摘要：国际环境法理事会（ICEL）执行主席、联合国《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）前秘书长、中国政府友谊奖得主约翰·斯坎伦（John E.Scanlon AO）先生分享了他近日新发表的题为《环境多边主义面临关键抉择，未来路在何方？》（Environme

本文来源于“海洋与湿地”（OceanWetlands）：

文 | 约翰·斯坎伦（John E. Scanlon AO）

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海湿·译者按

国际环境法理事会（ICEL）执行主席、联合国《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）前秘书长、中国政府友谊奖得主约翰·斯坎伦（John E.Scanlon AO）先生分享了他近日新发表的题为《环境多边主义面临关键抉择，未来路在何方？》（Environmental multilateralism at a crossroads. What next?）的文章。该文是一篇全球环境治理的观察佳作，引人深思。为助力全球环境治理、并供我国学者了解最新前沿动态信息，编译分享信息如下，供感兴趣的读者们参阅。（请注意：本文仅代表该作者本人的思考和观点，仅供“海洋与湿地”（OceanWetlands）读者参考。）

环境多边主义面临关键抉择，未来路在何方？

作者：约翰·斯坎伦（John E Scanlon AO)

地缘政治剧变下的环境治理

当前，地缘政治格局正经历重大变革，部分国家退出或威胁退出多项多边环境协定、组织、资金机制和合作进程。与此同时，资金大幅削减的负面影响已开始显现。

这种削减并非仅由某一国主导，而是反映了多国优先事项的转变，例如通过挪用海外发展援助预算来增加国防开支。令人担忧的是，这种转向似乎并未在其国内引发负面政治后果。

这些变化来势迅猛，对联合国和多边主义体系影响深远，相关方不得不迅速调整和适应。无论是生物多样性、气候变化、化学品与废弃物、荒漠化，还是世界遗产保护领域的多边环境协定，都与全球治理体系紧密相连，而非孤立存在。

在探讨多边环境协定有效性（如加强内部整合、打破公约间的壁垒）时，我们还需跳出框架，审视地缘政治变局对多边环境协定的深层影响。

联合国改革

联合国秘书处近期发布了一份题为《联合国80周年：结构变革与方案调整》的文件（下称“联合国文件”），旨在应对上述挑战。尽管标注为“绝密”，该文件仍被泄露至领英并被多家媒体引用。联合国文件其中提出了一系列（未署名的）改革建议，联合国秘书长正着手推进。

这份由资深联合国官员撰写的文件对联合国系统提出尖锐批评，其中提到了诸多问题，如职能重叠、效率低下和组织松散等，同时还指出了该体系存在的诸多其他缺陷。该文件称，这些问题严重损害了联合国的合法性和有效性。这些挑战早已为人所知；而这份联合国文件则将它们清晰地呈现了出来。令人惊讶的是，这份文件直到现在才公布出来。

在我看来，这份文件令人失望，其重点在于全面削减成本，主要通过提议合并机构以及重新安置员工和办公地点来实现，但缺乏任何总体的战略逻辑。许多所提议的合并都需要多个管理机构的批准。

应对联合国地缘政治与资金挑战，本应以战略视野为先。首先要明确我们需要联合国在哪些方面发挥作用、原因何在、它在哪些方面能够有效运作并具有比较优势、哪些方面并非必要等等。但这份文件对此只字未提。

联合国改革与多边环境协定

这份联合国文件确实提及了某一个多边环境协定，即《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC），并且还提及了一些与其它多边环境协定相关的内容。这些提及的内容包括：

将《联合国气候变化框架公约》并入联合国环境规划署（UNEP）。我推测是将两个机构的秘书处合并的意思（这需要两个管理机构共同做出决定）。在我看来，这样做意义不大。

评估《联合国气候变化框架公约》缔约方大会的现有形式是否应保留，这是我之前曾探讨过的一个问题。

重新审视政府间会议的召开频率，但未提及联合国人员参会规模或差旅标准。

我坚定支持联合国、多边主义以及多边环境协定。但对于我们所有人来说，包括那些曾在联合国内部或外部工作过、并从多个角度了解该体系的人，我们都有责任推动批判性思考，以构建更高效的系统。

在这篇短文中，我的重点是多边环境协定，我将重点关注三个方面，即：缔约方大会的循环怪圈，多边环境协定间的协同效应以及政府间会议频率与参会管理。

缔约方大会的无限循环

据估计，全球约有1400项多边环境协定（含双边与区域协定），其中约20项为主要的全球条约。本文重点讨论其中三项，即《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》和《联合国防治荒漠化公约》。这三个公约通常被称为“里约三公约”，因为它们与1992年在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展会议有关联。

我们需要里约三公约以及其他多边环境协定。通过这些协定，我们能够确定需要采取的行动，监督我们的进展（或缺乏进展的情况），并筹集资金。它们还能促进行动的开展，比如制定国家计划、制定相关法律以及开展研究，并加强跨境合作。缔约方大会是这一过程中的重要组成部分。但如今，缔约方大会是否已过度泛滥？

《联合国气候变化框架公约》每年召开缔约方大会，《生物多样性公约》与《联合国防治荒漠化公约》每两年一次（不计附属会议）。其他如《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）每三年一次。

里约三公约中的每一项公约都拥有丰富的缔约方大会、高级别活动和边会的历史，并且通过了众多的决定、协议、目标和指标。如果以这些成就来衡量成功的话，那么每一项里约三公约都可以被视为有着令人瞩目的成绩记录。但这样的标准是否能准确衡量成功呢？随着每个缔约方大会的规模和范围的图形曲线呈上升趋势，生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台（IPBES）、政府间气候变化专门委员会（IPCC）、联合国环境规划署等机构告诉我们，我们的生物多样性、气候和土地状况正在呈下降趋势。这两张图表的走势正背道而驰。

在2024年的最后三个月里，超过10万人参加了里约三公约的缔约方大会的全体会议。假设每位参会者的平均费用为5000美元，那么这三个大会的总投入就达到了5亿美元（不含时间成本）。这样的投入规模是否是资源的最佳利用？成果是否匹配？

当我们看到缔约方大会的数量节节攀升，而环境状况却持续恶化时，人类却从未真正停下脚步，反思这些行动的实际成效。相反，我们只是一味地在这个不断扩张的缔约方大会循环中加倍下注。各公约之间似乎陷入了一场竞赛，比谁能吸引更多国家元首、部长、参会者和边会活动。“这是我们最后的机会”已成陈词滥调，失去了原有的震撼力。这让人想起《伊索寓言》中“狼来了”的故事。当狼真的来袭时，村民们早已充耳不闻。

这并非对缔约方大会主办国的批评，这些国家不仅投入巨额资金，还付出了巨大的外交努力来承办这些会议。问题在于，我们似乎集体陷入原地踏步的困境。

我们是否必须维持现有的缔约方大会周期？在我看来，答案是否定的。建议从《联合国气候变化框架公约》开始，将年度缔约方大会改为两年一次；而《生物多样性公约》和《联合国防治荒漠化公约》的缔约方大会则可从两年一次调整为三年一次。此举将节省可观的资源。至于是否会影响公约实施？我认为恰恰相反，效果可能更好。何不尝试一番？我们更需自问：是否存在其他推进路径？是否必须持续就众多议题展开辩论并协商新决议？或许可以将谈判范围限定在那些真正需要集体决策与行动的关键议题上？

我们深知必须对粮食、能源与金融体系施加影响。何不尝试与主导这些领域的国际机构建立直接伙伴关系来举办缔约方大会？甚至可考虑将里约三公约协同运作，形成变革合力。此外，关于共识决策机制、履约程序，以及以全球环境基金（GEF）为代表的多边金融机构等关键议题，都应纳入整体改革框架。这些都有待我们深入探讨。我们不禁要问，为何联合国环境大会（UNEA）未能成为联合国中应有的全球环境管理机构？但联合国环境大会怎么能与那些规模庞大的缔约方大会相抗衡呢？我们可以选择在具有里程碑意义的缔约方大会（如《巴黎协定》的通过以及昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架的制定）期间召集各国元首。除此之外，在这一周期之外，我们应当利用联合国大会（UNGA）和联合国环境大会来召开高级别活动，如果需要额外的高级别会议的话。此外，我们应当思考这样一个问题：为何作为一项金融机制的全球环境基金如今却开始召集其大会“将部长、政府官员、企业领袖、环保人士、国际机构和环境公约的负责人以及青年团体、民间社会和原住民代表聚集在一起，共同探讨如何确保拥有健康环境和健康人民的解决方案”？这似乎与联合国环境大会的职责直接重合了。全球环境基金将根据其所服务的多边环境协定来确定其发展方向。在我看来，它应当从联合国环境大会那里获取战略指导，而联合国环境大会也可以对它的工作表现和成效进行评估。我之前曾撰写过关于全球环境基金、联合国环境规划署和联合国环境大会的相关文章，但这个话题留待以后再谈吧。

多边环境协定的协同增效

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打破部门壁垒、跨越不同领域合作（包括多边环境协定、人权、跨国有组织犯罪、卫生等领域）是非常重要的，但须超越泛泛而谈。我在联合国任职11年（含8年《濒危野生动植物种国际贸易公约》秘书长）期间，多次参与“协同会议”，多数流于形式。如今这种现象依然存在，机构和公约负责人仍频繁在缔约方大会、联合国大会和联合国环境大会聚首，却仅成就了合影与社交媒体素材。但它们到底有什么实际意义呢？我们需要摆脱这种一般性的协同增效讨论。这种讨论是无益的。我们需要重新调整我们的工作方向，更好地利用我们有限的财政和人力资源。在实现协同增效方面已有切实成功的实践案例，我们应将讨论重点聚焦于具体可行的提议上。以下是我认为尤为突出的成功领域：

• 2013年《巴塞尔公约》、《鹿特丹公约》和《斯德哥尔摩公约》秘书处的合并，以及缔约方大会的联合和背靠背召开。这一举措由国家主导，特别值得称赞的是瑞士在此项改革中发挥了推动作用。

• 2010年成立打击打击野生动植物犯罪国际联盟（ICCWC），汇集了联合国系统内外五个机构共同应对野生动植物犯罪。这一行动由机构主导，随后得到各国的全面认可。

• 采用“同一健康”方针，该方针已被纳入最近达成的《大流行病协定》，并有望于2025年5月获得世界卫生大会通过。这一方针是由国家和机构共同推动的。

根据我在联合国体系内外工作的观察，真正的挑战在于国家层面的协同。我们看到各国国内机构之间各自为政，相关负责人员对其负责的公约或公约部分表现出强烈的领地意识。这正是我们需要重点发力的方向，而非无休止地召集多边环境协定执行秘书长和其他联合国工作人员在不同场合反复讨论相同议题。

联合国会议频次与参会情况

联合国文件提到要重新审视政府间会议的频次。我赞同这一点，但应进一步扩展至减少联合国工作人员参会人数，并重新评估其差旅舱等标准。

2009年我在联合国环境署工作时，该机构曾派遣100名工作人员参加（最终失败的）哥本哈根联合国气候变化大会第15次缔约方大会。联合国环境规划署在谈判中既无正式角色，甚至无法进入谈判会场。多名工作人员仅以“跟踪谈判进程”为由出席，而《国际可持续发展研究院地球谈判公报》已提供相同服务。按人均5000美元成本计算，这笔差旅支出高达50万美元（尚未计入人工成本），绝非明智投资。虽然情况已有所改变，但联合国各机构和公约秘书处仍需严格审查派遣工作人员参会的必要性。

政治任命的联合国官员可全程享受商务舱（个别情况下头等舱）待遇，无论飞行时间长短。其他联合国秘书处人员（包括主任级、专业职和一般事务人员）在飞行时长超过9小时（或中转行程超11小时）时可乘坐商务舱。而与此同时，许多政府机构高级官员却乘坐同航线经济舱。

现行制度还存在一个扭曲的激励机制：联合国工作人员可将公务飞行累积的里程用于私人用途。上世纪90年代末我担任澳大利亚州政府首席执行官时，总理府就与航空公司达成协议，将公务员累积里程集中管理用于抵扣差旅支出。这已是30年前的实践，相信许多政府都采取类似措施。联合国为何不能效仿？这些里程甚至可用于抵消工作人员差旅产生的碳排放。

时值2025年，我们既面临气候危机，联合国又遭遇财政危机。在这双重挑战下，或许是时候重新审视联合国工作人员差旅待遇及相关福利政策了。

亟需批判性思维

近年来，我们不断听到联合国内外要求变革的呼声。但就各类多边环境协定，包括里约三公约而言，我们看到的却多是因循守旧的做法。若以环境治理成效衡量，这些做法显然收效甚微。我们似乎陷入了原地踏步的困境。

当前地缘政治格局正经历深刻变革，资金流向亦随之改变。这些变化对至关重要的全球协定意味着什么？现在显然已经到了反思多边环境协定实施路径是否正确的时候。我们需要批判性思维，提出切实可行的方案，以提高多边环境协定的成本效益和影响力，并更好地发挥联合国环境大会的作用。本文尝试提出若干建议，以期激发讨论。

作为深切关注环境可持续性的共同体，让我们汇聚集体智慧与经验，共同谋划前行之路。若不主动作为，终将被迫接受他人安排的解决方案。届时我们恐将面临“良莠俱弃、全盘皆失”的境地。

关于作者

约翰·斯坎伦（John E. Scanlon AO）是环境、治理和可持续发展领域经验丰富的领导者。约翰·斯坎伦现任大象保护倡议基金会（Elephant Protection Initiative Foundation）首席执行官、终结野生生物犯罪全球倡议（Global Initiative to End Wildlife Crime）主席、国际环境法理事会（ICEL）执行主席。他于2010年至2018年担任联合国《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）秘书长。他是2020年度中国政府友谊奖得主。

（注：本文仅代表作者本人观点，供读者参考。不代表平台观点。）

整理 | 晓亦

编辑 | Linda Wong

排版 | 绿叶