条、第25条、第25条）

决定一旦做出，无论是由欧盟委员会做出的还是某个成员国执法部门做出的，其效力及于整个欧盟市场。

（2）执行与处罚

根据《条例》“前言说明”第（53）项的规定，各成员国负责监督相关决定在本国境内的执行情况，包括欧盟委员会作出的亦或是其他成员国执法部门作出的决定。如果经营者不遵守相关决定，将会受到相应的处罚。处罚的严重程度取决于违法行为的严重程度和持续时间以及是否有前科等因素。具体处罚措施亦由各成员国制定，并由各成员国确保其制定的处罚措施得以真正落实。如上文所述，具体处罚与保障措施最晚于2026年12月14日，由各成员国函告欧盟委员会。（《条例》第37条）

当然，如果经营者从其业务或供应链中剔除了强迫劳动的因素，包括更换可能涉及强迫劳动的零部件，则被禁止的产品可以重新回到欧盟市场。

4. 对中小企业的支持政策

基于中小企业的广大数量、解决就业的重要性以及中小企业抗风险能力较弱等各种因素的综合考量，欧盟以及各成员国都会对中小企业制定特殊的帮扶政策。

（1）欧盟关于中小企业的定义

欧盟法域主要通过雇员人数以及营业额这两项指标来对中小企业进行定义。根据欧盟委员会2003年5月6日发布的《欧盟委员会关于中小微企业定义的建议》（2003/361/CE）（以下简称《欧盟建议》）“附则”第2条的规定，雇员少于250人、年营业额不超过5000万欧元，或者年资产负债表总值不超过4300万欧元的企业，都属于中小企业。其中，雇员少于50人、年营业额或者年资产负债表总值不超过1000万欧元的企业为小型企业；雇员少于10人、年营业额或者年资产负债表总值不超过200万欧元的企业为微型企业。

《欧盟建议》正文第2条规定，“附则”第2条规定的是上线，各成员国可以在该上线的范围内制定更低的相关界定标准，同时除了涉及国家补贴事项之外，各成员国亦可只以员工人数作为标准实施对中小企业的相关帮扶政策。

（2）《条例》中的帮扶政策

《条例》第10条标题即为关于中小企业的帮扶政策，包括以下3点：

a. 欧盟区将设置多个便利的咨询点，回答中小企业关于《条例》的相关问题，同时可以向中小企业提供帮助；

b. 欧盟委员会制定关于经营者以及其商业合伙伙伴的相关帮扶措施；

c. 成员国的执法部门也可以就强迫劳动风险的表现形式、判断标准等举办相关培训。

本文上方在介绍强迫劳动风险衡量标准时亦提到执法部门在调查时，也需要将相关经营者的体量、掌握的经济资源等因素列入其考量的范围内，其中就包括，如果经营者是中小企业则会影响执法部门对有关决定的制定。

但是，对于中小企业的相关帮扶政策或将中小企业的身份纳入决策的考量因素之中并不意味着中小企业不被《条例》所规制，其依然是《条例》的适用对象，只是其身份会对执法部门做决定时产生一定的影响，比如相关措施的力度等。

同时，上述的b、c两项，虽然放在第10条关于中小企业的支持政策中，但是根据文义的表述，却是面向所有经营者与其商业合作伙伴的。这里可以结合《条例》“前言说明”的第（59）项来理解，执法部门要充分考虑到经营者可能撤出欧盟市场的风险，以及可能对相关劳动者（欧盟的劳动者）造成的影响，比如撤离会造成当地大规模失业。因此执法部门需要帮助经营者，不仅仅是中小企业，制定适合且行之有效的措施来消除强迫劳动因素。对欧盟战略很重要、处于欧盟相关供应链重要环节的经营者亦是其提供帮助的对象。

需要注意的是，我们这里提到的经营者的“重要性”并不是指经营者一定是实力雄厚的大企业，而是其在欧盟的重大战略中是否处于重要地位，在欧盟市场错综复杂的供应链中该经营者是否为关键环节或是不可替代的。

四、合规措施

1. 事前关注欧盟相关官方网站

在《条例》正式施行前，即2027年12月14日之前，欧盟将在其官方网站设立、发布一系列实操层面的重要信息。欧盟网站是以24种官方语言对公众开放的，且每种语言版本对外公布的法律文件及政策信息皆具有同等法律效力。这为经营者查询、学习、沟通以及必要的合规整改提供了极大便利。相关重要信息包括但不限于以下几个方面：

（1）如上文所述，《条例》第18条规定，欧盟委员会最晚将在2026年6月14日前对公众开放“存在强迫劳动风险地区或产品数据库”。该数据库虽然不会列出具体的经营者信息，但会列明欧盟认为存在强迫劳动风险的相关地区、产品、产品类别以及相关行业。这些区域与产品将是未来欧盟执法的重点，经营者可以事先进行免费查询。“数据库”公布时间2026年6月14日，距离《条例》全面正式施行日期2027年12月14日还有一年半的时间，如果可能，经营者可进行相关合规整改与调整，避免对号入座。

（2）同样是2026年6月14日之前，根据《条例》第11条的规定，欧盟委员会将发布《条例》的具体实施细则指引。该等指引内容丰富而具体，涉及经营者、执法部门、以及海关等，应该具有很强的指导性与可操作性，经营者亦可及时查询、学习。

（3）《条例》第12条规定，欧盟委员会在《条例》正式施行之前将设立针对该条例的相关正式官方网站以便公众查询与沟通。

2. 事中积极沟通与应对

任何时候沟通都是非常重要的，尤其是在国际涉外合规领域，这个也是我们一直强调的。

（1）欧盟将设置专门的沟通窗口，任何阶段都可与执法部门进行沟通。（《条例》第12条）

（2）如已经收到了相关执法部门作出的禁止在欧盟市场自由流通或者禁止从欧盟出口的相关禁令后，可仔细分析研究是否存在《条例》第20条规定的情形，即该产品对欧盟而言具有重要战略意义、属于关键产业的，可向执法部门申请暂缓执行决定等措施。

（3）收到决定后相关经营者亦可随时根据《条例》第21条的规定，对执法部门做出的决定审请复议。

3. 事后积极整改重新申请返回欧盟市场

（1）如经营者的相关产品最终被执法部门依据《条例》禁止后，可立即采取有效合规措施，消除强迫劳动的情形与隐患，随后向作出禁止决定的执法部门提交已经整改之证据，申请解除禁令。（《条例》第21条第3款）或者，

（2）剔除涉及强迫劳动的相关部分、部件，换以不涉强迫劳动的部分、部件，然后可向执法部门申请产品重回欧盟市场或重新出口。

当然无论何时，都应积极主动采取相关措施，减少可能的强迫劳动风险，同时不应仅仅限于关注被调查的经营者本身，而是整条产业链、供应链的各个环节。

4. 司法救济

根据《条例》“前言与说明”第（68）项以及正文第21条的规定，根据作出决定的执法部门的不同，当事人应采取不同的司法救济路径。如果是各成员国执法部门作出的，可以按照各成员国国内法律规定以及国内司法程序进行司法救济；如果是欧盟委员会作出的决定，可以向欧盟法院（Court of Justice of the EU, CJEU ）起诉。

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来源：大成律动