摘要：文物和文化遗产承载着中华民族的基因和血脉，是不可再生、不可替代的中华优秀文明资源。2025年3月1日，新修订的《文物保护法》开始施行。新法增设了检察公益诉讼条款，既为检察机关履职提供了直接法律依据，同时也赋予检察机关在文物保护方面更重的责任。在法律施行首日，最

文物和文化遗产承载着中华民族的基因和血脉，是不可再生、不可替代的中华优秀文明资源。2025年3月1日，新修订的《文物保护法》开始施行。新法增设了检察公益诉讼条款，既为检察机关履职提供了直接法律依据，同时也赋予检察机关在文物保护方面更重的责任。在法律施行首日，最高检发布“内蒙古自治区鄂尔多斯市检察机关督促保护秦直道遗址公益诉讼案”等5件案例（检例第228—232号）作为第五十七批指导性案例，聚焦文物和文化遗产保护，为各地检察机关办理此类案件提供规范和指引。为充分发挥案例的引领和示范作用，助推检察机关更好发挥公益诉讼督促、协同之力，本刊特约请专家学者围绕案例给予指导分析，案件承办检察官围绕案件办理重点予以诠释，以飨读者。

陈迎节

吕富醌

中国人民解放军北京军事检察院

上校副检察长

摘 要：在检察公益诉讼制度全面实施的法治语境下，文物保护领域呈现制度创新与实践突破的良性互动格局。军队营区内的不可移动文物作为国家文物与文化遗产体系的关键组成部分，其保护工作面临特殊治理难题。本文以禄米仓文物保护行政公益诉讼案为研究对象，系统解构军地检察机关协同办案机制在军队营区不可移动文物保护中的制度创新与实践效能，揭示其对于完善检察公益诉讼制度与文物保护工作体系的规范价值。

关键词：军地协作 军队营区 文物保护 行政公益诉讼 主体责任

全文

一、基本案情及办案过程

禄米仓系明、清两代储存京官俸米的粮仓，始建于明嘉靖四十年，距今已有460余年历史，是研究古代仓储制度和仓房建筑的宝贵实物资料，对研究中国运河史也具有重要价值，1984年被核定公布为北京市市级文物保护单位。禄米仓现存4个仓廒，其中3个仓廒由某部队单位作为库房使用，因修缮不当、未得到妥善保养，历史风貌受到破坏，存在损毁危险。

北京军事检察院对军队营区不可移动文物保护情况开展线索摸排，发现禄米仓受到损害的公益诉讼线索。根据中央军委有关部门、国家文物局关于加强军队营区不可移动文物保护工作的有关规定，北京军事检察院督促该部队军事设施管理部门依法履行文物管理职责，监督禄米仓使用单位开展文物修缮保护工作。经协调，该部队从营房管理标准经费和项目经费中拨付部分禄米仓保护经费，但仍无法满足对禄米仓的有效保护。北京军事检察院综合研判认为，该部队无法独立完成文物保护修缮工作，需要地方给予指导帮助。根据《文物保护法》规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作，军队营区不可移动文物应受到地方政府文物保护日常监管，北京军事检察院遂向地方检察院移送线索。

北京市东城区人民检察院（以下简称“东城区院”）接到案件线索后，与北京军事检察院共同开展禄米仓文物保护情况核实工作。根据《文物保护法》《北京历史文化名城保护条例》等法律规定，东城区院对东城区文旅局和建国门街道办事处分别立案。立案后，检察机关依法实地勘查、调取禄米仓文物普查登记表等档案资料，进一步查明禄米仓受损情况。检察机关向东城区文旅局、建国门街道办分别制发检察建议，建议依法履行文物安全监督管理职责，指导帮助文物使用单位履行文物修缮义务，并加强文物活化利用。

经检察机关监督，最终该部队军事设施管理部门从营房管理经费中拨付日常管护经费，用于禄米仓的定期维护；禄米仓使用单位将其中2间仓廒进行腾退，交由地方政府规划管理。建国门街道办委托相关单位制定修缮方案，东城区文旅局按照相关财政政策和现有经费渠道统筹安排部分文物修缮资金，指导开展修缮工程。

2023年10月，修缮工程竣工。东城区文旅局、建国门街道办同步制定文物活化利用方案，将其改造为禄米仓胡同博物馆对外开放。在此基础上，东城区院与北京军事检察院、东城区文旅局共同签署《工作协议书》，建立军队营区不可移动文物保护长效协作机制。

二、本案办理难点与实践创新

（一）分层级确认军队营区文物管理主体责任

我国有大量珍贵的不可移动文物位于军队营区内，全国军队营区内有各级文物保护单位千余处，包括古遗址、古墓葬、古建筑、近现代重要史迹及代表性建筑等。这些文物大多处于军队封闭管理区域，既面临日常修缮、保养不足的问题，也面临专业保护能力有限、专用经费支持不足等困境。本案的首要难点是明确军队营区内不可移动文物的修缮责任主体。根据《文物保护法》规定，国有不可移动文物的使用人应当承担文物修缮、保养责任，但在军队营区内的诸多不可移动文物由于军队营区的特殊性质，责任主体的归属往往不够明确。那么究竟该如何界定军队使用单位、军队文物主管部门与地方文物行政部门之间的职责边界？

本案中，检察官通过深入研究相关法律法规，明确了依据2017年《文物保护法》第21条（现为第32条）的规定，军队作为文物使用单位，应当按照国家有关规定承担文物的修缮和保养责任；地方文物主管部门对不可移动文物也负有属地性质的监督管理职责，应当对军队营区内不可移动文物的保护提供专业指导和必要帮助。同时，军地检察机关在办理行政公益诉讼案件中，创新性地提出了军地文物保护双主体的“双线责任”理念，即军队作为文物使用人对文物保护承担责任，地方政府作为文物属地政府，亦应当对文物保护情况承担监管责任。检察机关在办理此类案件时，可以以“三层次”逐层确定文物保护主体的具体责任：一是军队内部由文物使用部队承担文物保护的直接责任（2024年修订的《文物保护法》第32条），此时应当由军队文物主管部门督促使用人履行法定义务；二是军队文物主管部门对军队文物保护工作实施监督管理，当文物使用人未依法保护文物，军事检察机关可以督促军队文物主管部门履行职责；三是地方层面则由地方文物行政部门对文物修缮、保养负责专业指导，属地街道办事处负责对文物开展日常巡查，并及时将文物情况与地方文物行政部门反馈上报。同时，检察机关通过检察建议的规范指引功能，实现军地责任体系的结构性衔接。

（二）军队营区“进门难”有效破题

军队营区属于军事管理区域，其保密性、封闭性等特征决定了地方检察机关和行政机关进入营区开展调查或管理工作存在较大困难，这是办理军队营区不可移动文物保护工作遇到的普遍难题。

本案办理过程中，军地检察机关以建立高效协作机制着力破题。由军事检察院根据其职能对营区内文物损坏情况进行初步调查，并与部队内部单位进行有效沟通，为地方检察机关开展行政公益诉讼调查工作及地方文物行政部门、属地政府开展文物日常巡查检查、普查登记、修缮维护等工作提供进出营区等便利；地方检察院则负责联系地方文物部门获取文物普查登记材料、文物“体检”报告等书证材料，建议行政机关向军队文物修缮工作提供专业指导意见，并对地方行政机关履职情况进行监督。军地检察机关通过建立线索共享、情况通报、联合调查等机制，实现了信息互通、优势互补，不仅有效破解了“进门难”问题，这种军地检察协作模式也为今后类似案件的办理提供了可资借鉴的经验。

（三）文物修缮资金筹措的资源整合模式

文物修缮资金来源是本案的一大难点，也是决定着这座460余年历史的仓廒建筑受到保护程度的关键所在。军队作为文物使用单位，对文物负有毫无争议的修缮、保养的责任，但军队往往缺乏专业的文物修缮知识和专业修缮能力，且军队也可能面临着文物修缮经费不足的问题。军费主要由装备采购费、日常训练费以及人员生活费三大部分构成，要求专款专用。军队营区内的不可移动文物一般用作军队营房，因此根据相关规定，军事设施部门可从营房管理标准经费中拨付文物日常管护经费，但该笔数额较少，难以覆盖文物修缮所需的大额经费。地方政府及地方文物行政部门虽有专业优势，但其也受限于专款专用的经费要求，无法直接投入军队管理使用的文物。

针对这一难题，检察机关采取了“军地资源整合”策略：一方面，推动军队文物使用单位从营房管理经费中拨付部分日常维护经费；另一方面，协调地方文物行政部门按照相关财政政策和现有经费渠道统筹安排剩余部分文物修缮资金。同时，通过检察建议督促文物使用人、属地政府机关委托专业机构对文物开展修缮，既发挥地方政府文物保护专业优势，也依法督促使用人履行法定义务。这种“军出人力、地出专业、共筹资金”的模式，实现了资源优化配置，有效解决了文物修缮资金的来源问题。

（四）文物活化利用的空间功能重塑方案

军队营区内文物如何在确保军事安全的前提下实现对外开放和有效利用，也是本案面临的重大难题。一般来说，军队营区应严格管控，位于其内的不可移动文物难以与社会共享，导致文物价值无法充分发挥。

针对这一难题，检察机关提出“重塑空间功能”理念，在保障军事安全的基础上推动文物活化利用。通过创建“分区管控-功能重塑-文化再生”的活化利用模式，实现军事功能保留区继续实施独立封闭管理，对外文物文化展示区建立独立出入系统实现对外开放。这种方案既保障军事管理安全，又满足公共文化服务需求，实现文物保护与利用的价值平衡。本案中，在检察机关协调下，禄米仓使用单位将部分文物腾退，交由地方政府规划管理，改造为禄米仓胡同博物馆对外开放。经评估调研，地方政府与文物使用部队共同商定，科学规划出军队营区内博物馆的独立空间，于建筑后侧临街处设计专门的博物馆游览出入口，既保留了原有仓房建筑结构，又实现了文物的社会文化教育功能。这一创新举措实现了军事安全与文物活化利用的有机统一，为解决全国军队营区不可移动文物保护与利用问题提供了有益借鉴。

三、军队营区文物保护公益诉讼类案办理思考

禄米仓文物保护行政公益诉讼案彰显了检察公益诉讼制度在文物与文化遗产保护领域的治理效能。通过军地检察机关协同办案机制创新，实现法律监督权与行政管理权的规范互动，文物保护义务与军事管理职责的结构耦合，为新时代文物与文化遗产保护提供全新实践样本。

（一）推进军地检察协作机制的具体落地

军地检察机关应强化协作，建立常态化线索共享与联合调查机制。军事检察院深入营区排查文物受损情况，将线索及时传递给地方检察院，联合开展调查取证，发挥军地各自优势，军事检察院协调军队配合，地方检察院运用专业资源查明案件事实。同时，明确军地案件管辖标准，根据案件特点合理移交或牵头办理，确保高效进入司法程序。

（二）办理涉军文物保护公益诉讼案应以厘清主体责任为基础

军队营区不可移动文物因其特殊权属及双重监管机制，往往面临保护责任模糊、修缮资金不足、管理协调困难等问题。在办理涉军文物保护案件时，检察机关应充分厘清军队与地方政府在文物保护中的监管职责，即明确文物使用人为第一责任主体、军事设施部门牵头军队文物保护工作、地方政府对文物负有属地监管职责。主体责任的清晰划分不仅为案件提供了明确的法律依据，也为后续推动文物有效保护提供实际操作路径。

（三）构建长效保护机制，推动文物可持续传承

文物承载着独特的历史文化价值，事后修缮的保护效果远不及事前预防。军地检察机关在办案时应当注重依托个案，及时建立军地文物保护长效机制，加强军队营区文物日常管理维护，避免产生文物长期得不到保护、严重受损的情况。具体包括，军队应承担直接责任，将文物保护纳入日常管理；军队文物主管部门加强文物日常管理的统筹指导；地方文物行政部门提供专业支持与日常巡查检查，形成军地协同、各尽其责的责任体系。强化文物维护修缮资金保障，军地共同探索多元化筹措渠道，并建立联合资金监管机制。同时，创新文物活化利用模式，在保障军事安全的基础上，实现文物保护与利用的良性互动和可持续发展。

专家点评

军地协作的检察方案更加成熟定型

潘剑锋

“禄米仓案”作为军地协作文物保护公益诉讼领域的标志性的实践范例，充分展现了检察公益诉讼在法治实践中的重要作用。此案不仅生动体现了习近平法治思想在检察公益诉讼领域的具体贯彻落实，也通过军地协同机制的构建与实践，探索出一系列可资借鉴的有益经验。案件的成功办理，不仅为解决军队营区文物保护难题提供了独特路径，更在实践中形成了完善的运行机制，对推动检察机关在新时代下深化军地协作，创新发展公益诉讼模式具有重要的借鉴价值，同时也为提升军地协同治理能力、推进军地协同发展提供了有力支撑。

一、禄米仓案打造了军地检察协作的公益诉讼新样本

禄米仓作为明、清两代储存京官俸米的重要粮仓，距今已有460余年历史，是北京现存为数不多的明代建筑，其对于研究古代仓储制度、仓房建筑以及中国运河史的重要意义不言自明。军事管理区内不可移动文物的保护工作，长期以来被视为文物保护领域的难点课题。这主要是由于文物保护工作涉及军队与地方两个不同管理体系，导致管理责任分散、执法标准不统一以及利益相关主体多元等问题。特别是在“禄米仓案”中，这些矛盾和问题表现得尤为突出。禄米仓位于军队营区内，其保护不仅需要军队内部的协调，还需要地方政府的指导帮助。问题表面在文物本体，根源在军地协作机制的不完善，“军队管”与“地方管”之间存在一定权责不清之处，仅靠军队或地方单方面的努力难以实现全面根本治理。在禄米仓案中，通过建立信息共享、协同调查、共同督促整改的工作机制，军地检察机关各自发挥职能优势，形成监督合力，实现了“1+1>2”的协作效果。这一范式超越了传统的条块分割模式，为全国军地检察机关开展公益诉讼协作提供了可复制的经验。

二、禄米仓案提供了军队营区不可移动文物保护新思路

“禄米仓案”在推动军地协作文物保护方面取得了显著成效，尤其是在明确和落实各方主体责任方面发挥了积极作用。检察机关积极发挥监督职能，充分整合各方资源，主动争取地方党委、地方政府支持，解决了军地文物保护协作中的重点难点问题。这一案件为强化文物保护提供了有益经验，也为推动军地协作机制化、规范化发展奠定了坚实基础，有效提升了文物保护的整体效能。案件办理后，东城区文旅局、建国门街道办、军队设施管理部门等单位建立了常态化沟通机制，形成了军地文物保护责任共担、资源共享、优势互补的良好局面，这一协作新范式对全国同类案件的办理具有重要的示范意义。

检察机关在文物保护方面，不仅能够以公益诉讼手段维护个案文物的公共利益，还能够在更广泛的层面上推动军队文物保护工作的完善以及文物执法体系的健全。特别是在军地协作治理框架下，军地检察机关能够通过公益诉讼，参与促进军地治理能力的系统性提升，为文物保护提供有力的法治保障。东城区检察院与北京军事检察院、东城区文旅局共同签署《关于协同推进东城区军队营区不可移动文物保护工作协议书》，建立军队营区不可移动文物保护长效协作机制，这是制度层面的重大创新。这一长效机制包括定期会商、信息通报、联合检查、资源共享等内容，确保军队营区文物保护工作常态化、规范化、长效化。该机制可为全国军队营区不可移动文物保护工作提供参考，不仅有助于构筑更加完善的文化遗产保护网络，也为建设社会主义文化强国提供检察智慧和检察力量。

三、禄米仓案为检察公益诉讼专门立法提供了新支撑

2023年9月，制定《检察公益诉讼法》被纳入十四届全国人大常委会立法规划一类项目。同年12月，全国人大监察司法委作为牵头单位正式启动该立法项目。刚结束的十四届全国人大三次会议明确，全国人大常委会今年将安排审议检察公益诉讼法。检察公益诉讼专门立法进入到一个快速推进的关键时期。立法的目的在于服务司法实践，立法的基础同样源于司法实践。

禄米仓案积累了许多可复制可推广的经验做法，为检察公益诉讼专门立法提供了鲜活有力的支撑。尤其是，本案深刻反映了综合运用检察行政公益诉讼、文物保护法规、军事设施法规对于实现军队营区文物保护的重要性。这些制度的适用范围与衔接一直是公益诉讼司法实践以及理论研究中的重点和难点问题。检察机关综合运用了上述制度，通过由军事检察机关优先督促军队文物主管部门履行文物保护职责的方式，解决了军队与地方文物行政部门履职先后的关系问题，很好地体现了“谁管理谁使用谁负责”的原则。再比如，“禄米仓案”显示了专业力量在检察公益诉讼中的独特价值与重要作用。文物领域检察公益诉讼实践的核心挑战之一，在于对公益损害情形的识别和评估，以及确定科学合理的文物修复方案。因此，聘请具备专业资质或实践经验的文物修复工程师、专家学者等专业人士参与公益诉讼程序，是具有实质意义且不可或缺的关键步骤。禄米仓案中，检察机关就个案中文物历史文化价值、受损程度、修缮修复方案等问题进行了多次专家咨询，为认定公益受损、促进行政机关整改提供了专业支撑。这一系列探索举措对提升公益诉讼案件办理的规范性、增强检察机关司法公信力具有重要意义。在此基础上，建议进一步研究社会公众、相关社会组织参与文物保护评估、修缮方案选定与执行的具体路径，以推动社会各界在文物保护中的多元协作。上述在实践中形成的有益经验，因其较强的可操作性与实践价值，可在相关检察公益诉讼立法中予以体现和规范，进而形成具有示范意义的指引标准，为检察公益诉讼制度与实践的发展提供更加完善的规范依据。

*本文刊登于《中国检察官》杂志2025年4月（经典案例版）

来源：中国检察官