摘要：在当代城市规划中，“绿化”已经成为一个广泛使用的关键词，但它真正的内涵往往被简化和误解。许多城市仍停留在“种几棵树、铺点草”这样表面化的做法上，用绿地的增量来象征生态建设的进展。然而，在城市不断扩张、气候风险日益加剧的背景下，这种形式主义的绿化已难以应对生态系
本文来源于“海洋与湿地”（OceanWetlands）：
文 | 唐嘉蔚
本文约3500字，阅读约7分钟
城市绿化，不仅仅是种树
在当代城市规划中，“绿化”已经成为一个广泛使用的关键词，但它真正的内涵往往被简化和误解。许多城市仍停留在“种几棵树、铺点草”这样表面化的做法上，用绿地的增量来象征生态建设的进展。然而，在城市不断扩张、气候风险日益加剧的背景下，这种形式主义的绿化已难以应对生态系统的实际需求。
欧盟在《2030生物多样性战略》中明确要求，所有人口超过2万的城市必须制定具有前瞻性和系统性的城市绿化计划（Urban Greening Plan, UGP）或城市自然计划（Urban Nature Plan, UNP），以遏制生物多样性的持续流失，提升城市的生态韧性与宜居水平。
但理想与现实之间仍存在不小的落差。许多城市在政策落实过程中面临执行机制不明确、财政支持不稳定、公众参与机制薄弱等一系列难题。结果是一些看似宏大的生态愿景在实施过程中变得支离破碎，难以产生持续和可衡量的生态效益。
2025年初，《Urban Ecosystems》期刊发表了一篇研究，题为“了解包容性生物多样性城市规划的协作治理：10个欧洲城市城市自然规划的方法和基准结果”（Understanding collaborative governance of biodiversity‐inclusive urban planning: Methodological approach and benchmarking results for urban nature plans in 10 European cities），对10座欧洲城市的UNP制定与实施进行了系统评估。研究团队设计了一个涵盖六大维度、共30项指标的分析框架，涉及目标设定、治理结构、制度协同、资金机制、公众参与与评估监测等方面。这一研究试图理清，在日益完备的政策框架之下，城市绿化实践是否真正实现了生态与社会的双重目标。
维也纳人民公园位于奥地利维也纳市中心，是一座历史悠久的城市公园，以其精美的园林设计和丰富的植物种类闻名 图片来源：Dietmar Rabich, Wikimedia Commons, CC BY SA 4.0
十城评估：研究方法与样本来源
这项研究采用了定性与定量相结合的分析方法，首先从欧洲范围内挑选出10座具有代表性的城市作为样本。这些城市都有一个共同特点——在过去五年内制定并实施了正式的城市自然计划（UNP）或与自然保护相关的重要规划。为了避免因首都城市资源过于集中而影响评估结果的客观性，研究团队特意排除了如巴黎、柏林、布鲁塞尔等欧盟的核心政治城市，而将目光投向中大型城市，例如都灵、乌得勒支、根特、奥胡斯和波尔图等。
在城市选择的基础上，研究团队进一步参考了多个权威平台的数据，包括欧盟自然平台、绿色城市协议、欧盟“100座气候中和城市”名单等，同时还考察了这些城市是否积极参与和自然相关的欧盟项目，以确保所研究的UNP具备官方认定的合法性和一定的实施时间。这些计划文件主要通过城市官网、政策档案以及受访的市政工作人员提供的材料获得，确保内容的真实性和完整性。
研究框架设定了六个核心维度，用于全面评估城市UNP的表现：
1. 生物多样性的目标设定与具体行动；
2. 城市治理结构及其执行力；
3. 政策整合与制度支持；
4. 公众参与与跨部门协作机制；
5. 财政投入的稳定性与保障；
6. 监测与评估体系的建设与实施。
每个维度下又细分出多个具体指标，研究者采用0到4分的Likert量表对其进行评分，并通过政策专家的意见与城市代表的自评结果进行交叉验证，以提升研究的可信度与准确性。
多数城市“讲得多，做得少”
从评估结果来看，真正能在六大维度上做到全面均衡发展的城市并不多。只有像巴塞罗那、汉堡、拉赫蒂和奥胡斯这样的城市，在制定生物多样性目标、推动公众参与、整合政策资源等方面表现出色，形成了较为完整的城市自然治理框架。相比之下，波尔图、弗罗茨瓦夫等城市虽然在愿景层面描绘得很宏大，但在财政支持、效果评估等方面明显不足，很多计划最终只是停留在纸面上。
以汉堡为例，该市推出的“Natürlich Hamburg”项目就具备很强的执行力。它不仅提出要恢复城市里的生态廊道、增加野生动物的栖息地，还明确了预算安排、实施时间表和监督机制。更值得一提的是，这项计划融合了气候适应、水资源管理等内容，还通过与学校和环保组织合作，开展了大量面向公众的环境教育，形成了一个系统而完整的生态治理体系。
再看芬兰的拉赫蒂，这座城市在获得“欧洲绿色之都”称号后，进一步把生态建设纳入长期财政计划。不仅投入资金建设绿色空间，还搭建了一个“绿色议案”平台，鼓励市民提交生态项目提案，由政府筛选后出资支持。这种“财政民主”的做法在欧洲也并不多见。
荷兰的乌得勒支则在公众参与方面表现突出。市政府通过问卷调查、街头咨询、小区设计比赛等方式广泛收集居民意见，并将一部分绿化项目的决策权交给社区代表，让居民真正参与到规划过程中。这种做法显著提升了居民对项目的认同感和后续的维护积极性。
而波尔图和弗罗茨瓦夫则显得力不从心。虽然它们也制定了自然计划，但往往存在“权责不明晰”、“缺乏稳定资金”、“目标无法衡量”等问题。甚至连居民是否能在10分钟内步行抵达绿地这种基本指标，都没有进行量化评估。在这次研究中，这类城市被归类为“计划虽有，但缺乏清晰的执行路径”。
这张卫星拍摄的图像展示了立陶宛首都维尔纽斯的城市绿化布局，该市因其清晰的绿色愿景和创新的市民参与方式，被评为2025年欧洲绿色之都 图片来源：欧盟，Copernicus Sentinel-2 imagery
协同治理为何这么难？
虽然欧盟和联合国都一再强调协同治理的重要性——即政府、公众、企业和其他组织要共同参与城市生态决策——但现实中，很多城市并没有真正做到这一点。大多数自然规划仍然是政府主导、上对下推进，公众和社区往往只能在后期才被“通知”，很少有机会从一开始就参与讨论。
出现这种情况，有两方面原因。一方面，许多城市仍然习惯于“条块分割”的管理方式，环保归环保、财政归财政、教育归教育，各自为政，缺乏跨部门合作的平台和机制；另一方面，公众参与的门槛也不低。自然规划往往涉及很多专业术语，加上沟通形式单一，不少人感到“听不懂”、“没话语权”，更别提真正影响政策了。
更普遍的现象是，所谓的公众参与，其实只是“征求意见”或“会后通报”。真正意义上的协同治理，不只是开个会、发份资料，而是让市民能够实质性地参与项目方案的设计、资金如何使用、最终怎么评估等关键环节。这不仅需要制度创新，还要求城市敢于下放一定的决策权。
财政与评估：城市自然计划的“短板”
这项研究还发现了一个特别突出的问题：很多城市虽然在计划文件中提出了宏大的绿色愿景，但在财政安排和后续评估这两方面，往往缺乏实质内容。
首先是财政机制薄弱。多数城市并没有设定长期稳定的资金来源，只靠一次性的项目资金或临时拨款来完成“点状绿化”任务。一旦资金断档，绿地建设就可能被搁置，后续维护也常常无以为继。这种“干一段、停一段”的状况，使得很多本可以持续推进的生态项目变得断裂、不连贯。
其次是缺乏有效的评估体系。研究中只有3座城市建立了较为系统的监测指标，并定期公布实施进展和生态影响评估结果。其他城市大多没有可量化的目标，也不发布评估报告，既不利于自我改进，也让公众无法监督政策是否有效。
研究作者指出，未来城市需要建立统一的生物多样性评估体系，比如开发“城市绿色指数”，引入GIS、遥感等技术，绘制“生态热力图”或“绿色可达性地图”，这样既能量化政策成果，也能提升公众对生态建设的感知度和参与度。
布达佩斯城市公园是匈牙利首都布达佩斯的一座大型公共公园，拥有广阔的绿地和丰富的植被，是市民休闲和亲近自然的理想场所 图片来源：Mick D Kirkov, Wikimedia Commons, CC BY 3.0
对中国城市的几点启发
这项研究对正处于生态文明转型期的中国城市也具有重要的借鉴价值。
首先，它提醒我们，“城市绿化”不能只看数量的增长，还要关注质量的提升。谁能享受到绿地？项目能不能持续？这些问题比“绿化率”更关键。其次，研究提供了一种系统评估生态规划的方式，从生物多样性目标到协同治理、财政机制、评估指标等六大维度，全方位衡量一个城市的生态治理能力。
当前，许多中国城市正在探索“城市自然计划”，但也面临类似问题：缺乏科学评估、公众参与形式化、财政支持缺乏连续性等。如果能参考这项研究提出的六大维度与三十项指标的框架，将有助于提升政策的专业性与执行力。同时，中国城市还需重点解决“生态资源不均”的问题，加强对老旧城区、工业区、城乡接合部等地的绿地建设，确保生态福利不再成为少数人享有的“景观特权”。
结语：生态不是装饰，而是城市的根基
一项真正优秀的城市绿化计划，绝不应只是为了“拿奖”、“抢风头”，更不能停留在为了好看而美化的层面。绿，不该只是视觉装饰，而应成为城市肌理的一部分，参与到它的生态修复、社会公平和未来愿景中。这不仅是一项环境工程，更是一场关于治理理念的深刻转变。
这项研究所呈现的，不只是10座城市各自的成败得失，而是一种全新的城市治理范式正在悄然成型。它要求生态与人文融合，技术与政策协同，城市空间的每一寸绿意，都有其背后的逻辑与责任。
真正的绿色城市，不只是多种几棵树，而是在人与自然、社会与生态、当下与未来之间建立起一种动态的平衡。而“协同治理”，正是打开这把通往未来之门的关键钥匙。唯有让更多人参与其中，让更多部门形成合力，绿色城市才能从图纸设想走向可持续的现实生活，真正成为惠及每一位市民的未来图景。
思考题·举一而反三
QUESTIONS & CRITICAL THINKING
【Q1】在城市绿化计划中，公众参与为何常常被边缘化？其背后是技术门槛、治理惯性，还是对“城市自然”价值认知的缺失？
【Q2】城市在追求气候中和与经济增长目标的同时，是否可能牺牲对生物多样性的系统性治理？协同治理是否只是“绿色愿景”中的理想标签？
【Q3】在当前城市绿化与自然规划中，如何系统识别与量化基于自然的解决方案（NbS）在增强生物多样性与提升气候韧性之间的协同效应？是否存在被高估或低估的“生态气候功能冗余”问题？规划中的绿色基础设施，如何同时服务于“生态完整性”+“城市气候减缓or适应”的目标？
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作者 | 唐嘉蔚
指导老师 | Samantha
排版 | 绿叶
关于作者
唐嘉蔚，目前就读于宾夕法尼亚大学社会政策硕士项目，拥有纽约大学经济学与心理学双学士学位。热衷于社会政策分析、数据研究以及金融经济领域，擅长跨学科研究和实证分析，关注社会公平、金融发展与公共政策的交汇点。中国生物多样性保护与绿色发展基金会国际部、"海洋与湿地"（OceanWetlands）志愿者。
引
用
本
文
唐嘉蔚. 城市绿化≠种几棵树！从10座欧洲城市实测，看清生态治理的真相与误区. 海洋与湿地. 2025-06-07
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OceanWetlands
斑海豹©摄影：王敏幹（John MK Wong） | 绿会融媒·“海洋与湿地”（OceanWetlands）
【参考资料】
Mahmoud, I., Dubois, G., Liquete, C., & Robuchon, M. (2025). Understanding collaborative governance of biodiversity-inclusive urban planning: Methodological approach and benchmarking results for urban nature plans in 10 European cities. Urban Ecosystems, 28, Article 17. https://doi.org/10.1007/s11252-024-01656-5
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来源：中国绿发会
