摘要：普通高中多样化发展政策通过政策试点的方式实施，在试点推广扩散过程中存在着政策再创造现象。基于制度嵌入的视角，通过质性研究的方法，构建了普通高中多样化发展政策扩散中政策再创造的制度性影响因素模型。研究发现，普通高中多样化发展政策再创造可以理解为政策嵌入并适应新情
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杨 烁 邓雅薇 李松浩
普通高中多样化发展政策通过政策试点的方式实施，在试点推广扩散过程中存在着政策再创造现象。基于制度嵌入的视角，通过质性研究的方法，构建了普通高中多样化发展政策扩散中政策再创造的制度性影响因素模型。研究发现，普通高中多样化发展政策再创造可以理解为政策嵌入并适应新情境的过程，在这个过程中会受到地方制度性因素的影响，包括路径依赖、政策试点和学习及行政文化等正式制度和非正式制度。因此，为推动各地开展创新性探索，应健全普通高中多样化特色发展支撑体系，加大在师资配置、学校考核评估、管理体制等方面的政策支持力度，并进一步深化行政管理体制改革，加强部门协同和行政管理的开放度、灵活性。
一、 问题提出
政策再创造是政策扩散研究领域的重要内容，是政策扩散过程中的核心环节，它是指某项教育政策在扩散过程中，地方政府等行动主体对政策进行在地化的重新解释、修正和实施的过程[1]，这种行为广泛存在于我国教育政策实践过程。作为我国高中教育改革的一种政策共识与实践导向，普通高中多样化发展近些年得到学界和教育行政部门的普遍重视，其实施过程遵循着具有中国特色的“试点—推广”方式，并呈现出自上而下层级扩散和政策跟进扩散的特点。在这个过程中，中央政府主要发挥引导作用，给予了地方较为充分的政策再创造空间。而正因为此，我国各地能够开展政策的本土化探索，呈现出上海、江苏、山东等普通高中多样化发展新样态。
伴随着十余年的实践探索，普通高中多样化发展的相关理论研究也取得了丰富的成果。在研究内容上呈现出从宏观到具体的特点，即从探讨现状、问题及策略等宏观问题[2]到关注课程与教学或某一类特色高中发展问题[3]；在研究视角上，学者们从普职协调[4]、差异公平[5]以及生态学[6]等视角对普通高中及多样化发展问题进行了探究。在新时代建设教育强国背景下，要推进基础教育综合改革，对普通高中多样化发展政策体系和相关制度的研究便尤为重要。部分学者也意识到这一问题并进行了探索，[7]但大都基于政策执行的视角出发，而对于地方政策的生成及扩散现象的探讨还观照不足。就政策扩散的研究而言，已有研究充分探讨了政策扩散的规律特征、影响因素、机制模式等问题[8]，当前，学界的关注焦点正逐渐转向对政策再创造等扩散过程及其成果的深层探究。
因此，本研究基于各地普通高中多样化发展政策的实践和在F市的实地调研，以制度嵌入为视角来分析影响普通高中多样化发展政策扩散过程中政策再创造的制度性因素，以期在丰富普通高中多样化发展政策研究的同时，能够为揭示教育政策扩散中政策再创造的过程逻辑，推动政策的创新扩散做出有益贡献。
二、 理论基础
制度嵌入源于嵌入性理论。“嵌入”（Embeddedness）是新经济社会学的核心概念，也是其考察经济与社会相互关系的出发点。这一概念最初由卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）等人提出，后经过马克·格兰诺维特（Mark Granovetter）系统阐发，形成了相对完善且具有应用性的中层理论。从嵌入性理论视角探究教育政策制定与实施过程，可以使研究者看到政策行动者在特定的社会结构背景下，如何围绕政策展开多种多样的互动。[9]从政策扩散领域而言，一项政策的扩散必然意味着政策应用情境、社会关系等因素的变化，政策扩散过程中的政策再创造更是需要政策行动主体结合本地多重情境性因素对已制度化（即具有一定的认知合法性和政治合法性）的试点政策再次进行调整，从而纳入到本地制度体系，并将其进行在地化实施。[10]因此，可以说政策再创造的过程也就是政策的嵌入过程。
普通高中多样化发展是在高中教育进入普及化阶段后，为进一步追求高质量、内涵式发展而提出来的重要举措。按照“试点先行、示范引领，以点带面、稳步推进”的思路，北京、上海、黑龙江、新疆和南京5个地方承担了试点项目，作为先行者探索普通高中多样化发展的实现途径和推进机制。经过试点改革基础上的经验交流、总结推广和政策引导，我国高中多样化发展的总体要求、实施路径和引导政策不断得以明确，逐步形成具备合法性的制度化政策，为其他地区政策的实施提供参照。在普通高中多样化发展政策扩散过程中，虽然由中央政府自上而下提出，但该政策体现的“目标明确、路径模糊”[10]特征决定了各地普通高中多样化发展政策实施绝非一个“照章办事”的执行过程，存在着较为宽松的再创造空间。后期的政策跟随者通过吸纳中央政策精神和制度化政策形成本地政策，并使其嵌入到当地的政策结构和网络之中，来实现其合法化。
本研究基于当前社会科学研究领域对嵌入类型的划分，主要从制度嵌入角度进行分析。制度是一系列被制定出来的正式或非正式的规则、守法程序和行为的道德伦理规范[11],它通过规范政策主体行为，约束和压制人的机会主义行为倾向，以保障目标的实现，相较于其他情境性因素，制度的影响更具有综合性和隐匿性。因此，以制度嵌入为视角，更有助于揭示普通高中多样化发展政策扩散中政策再创造内在逻辑的关键性因素。
三、研究设计
（一）研究方法
地方教育政策再创造过程涉及多重情境因素的影响，是一个高度复杂的过程类问题，本研究致力于探究政策扩散过程中地方教育政策再创造的制度性影响因素，需要研究者深入到情境之中，对其中的复杂关系进行阐释、理解和建构。因此，结合后实证论的研究范式，采用质性研究中的个案研究法。该方法强调在自然情境下对分析单位进行系统、深入地描述，适合运用在问题尚属探索性阶段的“为什么”以及“怎么样”问题，相对于其他方法，能够更好地解释我国地方政策再创造过程的影响因素。基于上述考虑，结合研究问题和理论框架，本研究主要采用深度访谈方式，辅之以实物收集法获取研究资料，并使用“开放式编码—选择式编码—主轴式编码”的三级编码方式对资料进行分析。
（二）个案选择
在调研地区选择方面。主要从两个方面进行考虑：首先该地区在普通高中多样化发展政策实施上应显现出相应的结果，并且能在区域或全国产生一定的影响；其次从我国政策落实的政府层次而言，市级政府部门往往掌握着当地更多的地方性知识，在政策再创造过程中发挥着重要作用，所选层级最好为市级层面的教育主管部门。经过筛选和考量，本研究将华北地区的F市作为具体调研地区。F市地处中国华北地区，一直以来该市始终把教育摆在优先发展的战略地位，在校内课后服务、学区管理制等教育改革和发展中均取得良好的成效和社会影响力。自从2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出普通高中多样化发展方向以后，F市将“加快特色高中建设步伐，强力打造优质特色高中群体”作为高中教育发展的战略重点和主攻方向，并于2014年起开始政策布局，2015年启动首批特色高中创建工作，目前F市普通高中多样化发展格局已基本形成。
事实上，F市普通高中多样化特色发展并不是一蹴而就的结果，而是坚持改革试点和全面推进相结合，处于不断地学习和摸索中。2014年6月，市教育局印发《F市普通高中多样化发展三年行动计划（2014—2016）》，初步引导普通高中开启多样化发展探索之路。经过实践和考察学习，2017年5月，市教育局印发《F市普通高中多样化发展全面提升行动计划》，在前三年行动计划基础上，对普通高中多样化内涵发展和办学形式进行了充分地解释，为各层级普通高中特色化办学指出了更为清晰的发展方向。此外，在2014年和2017年之间，F市人民政府和教育局在招生改革、课程建设、财政经费、考核评价、普职融通等方面进行制度规范，构建了普通高中多样化特色发展的政策支撑体系。从首批特色高中创建工作开始，目前F市已认定特色高中37所，建立18个课程基地，60门特色普通高中课程及课程建设专家团队。在普职融通方面，F市改革成果案例获得了全国教育改革创新特别奖。可以说，F市普通高中多样化发展取得了显著的成效，但正如当前我国普通高中教育面临的共性问题，如何深入推进特色高中的分类发展、多样化评价，并进一步完善制度保障体系成为其未来高中教育改革的着力点。
（三）研究对象
质性研究主要采取的是“目的性抽样”，即按照研究的目的抽取能够为研究问题提供最大信息量的研究对象。[12]103由于市级教育行政部门在中央政策目标的细化中发挥着重要作用，并且常常会结合本地实际情况，产生政策再创造行为，县级单位是最基层的管理单位，对政策执行的细节更为了解，而学校的校长和教师作为政策目标群体和一线执行者，可以了解到政策实施的真实情况，从而可以获取政策形态和影响相关的资料。因此，本研究的调研对象进行了多层级选择。
通过滚雪球抽样、方便抽样、分层目的性抽样等多种策略，并根据实际情况不断调整调研对象，最终确定市、区两级教育行政部门15名工作人员以及项目学校13名校长和10名教师作为调研对象。通过多层级的调研，来挖掘出影响政策再创造的制度性因素。
（四）资料收集
本研究多数采用面对面深度访谈的方式收集资料,少数访谈采用电话或视频通话方式，并提前联系受访者告知研究主题。笔者与不同的受访者分别进行了40~120分钟不等的沟通交流，经访谈对象同意，进行了全程录音，并将其转为文字稿。此外，为了对访谈资料进行补充和检验，还收集了部分研究文献、政策文本,F市相关的工作总结、通知、统计资料、媒体报道等,以及项目学校特色化建设方案等资料。综合以上资料，建立了研究资料库，形成可进行开放式编码的素材。
四、研究资料分析过程
（一）开放式编码
借助Nvivo12.0软件进行资料的开放式编码，通过逐字逐句地阅读，对有意义的语段进行编码，并特别关注一些使用频率高、带有强烈感情色彩、容易引起读者注意的概念、语句，从而寻找到“本土概念”，在建立编码本和归档系统后，形成概念类属。基于制度嵌入的视角，经过开放式编码，最终提炼出7个初始范畴，包括现存政策体系、府际关系、考核指标、政策试点、政策学习正式制度方面和官本位思想、办事风格等非正式制度方面,构成了整个扎根理论模型的概念基础。由于篇幅限制，此处仅列举部分范畴形成过程，编码示例见表2。
（二）主轴式编码
主轴式编码就是在开放式编码的基础上,需要进行关联式编码,在已经建立的编码节点之间建立联系,使资料的各部分形成有机关联。结合正式制度与非正式制度的框架，通过对7个初始范畴进行反复对比和分析，进一步聚合出路径依赖、推动方式和行政文化三个主范畴，具体如表3所示。政策体系、府际关系及考核指标在既有的制度体系中稳固运行，政策再创造作为一种新制度，在嵌入过程中会受到这些制度体系的影响，这种影响可以归为路径依赖。政策试点和政策学习是政策主体在政策再创造过程中采用的方式，可以将之归于推动方式范畴。官本位思想和办事风格更多是非正式制度的呈现，反映出了地方的行政文化。
（三）选择性编码
选择性编码是在开放式编码和主轴编码的基础上，以“故事线”的形式来呈现范畴之间的逻辑关系，将抽象化范畴纳入到一个可解释的理论模型中。[13]本研究的核心范畴是“普通高中多样化发展政策再创造的制度性影响因素”，通过多次分析和比较范畴之间关系，以“路径依赖、推动方式、行政文化”三个制度性因素作为故事线，勾勒出主范畴之间的逻辑关系，形成普通高中多样化发展政策再创造的制度性影响因素模型。（见图2）
（四）理论饱和度检验
为了检验研究的理论饱和度，笔者在资料收集过程和资料分析得到初步结论后，会跟同学、老师进行反馈，在听取他们不同角度的意见和想法后，对资料和结论进行了反思，在必要的时候会回到原始资料和编码，重新检验结论。
此外，笔者对预留的4位研究对象的访谈资料依次开展开放性编码、主轴编码和选择性编码，反复提炼样本内容与理论类属的联系。经过细致地分析和比对，并未从新的样本中发现新的范畴，每个主范畴内部也没有发现新的关系结构，检验结果符合“普通高中多样化发展政策再创造的制度性影响因素模型”，因此本研究的编码和框架构建趋近理论饱和。
五、模型阐释
制度可以分为正式的法规和非正式的约束，前者多指各种法律、政策、章程等，后者多指文化、传统、道义道德等。政策扩散中的政策会受制于这些特定环境下的制度网络和制度结构。换言之，政策再创造就是与当地原有制度网络不断调适以实现耦合的过程。[14]由于制度存在自我强化机制，当政策能够融合到现有制度网络中时，将有助于政策的推行，但是当嵌入的政策冲击到原有的制度或利益分配格局时，则会面临制度性冲突或缺位。结合对调研资料的分析，普通高中多样化发展政策再创造过程受到了路径依赖、推动方式及行政文化等制度性因素的影响。
（一） 路径依赖的制约
路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径，就可能对这种路径产生依赖，并且会沿着既定方向在发展中自我强化，甚至在“锁定”状态下难以调整。[15]路径依赖得以形成的重要原因在于降低不确定性和成本，因此政府部门在决策过程中往往使用更为熟知的策略，在现有政策体系下来实施新政策，这在一定程度上能够降低政策风险，但有时也会造成政策的偏离，在政策有效性和现存制度稳定性之间产生冲突。普通高中多样化发展政策再创造受到了现存制度体系、府际关系、考核指标等因素的制约。
第一，现存制度体系冲突或缺位的影响。当前我国实施的中小学教师编制标准以及编制管理制度难以满足普通高中多样化发展的需求。一直以来，我国高中教师编制标准主要参照2001年颁布的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》执行，尽管在2014年11月，中央编办、教育部、财政部出台《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，但针对普通高中仍规定为1∶12.5，并且编制调配更多针对农村边远地区制定倾斜性政策。同时中央政府提出严格控制机构编制和财政供养人员只减不增的要求，这就意味着在这种高压刚性编制管理制度背景下，高中教师编制的总量将难以增加，同时在编制的动态管理难以有效实施的情况下，艺术、体育等特色高中面临的学科教师缺编、人员不足等问题将严重制约普通高中多样化发展政策再创造的效果。
以调研的F市2016年普通高中生师比为例，通过图3可以看到，全市的生师比基本符合标准要求，但各区县的生师比数据却呈现出区域性失衡，个别区县尚未达到标准要求，存在较为严重的结构性缺编问题，如何动态调整、优化结构成为推动F市普通高中多样化政策再创造的关键一环。此外，配套制度的不完善也会产生影响，例如，强基计划的出台与大学自主招生要求的不同，使得部分致力于英才教育的高中面临追求成绩与满足个性发展的两难问题。
第二，府际关系的复杂多变制约了政策再创造的深入推进。在我国独特的条块关系下，上级条块部门的政治权威、占有的资源、政策认知以及对基层组织的动员能力均有差异，因而对基层政府部门的影响作用不同。[16]在条块关系下，地方政府职能部门的政策实践通常会有几个特点：第一，下级政府会密切关注上级尤其是块块政府政策动向，一旦上级出现新的关注点，下级政府就会采取相应探索；第二，上级政府的命令、支持或认可对下级政府部门开展政策创新扩散行为具有显著的影响[17]；第三，同级政府内各职能部门或同级政府之间为了寻求属地政府或上级政府认可，会主动开展制度创新，并力求扩大影响力。这从调研中也不难看出，“最早其实是我们自己内发出来的……省里只是提了几句，但没有明确要求我们做（特色化）。”（I-YJ-市局办公室）另外，受到上级政策倾向性改变以及主要领导注意力分配[18]的影响，地方政府对于教育政策的支持力度可能也会受到影响。“我们政府出了文件支持普通高中发展，但那个里面相对（普通高中多样化）来说硬杠杠不是太多……不是说这个事领导就盯着要。”（I-YJ-市局办公室）从调研中发现，上级领导均把普通高中多样化发展视为重要的战略任务，并且将其作为F市教育局年度考核的重要指标，但从实际效果来看，上级的重视更多是一种鼓励性认可，相应的政策、经费等支持力度并不匹配。
第三，考核指标依赖旧制度影响政策再创造的切实落地。目前，教育部出台了《普通高中学校办学质量评价指南》，以推动树立正确政绩观和科学教育质量观。但是，在高考制度“指挥棒”影响下，考什么、教什么和学什么形成一种稳定的发展样态。[19]尽管进行多轮的新高考改革，但其仍旧在高中升学中占据主要地位，其分数导向作用依然较强，各级教育行政部门仍以文化成绩和升学率作为评价学校办学水平的主要指标，进而出现“重升学率、轻特色办学”的现象，即一方面要求推进学校特色化发展，另一方面又未给予学校充足发展时间，导致学校进退两难。在调研中发现，部分地区组织考核过程中，对学校特色发展和学生个性发展情况观照不足，有些普通高中虽然开展了特色项目，但并未享受到针对特色学校的评价指标。一所体育特色的高中校长讲道：“我们学校既是省重点，又是体育特色高中，但老百姓实际上更多认可的是省重点，然后上级衡量我们的时候也是衡量文化成绩，所以体育特色就是特别尴尬……”（I-SHR-校长办公室）究其原因在于特色高中评价指标体系的缺失或应用不足直接影响了普通高中多样化特色发展再创造结果的切实落地。
（二） 政策试点和学习的推动
政策再创造是对扩散中的创新政策进行本土化的重新解释和再造的过程。在这个过程中，政策行动主体会采用不同的方式或路径来实现政策再创造，例如，通过模仿直接大规模地推进，或通过学习开展试点并渐进性推广。从政府决策的角度而言，以政策试点为代表的政策试验已成为我国国家治理与政策创新的重要手段，政策试点和政策学习成为普通高中多样化发展政策再创造的主要推动方式。
第一，政策试点的方式强调维系政策调整和制度变迁过程中的平滑性[20]，它通常包括“试点先行—典型示范—以点促面—逐步推广”几个阶段，当然并不是每项政策的正式出台都严格按照这个流程，政策决策者会根据政策试点情况进行调整，其出发点就是将局部性的经验吸收到政策制定或再创造的过程中，为正式政策的出台提供依据，并将典型经验进行推广，使改革可以在一个既保持可控性又富于创造性的过程中循序渐进地推进。[21]从这个过程看，政策试点其实包含了政策创新与政策扩散的两个连续过程[22]，也可以说“试点—推广”是我国特色的政策扩散模式。普通高中多样化发展政策再创造也基本遵照了政策试点的逻辑进行推动，“市局之前有一个试行，然后才再征求意见再修改，逐步完善。”（I-CYZ-学校会议室）从政策文本中也可以体现，“试点先行和逐步推广”“改革试点和全面推进相结合”等渐进性原则是政策实施过程的主要原则，整个推进过程往往优先选择基础较好的高中来进行试点，以此来发挥它们的典型示范作用，并将其改革的成功经验进行推广。
第二，作为政策扩散机制的政策学习是影响政策再创造的重要机制。调研发现，F市受到了天津、浙江、江苏等多个政策先行地区的影响，这种政策学习并不是一次性学习，而是伴随着整个政策实施过程。“市教育局组织我们去过天津、山东、江苏等地去借鉴学习它们的特色化办学。”（I-WK-校长办公室）政策行动主体对于学习对象的选择也并非全盘接收，而是持续关注具有影响力且已制度化的政策实践动态，经过制度化的政策才具有一定的认知合法性和政治合法性，成为人们广为接受的社会规范或事实，这构成了政策得以被扩散、被学习甚至模仿的前提。在访谈过程中基础教育科主管多次以较为激动的语气提到受到媒体报道过的浙江实施的“有选择的教育”。因为对这些被人们广为接受的规范的遵从有利于获得环境的认同，提高组织从环境中获取资源的可能性和组织自身的合法性地位。[23]此外，F市对政策先行者的学习还体现在对政策文本的借鉴，包括政策体系设计、政策文本内容等，这种借鉴往往是在综合多个地区政策的基础上来构建本地政策。
（三） 行政文化的潜在影响
行政文化是一个国家或地方政治发展环境的反映，在本研究中将它更多地指向非正式制度的影响。非正式制度是在人们长期的社会交往中自发形成、并被人们无意识接受的行为规范，主要包括意识形态、价值观念以及风俗习惯等。[24]它们在特定的历史文化背景下产生，具有一定的地域性，与正式制度共同制约着政策行动主体的行为，影响着政策实践。
首先是官本位思想使得政策再创造充满不确定性。作为一种传统的政治制度安排和政治文化，官本位是指以官为本的社会权力结构以及一套与之相应的价值尺度[25]，两千多年封建专制统治的固化，使官本位思想有着强大的生命力和历史惯性。以权力为尺度的等级特权带来的权力垄断、人脉“关系”等思想，使得上级领导或主要领导偏好和思想成为政策能否推动的重要因素，甚至以决策民主化、科学化的名义来咨询专家也仅仅是为了标示其合法性，这种思维造成教育改革所涉之事能否成功或其实施路径充满了模糊性。普通高中多样化发展政策的再创造不仅仅是上级的政策要求，更多还是基层官员的自主行为，但作为一项新的制度供给，其内容往往会超越主管业务一级官员的法定职责边界，需要在所属的条块关系中寻求更多的支持，在固化的权力关系中便容易出现通过“关系”来谋求“公事私办”的行为，而一旦未能拥有占据“结构洞”的关系，便会大大制约目标行为的达成。在调研中，多名教育行政人员和校长感慨“官本位的思想……如果没有‘关系’就办不成。”（I-LXN-市局办公室）。
另外，地方教育行政部门办事风格是影响政策再创造能否快速推进的重要因素。地区教育行政部门办事风格的形成不仅仅在于其内部行政人员尤其局长的风格，而且还受到地区经济发展、地缘位置和行政管理体制的影响。从地缘位置上看，相较于珠三角、长三角地带的开放性和灵活性，内陆地区更偏保守。本研究调研地区紧靠首都，虽然接收中央政策信号的机会和时间会更有优势，但为了保障中央周围社会文化环境的稳定性，该地区通常并不是那个“吃螃蟹”的第一人，在改革步伐和政策选择上“不敢”有太多新意和大的改革步伐，所有的尝试均建立在“稳”字之上。“因为思维是狭隘的，对于一个北方城市而言，没有浙江、上海、宁波这样一种大的教育改革步伐，所以只能是慢慢小步走。”（I-YJ-市局办公室）从我国行政管理体制特点来看，官员对行政管理体制的依附更多地体现在对直接上级的依附，这导致了各个部门、区域的高度封闭性。[26]因此，F市普通高中多样化发展政策再创造过程中，教育行政部门的开放度和灵活性往往是政策执行落实群体诟病之处，政策的保守性制约了普通高中多样化的发展。但从另一方面而言，在这种求稳的风格之下，也对普通高中多样化发展政策目标的渐进性实现提供了保障。
六、讨论与启示
（一）与理论文献的对话
政策产生并存在于特定时期、特定区域环境之下，其所处的制度环境因素不仅仅影响着政策扩散能否发生，还影响着政策扩散如何发生以及政策跟随者如何进行政策再创造。本研究基于制度嵌入的视角，将政策扩散中的再创造过程视为政策的嵌入并适应新情境的过程。根据已有研究和调研发现，普通高中多样化发展政策再创造受到制度网络的影响，包括路径依赖、政策试点和学习及行政文化等因素，其中现存制度体系、府际关系、考核指标等路径依赖因素往往更多产生制约性作用，政策试点和政策学习推动着政策再创造的实现，而官本位、行政风格等行政文化像一双“隐形的手”，潜移默化地影响着政策再创造。质性研究中的“理论”至少包括三个方面的内容：前人的理论、研究者自己的理论、资料中呈现的理论，这三个理论相互之间是一个互动的关系，它们共同对研究最终做出的理论假设提供思路、角度和观点。[12]320通过开展实证探究，本研究对政策再创造的制度性影响因素进行了揭示，同时在与已有研究对话中得到更进一步的结论。
关于政策扩散中的邻近效应和政策学习对象。相关研究表明，政策创新扩散在空间维度上表现为邻近效应和区域内的领导者—追随者层级效应[27]，即地理相邻或接近的政府之间更容易发生政策扩散现象，它们之间更倾向相互学习和模仿，并且政策扩散呈现出由近及远的波浪式空间扩散特征。但与前人研究不同，本研究发现邻近效应在普通高中多样化发展政策再创造过程中并不明显，地区接近或相邻并不是政策学习发生的主要原因，政策创新的后期采纳者会根据政策先行者所实施政策的外在评价以及认可程度来选择学习对象，当一个地区的政策制度化后，更可能成为其他地区考察学习的对象。同时，政策再创造中的学习对象并不只是一个政策先行者，而是会考察综合多个政策先行者的政策实践来对本地区的政策进行再创造，以保证政策的全面性。
关于具有中国特色的条块关系、领导重视等制度机制在政策再创造中的影响。我国政府更多在经济和社会责任上实行分权，并在组织和人事制度上实行集权，这种府际关系与干部制度分别从宏观与微观上深刻塑造着地方官员的创新能力与创新激励。[28]已有研究表明中央或上级政府释放政策信号或默许是地区政府进行政策再创造的必要条件[29]，但本研究发现地方政策采纳政策创新并进行再创造初期并不存在上级行政压力，很可能是一种追求政绩的自主行为，当地方政策实践引起上级重视并被赋予重点项目身份时，才会面临上级行政压力，这是一个存在转变的过程。另外，“领导重视”作为一种科层运作的注意力分配方式，其逻辑就在于依靠领导手中的行政权力形成纵向的压力传导机制[18]，从而推动政策议程的设置、实施。在F市普通高中多样化发展政策再创造中，作为关键人物的基础教育科主管因扶贫，其注意力相对分散后的结果便是课程基地评定工作的停滞，因此，有必要对“领导重视”这一现象背后的逻辑及在政策再创造中的影响做进一步解读。
（二）研究启示
鉴于影响普通高中多样化发展政策再创造的制度性因素，各级政府应基于中央政策精神，健全普通高中多样化特色发展支撑体系，鼓励开展创新性探索，并推动试点地区经验转化为行之有效的制度安排和实践模式。[30]
应切实从国家、省、市多层级加强普通高中多样化发展的政策支持力度。例如，针对特色高中师资结构性缺编问题，可在整体编制规模不增的前提下加强师资的存量调整，以省为单元统筹教师编制，建立编制协调机制，敦促各级编办部门定期、及时核准本地编制总量和特色学科教师的需求，保障特色高中的师资需求。针对普通高中考核评估存在的问题，可尝试探索普通高中“弹性化”考核评估办法，依据教育部印发的《普通高中学校办学质量评价指南》和学校多样化发展格局，形成普通高中多样化特色发展评价指标体系，根据项目学校特色发展程度开展个性化考核。再如，针对普通高中和职业教育分属不同管理部门造成的衔接不畅问题，应加快建立普通高中学分资格认定制度，规范学分转换和互认，保障不同类型学校的转入与转出机制有效运行。
应推动高中教育管理体制改革，释放高中教育发展活力。在省级政府统筹下，探索“以市为主”的高中教育管理体制改革试点，统一管理和协调区域内各类资源，整体设计和推进高中教育招生考试、课程教学及评价体系等方面的改革[19]，为地方政策再创造提供组织和体制保障，打破制度约束。还要加强部门协同，增强行政管理的开放度和灵活性。深入推进“放管服”改革，设立官员容错纠错机制，构建积极有为的行政文化和现代行政体制，为那些敢于担当、踏实做事、勇于创新且又不谋私利的基层官员提供制度性保护。另外，鉴于当前部分地区普通高中顶层支撑不足、部门间协同困难的问题，要提高政府主管领导的重视度，加强教育部门同财政、人社、编办等有关部门的协调沟通，明确部门职责，搭建协同机制，从高位推动普通高中多样化特色发展政策组合，并督导政策实施情况。
（三）局限与展望
本研究顺应了20世纪90年代兴起的新扩散主义（neo-diffusionist）发展需求，将政策扩散过程作为研究起点，致力于揭示教育政策扩散中政策再创造过程的制度性影响因素。但研究不可避免存在种种局限性，普通高中多样化发展政策具有“天时地利”的独特优势，相较于“县管校聘”等政策在实施起来所遭遇的困境和利益冲突相对较少，不同属性政策在制度性影响因素方面可能会有所出入。此外，我国政策扩散模式通常包括纵向垂直扩散和横向水平扩散两条路径，普通高中多样化发展政策扩散呈现出自上而下层级扩散和政策跟进扩散的特点，因此，本研究所得出的相关结论是否适用于其他扩散路径下的政策再创造过程仍需要进一步验证。
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（本文首次发表在《教育学报》2025年第2期）
来源：永大英语