摘要：个人养老金制度作为应对人口老龄化、完善养老保障体系的关键支柱，其深化改革关乎民生福祉与社会经济可持续发展。针对改革过程中遇到的现实问题，必须进一步完善政策引导、市场驱动、机制创新相协同的改革架构，加快个人养老金制度从“政策设计”向“民生实效”转化
文 | 许林 华南理工大学经济与金融学院、人工智能与数字经济广东省实验室（广州）教授
个人养老金制度作为应对人口老龄化、完善养老保障体系的关键支柱，其深化改革关乎民生福祉与社会经济可持续发展。针对改革过程中遇到的现实问题，必须进一步完善政策引导、市场驱动、机制创新相协同的改革架构，加快个人养老金制度从“政策设计”向“民生实效”转化
2022年4月，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称《意见》），明确提出推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金制度。2024年12月，人力资源和社会保障部等五部门联合发布《关于全面实施个人养老金制度的通知》，自2024年12月15日起，在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者，均可以参加个人养老金制度。截至2024年末，个人养老金账户开户数量突破7000万，展现出社会对新型养老保障模式的广泛关注与积极响应。总体来看，个人养老金制度在实践中既取得了系列积极进展，也在改革推进中遇到了新的现实问题，需要进一步加大改革力度。
“三大突破”与阶段性成效
根据《意见》，建立个人养老金体系，要加强与基本养老保险、企业（职业）年金相衔接，协调发展其他个人商业养老金融业务，实现养老保险补充功能。
就制度创新设计而言，个人养老金蕴含着“三大突破”：一是产品供给从“单一维度”转向“立体矩阵”。在原有理财产品、储蓄存款、商业养老保险及公募基金的基础上，新增国债、特定养老储蓄、公募指数基金等低风险配置品种，形成覆盖保守型、平衡型、进取型投资者的产品矩阵。二是支取机制从“刚性约束”转为“弹性响应”。在保留退休作为主要领取条件的基础上，创新性增设重大疾病治疗、失业保险领取、最低生活保障申领等特殊情形提前支取通道，这一调整打破了传统养老金制度的刚性约束，显著提升资金使用的灵活性，使个人养老金在应对生活突发风险时发挥更实际的保障作用。三是服务流程从“线下繁琐”变为“线上极简”。针对商业银行线上购买商业养老保险产品，取消“录音录像”等复杂流程，简化操作环节，加快数字化服务进程，降低制度参与门槛，推动个人养老金业务从传统线下模式向高效便捷的线上模式转型，进一步激发市场参与热情。
在人口老龄化加速与基本养老保险替代率持续承压的背景下，我国个人养老金制度作为养老保险体系“第三支柱”核心载体，已初步显现出三个方面的改革效能：一是有效缓解基本养老保障压力，随着制度成熟，分流支付压力的作用将持续增强，沉淀资金进入市场化投资领域，为资本市场注入长期稳定资金流。二是优化国民养老储备，中青年群体的广泛参与形成长期储备优势，尽管当前人均缴存额度有限，但未来积累规模可观，将成为应对老龄化的重要财务支撑。三是调节收入分配，税收递延政策与地方补贴政策协同发力，既激发高收入群体参与积极性，又通过补贴提升低收入群体覆盖率，在城乡间实现养老储备资源的优化配置，初步构建起兼顾效率与公平的制度框架。
现实问题与结构性制约
从政策前提来看，个人养老金以参与基本养老保险为前置要求，合计约7.5亿人符合条件。2022年试点以来，个人养老金的开户人数稳步增长，到2024年末，个人养老金36个试点地区开户人数在7000万人左右。从缴费情况来看，个人养老金参与意愿仍有待进一步提升，存在较为突出的“开户热、缴存冷”的现象，表现在：一是尽管开户数量庞大，但实际缴存比例仍处低位，显著低于国际成熟市场水平；中高收入群体贡献超半数资金规模，大众参与动能尚未充分释放。二是尽管税收优惠力度持续加大，但人均缴存金额远低于年度缴存上限。三是资金沉淀与配置低效叠加。已缴存资金中仍有相当部分处于闲置状态，未能有效转化为市场化投资，影响了资金的长期增值能力。
深入剖析上述现象，主要原因有以下三个方面：一是“认知不足”与“能力不足”的叠加。部分居民对个人养老金制度的运行机制、税收优惠规则及产品特性缺乏深入理解，难以将制度优势转化为实际参与行动，加上投资者金融知识储备的不足，导致在产品选择、风险评估和长期规划等方面存在明显决策能力缺陷。加上现行税收优惠难以覆盖主力人群，可支配收入的刚性约束使得缴纳个人养老金的经济能力不足，限制了制度覆盖范围与参与深度。二是个人养老金产品体系在供给侧与需求侧之间存在显著脱节。从产品结构看，现有产品以低风险的储蓄、理财类为主，超半数产品收益不及同类非养老产品，投资回报缺乏竞争力。因此，虽能满足部分保守型投资者需求，但难以吸引追求长期增值的群体。三是从制度普惠性看，税收优惠呈“两头弱”特征：低收入群体因未达个税起征点无法享受递延政策，高收入群体受1.2万元缴费限额与3%领取税制约。刚性支取规则仅允许退休或特定条件下使用，与居民教育、医疗等全生命周期资金需求脱节，导致部分潜在参与者因流动性顾虑降低缴费意愿。
深化改革的制度优化路径
个人养老金制度作为应对人口老龄化、完善养老保障体系的关键支柱，其深化改革关乎民生福祉与社会经济可持续发展。针对改革过程中遇到的现实问题，必须进一步完善政策引导、市场驱动、机制创新相协同的改革架构，加快个人养老金制度从“政策设计”向“民生实效”转化。
强化制度支撑体系，提升参与效能。针对居民参与意愿不足、决策能力薄弱等问题，构建政策认知与服务支撑双轮驱动的赋能体系。完善覆盖政策解读、知识普及与实操指导的全链条教育体系，通过数字化平台实现精准化传播，重点强化长期养老储备的价值认知。建立专业化服务体系，培育专业化顾问队伍并开发智能决策工具，提升居民产品选择与风险识别能力，为居民提供个性化资产配置建议，破解“认知盲区”与“决策困境”双重障碍。
优化产品供给结构，释放市场活力。以满足多元化养老需求为导向，构建差异化产品矩阵，创新“基础保障型+特色增值型”产品体系，构建“耐心资本”导向的养老目标产品，满足不同年龄、收入水平及风险偏好群体的多样化需求。建立产品管理与信息披露机制，通过专业化机构运营、定期收益公开及季度预分配制度，增强产品透明度与市场竞争力，推动形成良性竞争的产品生态。
深化参数改革，增强制度弹性。为破解个人养老金制度激励不足与流动性僵化的双重困境，需通过参数改革重塑制度弹性。在维持现有额度内税收优惠的基础上，对高收入群体超额缴费部分调整税收环节，加大对中低收入及灵活就业群体的补贴力度，扩大政策覆盖面。建立弹性支取机制，允许特定年龄以上群体在重大医疗、首套住房等特殊场景下部分支取资金，平衡养老资金安全性与使用灵活性，增强制度对不同群体的适配性。
作者系华南理工大学经济与金融学院、人工智能与数字经济广东省实验室（广州）教授
本文系广东省哲学社会科学规划人才项目（项目号：GD24WTC08）的阶段性研究成果
来源：中国网一点号