摘要：在多极世界格局发展的新阶段,全球治理呈现非对抗性和博弈性,其建构主义主流价值取向预示着全球主义的发展向度。全球治理的内涵特征、演进趋势对子系统中的全球高等教育治理产生了深刻的影响,提供了向度指引的环境,带来了范式转型的条件,更新了模式建构的依据。运用察知逻辑和

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摘要：在多极世界格局发展的新阶段,全球治理呈现非对抗性和博弈性,其建构主义主流价值取向预示着全球主义的发展向度。全球治理的内涵特征、演进趋势对子系统中的全球高等教育治理产生了深刻的影响,提供了向度指引的环境,带来了范式转型的条件,更新了模式建构的依据。运用察知逻辑和预测逻辑对高等教育组织行为体展开模型建构,基于两重维度对高等教育组织行为体进行定位定向,对高等教育组织行为体的治理模式特征、互动样态等进行归纳演绎,可以推导出高等教育组织行为体系统的全球主义发展趋向存在一种理想状态,秉持效用彰显、人文观照、区域协调、内外兼顾的取向,有助于推动全球高等教育治理迈向互惠互信、更为平衡的治理体系新境界。在推测研判全球高等教育治理变革整体走向、深入分析全球高等教育治理变革现实挑战的基础上,提出中国的应对策略:从“传统演绎”向“科学发展”转型、从“中国参与”向“中国引领”转型、从“区域协作”向“全球沟通”转型。

关键词：全球治理；高等教育治理；组织行为体

引言

“如今这个时代,探究国际关系就等于探求人类的生存之道。”[1]国际关系的调整与建构,决定着人类的生存之道,影响着人类命运共同体的建构之道,也关乎高等教育治理的发展之道。当今全球高等教育治理处于全球化时代和多样化世界。制度、文化、观念、利益的多样;权力、地位、目标、价值取向的异化;合作、发展、沟通、摩擦的加乘,形塑百年未有之大变局中全球治理体系变革的机遇与挑战。全球教育治理作为全球治理的子系统,也正面临新一轮矛盾和冲突,孕育着体系调整和发展演进的新机遇。深入开展全球高等教育治理,有助于探究中国高等教育发展战略,进一步优化中国参与全球高等教育治理的范畴、机制和效能。探究全球高等教育治理的调整样态和发展趋势,有助于我们理解多样、异化的根源,寻求矛盾和冲突的解决之道,理解变化和发展的基本规律,找准中国战略的应对之策。

一、全球治理与全球高等教育治理

全球治理与全球高等教育治理在理念、目标以及实践层面相互影响和塑造,探究全球高等教育治理变革,需要从全球治理的概念沿革与理论演进着手,进一步凝练全球治理的内涵特征,深入分析全球治理对全球高等教育治理产生的影响。

(一) 概念沿革与理论演进

全球治理是一个复杂而广泛的概念,涉及国际社会共同应对全球性问题和挑战的努力,其概念的出现及持续深入发展,主要基于国际关系领域关于重塑世界秩序的范式大讨论和国际组织的探索实践两个方面。20世纪90年代初,以世界银行为代表的国际组织开始使用“治理”这一概念,表述参与世界事务的管理行动,并逐步涵盖与合作互动相关的各类活动。[2]为了顺应世界多极化的发展趋势,促进世界政治事务管理的有序性和整体性,全球治理理论于1990年由社会党国际前主席、国际发展问题独立委员会主席勃兰特最早提出。随着联合国系统学术委员会(ACUNS)创立学术期刊《全球治理》(Global Governance),全球治理问题的研究逐渐展开。1995年,《全球治理》发布了名为“Our Global Neighbourhood”的研究报告,界定了全球治理的内涵和特点:全球治理是一个过程,也是一种机制和安排,它涉及政府、非政府组织、公民运动、跨国公司、资本市场以及全球大众媒体之间的管理行为互动。[3]这一概念的确立,强调了全球治理是不同利益相关者之间的合作与协调之过程,标志着全球治理理论的重要发展。由此,这一理论逐步扩展到全球经济治理、全球环境治理、全球教育治理等各个子领域,融入更多关于权力、正义、效率等方面的关注。经历了21世纪初诸如金融危机、气候变化、恐怖主义等全球性问题的现实挑战,全球治理理论进一步转向对解决方案有效性的持续关注,正越来越多地关注包容性、可持续性和效率等问题,逐步生发出对平衡全球与地方、平衡公共与私人利益方面的诉求。

综合目前学界广泛认可的全球治理之内涵特征,如国际合作、可持续发展、多方参与、法治原则和对全球性问题的共同关注等,笔者将其归纳为六个层面。第一,多元化治理主体。这意味着国家主权与全球责任之平衡,国家需要承担共同的全球责任、解决全球性问题,而非仅仅追求自身利益。第二,多类化治理客体。这意味着全球性问题之跨越性,跨越国界的重要问题(如气候变化、国际安全、人权、教育和发展等)不受某一国家的单独控制,需要全球范围内的合作和协调。第三,多样化治理方式。这意味着可持续发展与危机管理预防之兼容,在多边主义原则的基础上,国际法和各类政策的制定,通过国际组织运行的各类协议和框架,以及国际社会对透明度和问责制的关注,形成了规范引导国家行为和解决争议争端的有效合力。第四,多层次治理目标。这意味着全球治理以解决多层次跨越国界问题为目标,包括解决全球性问题、促进可持续发展、维护国际和平与安全、推动全球合作等。第五,多边式治理机制。这意味着多边机构与框架、非政府组织与民间社会、跨国网络与合作等交互式机制安排,构成了全球治理的组织框架与决策平台。第六,多维度治理效果。这意味着全球治理效果在政策效果、社会影响及可持续性方面的包容性。通过有效的政策制定和执行,解决全球性问题,改善全球公民的福祉和生活质量,促进全球治理体系的完善和效率提升。

(二) 全球治理对全球高等教育治理产生的影响

全球治理几乎覆盖全球事务的所有领域。在这个广泛范围中,全球教育治理构成了一个子系统,而全球高等教育治理则是其中一个关键组成部分。全球教育治理指的是多元社会主体,尤其是国际社会的各利益相关方,通过协商和合作等方式,参与全球教育事务,并对推动全球教育事务产生具体影响的现象。[4]全球治理概念兴起后,早期关注全球教育治理的知名学者卡伦·芒迪(Karen Mundy),认为国际、地区和跨国行为主体在政策制定过程中的影响力正在不断增强,教育政策研究者应该将教育政策置于国际政治的舞台上进行深入研究。[5]基于这一观点,从系统层次的角度分析全球治理的内涵特征、演进趋势对子系统中的全球高等教育治理产生的深刻影响,具体体现在三个层面。

第一,全球治理的非对抗性为全球高等教育合作治理提供了向度指引的环境。在全球治理致力于建立更加公正的世界这一基本共识的指引下,全球高等教育治理需要对新型国际行为体及其组织协调新模式加以关注,重点考察国际行为体影响变化的原因,加深规律性认识,继而思考非对抗性的规范化过程如何塑造“民族国家对其教育国际利益的认同方式”[3],进一步找准以合作治理为导向,以参与、谈判与合作为主要方式的发展方向。

第二,全球治理的权力转移为全球高等教育区域治理带来了范式转型的条件。全球高等教育治理作为下位概念,在全球治理的逻辑框架中生发,建构主义价值要义所内蕴的权力转移和多极化格局,为全球高等教育区域治理范式转型提供了有利条件。首先,民族国家权威地位下降的大背景,有利于国际社会各行为体基于共同的治理机制实施全球教育治理,提供了全球高等教育治理范式转型的先决条件。其次,随着全球治理主体的范围和层次持续拓展,超国家行为体、跨国行为体与次国家行为体一道,建构了良序互促的价值主张,提供了“善治善为”的合理空间,助力全球高等教育治理摆脱现有的教育资源配置不均衡和权力分配不合理的现状。

第三,全球治理体系变革的动态博弈为全球高等教育系统治理更新了模式建构的依据。随着高等教育全球化趋势和普及化发展的不断演进,高等教育系统治理有机嵌入全球治理体系的多维框架之中,以民族国家为代表的组织行为体在制定和考量教育制度与政策的过程中,也逐渐向全球治理体系的语境靠拢。在全球治理体系变革的大框架下,各组织行为体通过协商与合作共同参与全球高等教育事务,协调各方利益以促进可持续发展,使得全球高等教育体系由区域式物理性的连接,逐步升格为物质型社会性连接,并对权力分配、资源优化和制度建构产生深远的影响。

需要特别指出的是,上述分析中,向度指引的环境并非简单化约为向度指引,范式转型的条件也并非范式转型本身。首先,全球高等教育治理的特点决定了它在全球教育治理这一宽广框架下专注于高等教育层面的政策与实践,其变革演进有着自身的独特性。全球高等教育治理相较于全球教育治理这一更为广泛的概念而言,核心之一是强调研究和创新,因此相较于其他层次如幼儿教育、成人教育等的全球治理而言,全球高等教育治理更为关注国际化和全球合作;强调对教育质量的评估和保障;强调学术自由和知识的独立性;强调社会责任和社区参与;强调多元资金筹措和灵活财务管理。这些特点使得全球高等教育治理区别于其他层次的全球教育治理子集。其次,全球高等教育治理相较于全球治理这一宏大概念而言,属于教育领域具体层面的现实性问题,需要借由合适的思维逻辑加以聚焦与具象。

基于米尔斯的观点,宏大理论存在过于一般化的思维模式和概念上的空洞,无法落实到对现实的、系统中的具体问题的科学认知上来。[6]因此,要全面考察全球治理的新趋势、新格局对全球高等教育治理产生的影响,需要重视两个维度的价值追求:一是追求超越普遍认知的具体和精要性;二是追寻超越现实存在的变化和未来性。相应地,关于全球高等教育治理体系变革的研究,应当遵循宏大理论的普遍规律——恰当运用思维逻辑——聚焦相对具体精准的研究情景的技术路线。

二、全球高等教育治理体系的演进趋势

随着全球治理向纵深发展,全球高等教育治理体系中的组织行为体(包括公共行为体和私人行为体),逐渐以一种集合体的姿态呈现演进的、互动互促的显著特征,发挥交互式的多样性、多层次、多范畴的相互作用。探究全球高等教育治理体系的发展趋势,相应地先从组织行为体相互作用的模型建构入手。

(一) 基于蛋糕层次模型对高等教育组织行为体进行分类

安东尼·麦克格鲁(Anthony Mc Grew)提出了蛋糕层次模型,用以区分全球治理主体的四个不同层次。[7]根据这一模型,高等教育组织行为体可以相应地划分为以下四个层次(见图1)。第一,超国家层次:在此层次上,包括联合国教科文组织、联合国儿童基金会、世界银行、经合组织、二十国集团等国际组织,它们在全球治理体系中发挥着重要作用。第二,国家层次:这一层次包括各主权国家及其政府机构,它们在国际事务中扮演着核心角色,对国内和国际高等教育政策走向起引导作用。第三,跨国层次:跨国层次组织行为体包括跨国公民社会、跨国公司和大众媒体等,其中跨国公民社会包括国际非政府组织、跨国社会运动、跨国倡议网络、基金会、智库、认知共同体等,它们在塑造全球高等教育格局方面具有影响力。第四,次国家层次:在此层次上,地方政府、高校以及其他非政府组织扮演着重要角色,它们在高等教育的区域发展和系统治理中发挥关键作用。

基于蛋糕层次模型对高等教育组织行为体进行分类,有助于理解全球治理和高等教育领域各种行为主体的不同层次和作用。

(二) 基于察知逻辑和预测逻辑对高等教育组织行为体展开模型建构

如前所述,基于一般化较为宏大的理论需要借由恰当的思维逻辑向具体、变化的情景延伸,基于对高等教育治理实质性认识精准性,以及具体性行动多样性准确把握的研究需要,选择运用察知逻辑和预测逻辑展开研究。察知逻辑侧重于定位定向,认识现实;预测逻辑侧重于推测研判,预测未来。[8]具体分为以下几个步骤。

第一步:基于跨国主义和国家主义两种范式对组织行为体进行定位。根据国际机制学派的观点[9],跨国主义范式强调超国家、跨国两个层次组织行为体的主导作用,倾向于由国际组织和国际机构在全球治理中扮演主导角色,相应地,高等教育治理体系中,超国家层次和跨国层次的组织行为体更倾向于做出一系列符合行为体预期的行动,在全球高等教育事务中形成明确的或者暗示性、默契式的原则、规范和决策程序,来协调国际行动、优化资源配置、达成国际合作。根据霸权稳定论的观点,国家主义范式强调主权国家在全球治理中扮演主导角色,其本质是对霸权的依赖。[10]相应地,高等教育治理体系中的国家层次和次国家层次组织行为体,更倾向于自身治理模式的输出与拓展,呈现明显的基于“成本-收益”理性考量的国家中心主义特征。

第二步,基于异形和同构两类治理向度对组织行为体进行定向。高等教育组织行为体在治理模式上呈现两类不同发展趋势:强调差异性、特殊化的异形模式,以及强调普适性、趋同化的同构模式。这一向度区分所指向的实质是行为体对理性的、批判式创新发展,以及改革的、行动式协同融合的不同程度的侧重。超国家层次和次国家层次组织行为体呈现较为明显的行动式协同融合特征(见图2),如以联合国教科文组织为代表的国际组织对高等教育事务的协调组织方式以及世界范围内的大学合作办学方式等。跨国层次和国家层次组织行为体则呈现较为明显的批判式创新发展特征,如以微软为代表的跨国公司基于公司战略发展目标及价值要义向全球提供教育产品或服务,再如英国脱欧背景下,欧洲各国高等教育政策的调试修正,呈现明确的理性原则和以国家利益为先的考量。

第三步:对定位定向后的组织行为体特征进行归纳,梳理它们各自对应的治理模式。如前所述,相较于全球教育治理的其他子集如幼儿教育、成人教育等,全球高等教育治理以研究和创新为核心,具有关注全球合作、强调教育质量评估和保障、强调社会责任和社区参与等鲜明特征。因此,在对不同类型的高等教育组织行为体特征进行归纳概括时,要先将上述共性特征加以考虑。在基于两个维度对高等教育组织行为体进行定位定向后,通过对其特征的归纳分析,可以逐步推演出组织行为体各自对应的治理模式。

第一,以联合国教科文组织、世界银行等国际组织为代表的超国家行为体,重视保障机制建设、强调高等教育的人文关怀效能,可以归纳为改革行动型行为体。这一层次的高等教育治理,发挥了保障性和人文关怀的作用。如联合国教科文组织通过制定全球高等教育质量框架,提供国际通用的教育质量和认证标准,为各国高等教育机构提高教学和研究质量提供了保障机制;再如该组织推动性别平等教育倡议,通过“女性和女童教育”等项目的实施,消除性别障碍,为女性和女童提供平等的教育机会。这一类型的组织行为体,重视教育公平和包容性,提倡全球公民意识的培育和对人类共同问题的关注,往往以整合资源、设立专项、援助支持的模式促进全球高等教育可持续发展,可以将其治理模式归纳为保障式人文关怀治理模式(见图3)。

第二,以跨国公司、国际非政府组织和基金会等为代表的跨国行为体,重视多边交流、强调高等教育的专业技术属性,可以归纳为批判创新型行为体。这一层次的高等教育治理,呈现技术性和多边合作的特征。如微软公司通过“微软研究院”为多所大学的计算机科学和工程项目提供技术和资金支持;谷歌与多所大学合作共同开发课程,将最新的行业趋势和技术知识融入高等教育课程中去,以此提高学生的就业竞争力;专注于教育领域的非政府组织如“教育无国界”,通过提供专业的教学资源和培训,帮助发展中国家提高教育质量和教师专业水平;布鲁金斯学会等专业学会通过提供研究报告和政策建议,对各国高等教育政策的制定和实施产生影响。通过多元化的方式,以跨国公司和非政府组织为代表的跨国行为体,在全球高等教育治理中多以提供教育资源和技术、传播新知识等方式促成教育领域的创新和国际合作,其治理模式可以归纳为多边式专业技术治理模式。

第三,主权国家及其政府机构,作为国家行为体,重视主权彰显和维护、强调国家中心价值取向,可以归纳为理性发展型行为体。这一层次的高等教育治理,展现出强烈的国家中心特征,强调国家的领导作用和对教育政策的控制。如我国先后启动的“211工程”“985工程”和“双一流建设”等高等教育重大战略决策,致力于提升我国高等教育的综合实力和国际竞争力,体现了国家在高等教育发展方向和重点领域决策上的主导地位。再如美国联邦政府通过提供学生贷款、奖学金和研究资金来支持高等教育发展,法国政府专门设立高等教育和研究部,负责制定相关政策、监督高等教育机构的运行等。这些都体现出主权国家在高等教育治理中拥有决策、资金、立法和监管等方面的引领力和重大影响力,相应的治理模式可以归纳为主权式国家中心治理模式。

第四,以地方政府和高校为代表的次国家行为体,重视高等教育内外双循环发展、强调协同合作理念,可以归纳为协同融合型行为体。这一层次的高等教育治理,结合了区域特色和全球趋势,强调地方政府与高校之间的合作以及它们与外部环境的互动。比如,美国各州政府为本州大学提供专项支持,用于共建特色学院、开展特色研究项目,旨在增强高校的区域服务能力和社会经济发展贡献力;美国大学与硅谷科技公司的深入合作促进了科技创新、密切了高校与行业的联系。再比如,德国的一些城市与当地大学合作共建科技园区、产学研协同育人平台等。这一治理模式可以归纳为内外循环式协同治理模式。

第四步:提出一种假设——高等教育组织行为体的系统存在一种理想状态。通过模型的初步建构,可以发现,不同层次高等教育组织行为体在治理模式上表征为不同的向度,也存在相互依存的条件。相应地,不同治理模式的先进性和局限性也进一步凸显。因为无论是国家主义范式,还是跨国主义范式,它们都属于国家中心主义或政府间主义,这些范式均根植于威斯特伐利亚体系之下的个体主义治理模式,在本质上与高等教育全球化是相抵触的,至少是不相适应的。那么,全球高等教育组织行为体系统是否存在一种理想状态,来弥补不同向度间更为根本性的共同缺陷?基于此,笔者提出一个假设:高等教育组织行为体系统存在一种理想状态——通过秉持基于推理验证得到的特定价值取向,可以推动全球高等教育治理迈向全球主义的、互惠互信的、关乎共同体的治理体系新境界。

第五步:对相邻象限中组织行为体的两两间关联进行对比分析,归纳组织行为体互动呈现的不同样态。为了验证上述假设,本文尝试依次将相邻象限中组织行为体的互动情景加以考察,探究不同层次的高等教育组织行为体两两关联后的治理行动特征,并对治理样态中体现出的治理模式价值诉求加以归纳,初步得到以下结论。

第一,超国家层次与跨国层次组织行为体基于对国际机制作用发挥的关注,价值诉求倾向于效用彰显和规则优化(见图4),形成机制集合体的意愿较为明显,但现实中不同国际组织间、国际组织和跨国公司间的规则重叠甚至相背离,两者间协调需要秉持效用彰显的价值原则。

第二,跨国层次和国家层次组织行为体基于对各自特色发展的关注,价值诉求倾向于秩序构建与区域协调,形成区域治理集合体的意愿较为明显,但现实中仍面临主权国家排他输出和跨国行为体跨域输入等不同站位立场的矛盾,两者间协调需要秉持区域协调的价值原则。

第三,国家层次和次国家层次组织行为体基于对以国家为中心的坚持,以形成国家内部相对统一的科层间共识为基本出发点,价值诉求倾向于内外兼顾与协同发展,现实中由于次国家行为体较之国家行为体在跨域融合上的意愿更为明显且灵活度更高,两者间协调需要秉持内外兼顾的价值原则。

第四,超国家层次和次国家层次组织行为体基于对普适性和融合协同的关注,形成责任共担的治理共同体的可能性更高,价值诉求倾向于人文观照和机制调试,现实中由于保障制度共建和行动统一需要更为积极主动的责任共担意识,两者间协调需要秉持人文观照的价值原则。

第六步:对组织行为体间的互动样态进行推测,归纳出相应的演进取向。如图5所示,通过模型推演、结合现实情况,对组织行为体间互动样态的特征和价值原则做了进一步凝练。在这一图示中,相邻象限的组织行为体呈现基于共同价值原则的相互靠近趋势,四个象限内的两两关联作用下,相互靠近的趋势逐步形成组织行为体及其治理模式向中心点靠近的合力。这一趋势指向全球高等教育治理从国家主义范式、跨国主义范式转向全球主义范式,也反映出整合度更高的治理体系构建新要求下,“共同体”式治理体系建构的迫切性与合理性。在形成合力的作用下,全球主义“共同体”式治理体系建构趋势,意味着高等教育组织行为体系统存在一种理想状态的假设是成立的,即秉持特定价值取向,可以推动全球高等教育治理迈向互惠互信的、更为平衡的治理体系新境界。

(三) 对全球高等教育治理体系的演进趋势做出推测和研判

通过上述分析论证,不难发现,定位定向与推测研判,各自呈现“经典路径”与“科学路径”的意蕴特征。治理模式的互动显效和变化发展,让核心的、具有普适性的价值取向得以彰显出合力,为推进全球高等教育治理迈向更为理想的新发展阶段、破解现有矛盾冲突、实现更高目标提供了充分的动能。尽管“经典路径”和“科学路径”的逻辑起点不同,但在全球高等教育治理组织行为体的互动演进中,又有殊途同归的可能性存在:“经典路径”的历史向度,提高了对规范问题的包容度,“科学路径”的技术内涵,彰显了“从假设到验证”的逻辑性。

如前所述,高等教育组织行为体系统的全球主义发展趋向存在一种理想状态,秉持效用彰显、人文观照、区域协调、内外兼顾的取向,有助于推动全球高等教育治理迈向互惠互信、更为平衡的治理体系新境界。然而,高等教育治理的复杂性与综合性需要多元组织行动体共同面对,理想状态和现实情形间的落差,凸显不同治理模式相互交织、重叠竞争的复杂态势。从假设到验证要形成逻辑闭环,仍需将推测和研判聚焦于全球高等教育治理的现实问题,即本文所推导出的四个取向,是否可以成为全球高等教育治理变革中正确合理之选项。

若将全球高等教育治理置于时代发展的大背景来考察,比较突出的现实困境主要来自两个方面。一是教育领域正在逐步接受和适应以ChatGPT为代表的人工智能技术带来的深刻变革,相应地展现出教育伦理风险和教育交互范畴更新。二是科学发展的范式已经进阶至数据密集型的科学第四范式,教育领域必须面临知识生产方式变革和人才培养模式更新。首先,人工智能时代的教育过程势必需要直面算法歧视下的伦理缺失等挑战,急需兼顾德性的人文关怀,必然要求遵循教育规律,使各层次组织行为体的工作机制、法规制度等更具张力,实现跨文化、跨人群的有效兼容。这就意味着在综合运用元宇宙和数字孪生世界的技术实现手段、构建虚实共融的教育治理共同体的进程中,国际规则制定、效用彰显的现实需求进一步凸显。其次,随着科学第四范式的进一步发展,基于大数据、人工智能、区块链等新兴领域的复合型人才需求大幅增加,复合型人才的培育意味着集群性、系统性和创新性知识生产更加需要协调,这不仅仅是区域的协调,更是组织行为体间的内外联动。

共建学习共同体、学习型社会的现实需求使得区域协调、内外兼顾的重要性日益显著。由此可以进一步推导出,效用彰显、人文观照、区域协调、内外兼顾的取向既能关注未来发展趋势,又具有现实可行性和紧迫性。

综上所述,当前全球高等教育体系困境治理的路径选择、国家主义和跨国主义共同呼唤的全球高等教育治理(全球主义的)模式3.0版本,以及同构和异形模式共同指向的“高等教育治理共同体”,都将本文的研究引向这一结论:秉持效用彰显、人文观照、区域协调、内外兼顾的取向,将有效改变现有共同价值基础和共同信任条件缺失的现状,克服霸权依赖,缩小区域间、不同类型组织行为体间的差异。秉持这一价值取向,全球高等教育能够逐渐迈向一个建立在多元主义基础上拥有处理高等教育事务能力、持续提供稳定制度框架、兼具协商互信和权威主导以及通过完善正式规则对教育公平、人的全面发展、知识创新和社会经济发展产生正向牵引作用的治理体系新境界。

三、全球高等教育治理体系调整演进的现实挑战

全球高等教育治理体系在调整中发展,在发展中前进,各方在迈向治理体系新境界的过程中逐渐凝聚共识、形成合力。结合前述模型建构的归纳演绎,全球高等教育治理体系变革要全面迈向全球主义,至少面临以下三个现实挑战。

(一) 单边主义挑战人文观照和区域协调的治理理念

国家主义范式主导下,单边主义主张在主权式国家中心治理模式中的逆势而行,使得高等教育被少数国家作为政治竞争筹码和国家安全工具,从而不断挑战人文观照和区域协调的治理理念。不少国家政府借由变更政治理念和政策走向,“修正”本国作为组织行为体参与全球高等教育治理的基本立场和权利义务,就是全球政治竞争与区域冲突的现实投射。以美国为例,特朗普政府实施了史上最为严苛的高等教育留学签证政策,限制国际留学生进入美国大学,抑制了高等教育的国际化进程。全球高等教育治理的全球主义趋向不断被政治竞争的反力所拖累,急需合理调适和有效应对。

(二) 意识形态碰撞挑战效用彰显和内外兼顾的治理理念

在跨国主义范式不断增强影响力的过程中,西方意识形态掌控下的国际组织、跨国行为体,在全球高等教育治理的格局中,既展示出先进性,又囿于其局限性,在某种程度上抑制了高等教育公共产品属性的充分彰显,存在逆全球化和意识形态碰撞的潜在危机,不断挑战效用彰显和内外兼顾的治理理念。不同组织行为体在参与全球治理时,需要考虑以何种理念、方式和途径来融入高等教育实践,并确保彼此在规则、制度和机制方面保持一致。为了达到这一目标,联合国通过2000年发布的千年发展目标以及2015年推出的可持续发展目标,为全球高等教育的可持续发展提供了指引。另外,在全球教育联盟协调机制的作用下,政府间组织、区域机构和非政府组织的力量得到有效整合,极大地推动了高等教育的集体治理,以确保平等、公正和共同承担责任。然而,超国家层次和跨国层次的组织行为体在本质上仍旧扮演了追求价值目标和合法地位的制度角色。面对非政府组织所大力提倡的工具技术属性,世界贸易组织所遵循的新自由主义路线,联合国教科文组织所秉持的人文主义至上理念……在复杂多边协同的进程中,亟须保留弹性和促成合作。

(三) 本土化需求挑战人文观照和内外兼顾的治理理念

在全球化影响逐步深远的趋势中,国家和地区的本土文化、价值观和教育需求往往被边缘化,容易产生高等教育产品和服务同质化的潜在危机。高等教育组织行为体在追求国际认可和整合全球资源的同时,需要兼顾本土文化的传承与发展,确保教育内容和方法既具全球视野,又不失地方特色。当前的全球高等教育治理体系中,跨域的科技类、经济类和职业技能类培训往往被重视,培养学生批判思维、道德判断和文化理解等素养的重要性被忽视。全球高等教育治理需要重视人文观照,保持本土特色,确保教育不仅仅是为了就业和经济增长,更是为了培养全面发展的人。基于兼顾本土文化和教育特色的立场,全球高等教育组织行为体面临内部治理与外部环境匹配协同的挑战。以提升教育质量、优化资源配置、保障师生权益等为内容的内部治理,与涉及国际合作、跨文化交流、响应全球教育政策变化等的外部环境之间的机制安排,更需要在保证全球竞争力的同时满足本地域社会和经济发展的特色需求。

四、中国参与全球高等教育治理的应对之策

中国高等教育已然进入普及化阶段,但仍处于普及化进程的初级阶段。全球高等教育治理的全球主义趋势和“共同体”式治理体系建构,符合中国作为崛起中的大国在全球治理中力争占据更加有利地位的预期,也为中国式现代化牵引下中国高等教育高质量发展提供了更为适切的实践场域[11],国际社会也对中国在全球高等教育治理中的大国责任担当饱含期待。然而,西方大国仍然主导全球治理格局,发展中国家在全球高等教育治理格局中面临话语权失衡的困境。如何在机制集合体发展仍然依赖于霸权主义、单边主义逆行扩张力图使高等教育匍匐于政治竞争的阴影、跨国主义先进性尚未有效发挥且局限性十分明显的不利条件下,锚定战略目标,建成高等教育强国?根据全球高等教育治理体系的变革走向和发展趋势,应该激活前瞻式战略性思考,以构建新发展观视角下的“高等教育治理共同体”为目标,充分考量效用彰显、人文观照、区域协调、内外兼顾的趋向和取向,重点关注共同价值基础和共同信任条件建构,促成中国参与模式由“传统演绎”向“科学发展”转型、由“中国参与”向“中国引领”转型、由“区域协作”向“全球沟通”转型。

(一) 由“传统演绎”向“科学发展”转型

中国高等教育应当树立新质量观和新发展观,在全球高等教育治理体系中增强影响力,从以往的跟随式、模仿式的发展模式转向主动型、主导式的发展模式,坚持区域协调、内外兼顾的价值取向,防范应对霸权主义和单边主义的限制影响,科学架构高等教育发展的总体框架。重视推进高等教育中国式高质量发展,秉持人的全面发展和新发展理念,树立全面系统的多样化质量观,着力高等教育普及化的层次提升和国际化的协同治理。要高度重视未来十年高等教育发展的宝贵战略机遇期,以加快推动高等教育内涵式发展为导向,促成高等教育创新发展,完善结构性增效赋能调整,实现超常规力度发展。加快建设具有中国特色的世界一流大学,推进适应更高层次普及化阶段的学科专业结构优化升级和超大规模教学组织体系建设。重视人才自主培养质量提升,有效实现教育、科技、人才工作互为支撑、三角协调、良性互动、一体衔接的一体化,建设一批教育科技人才一体化改革特区。

推进高校与地方重大科创平台的融通联动,促进高原高峰式的国际重大原创成果产出。推进高校与企业特别是跨国企业建设创新联合体,着力突破制约产业发展的关键核心技术,进一步凸显高等教育对经济社会发展的支撑引领作用。进一步扩大高等教育学术研究、学术创新的国际影响力[12],加强中华优秀传统文化谱系中教育思想和理念的创新,特别要注重构建和传承中国特有的自主知识体系,推动教育话语体系的发展和普及,提升中国在全球高等教育治理体系中的软实力。利用好新兴经济体和发展中国家群体性崛起的地缘政治优势,积极主导建构非西方大国参与的全球高等教育治理体系,促成新兴国家和发展中国家从治理边缘走向治理中心,在理论研究、政策制定、规则设定、活动实施等层面不断增强中国在全球高等教育治理中的话语权。

(二) 由“中国参与”向“中国引领”转型

随着经济社会的快速发展,中国的国际地位和国际影响力明显提升,在参与全球高等教育治理的过程中,要及时将这一有利条件转化为优势动能,逐步实现从参与学习者到贡献引领者的角色转变。坚持效用彰显、人文观照的价值取向,在专门人才培养、主动融入高等教育机制集合体建设、提供特色教育产品与服务方面着重优化。重视高校的关键作用,注重全球高等教育治理相关人才的培养。高度重视人才的增值激励,加强高校师资队伍建设,致力于将开放包容、尊重多样性以及合作精神等价值观融入高等教育国际化人才培养计划,力求为学生提供更多参与全球教育治理的实践机会,培养具备理论素养和实践经验的专业人才,以满足全球高等教育治理领域的需求。[13]

深入了解国际组织的运营模式和规章制度,增强对国际高等教育规范的理解和研究,积极利用相关国际组织的平台,主动提出全球高等教育发展议题上的新理念、新倡议和新方案,积极参与国际高等教育规则的修订制定,促进规则的落地实施,推动全球高等教育治理体系的改革和完善。[14]向全球提供具有中国特色的教育治理理念和治理方案,创新性地融入中国传统文化与中国式现代化特色,提供更具全球传播性的优质高等教育产品和服务,传递全球高等教育治理的中国声音,加快推进高等教育治理共同体建设。

(三) 由“区域协作”向“全球沟通”转型

在全球主义的发展趋势和“共同体”式治理体系建构的向度指引下,中国要积极主动参与并主导全球高等教育治理变革,倡导“全球化视野”与“中国特色”相融合的有效治理模式,推进高等教育治理共同体建设。在区域布局上,重视高等教育枢纽建设,重点建设区域高校集群,提升人才培养质量和知识生产过程与成果的国际化程度,促进国家间学生流动、人才互通、知识创新流转。在平台拓展上,进一步发挥“一带一路”的平台载体作用和范本效应,推动建立“一带一路”高等教育合作机制,构建“一带一路”教育共同体,促进区域高等教育协作发展,促使全球高等教育治理由各国各自主导的结构松散的治理模式向全球体系整合的治理模式转变[15]。

在理论研究上,通过深化全球高等教育治理研究的合作体系建设和加强多学科交叉融合研究,加快构建具有中国特色的全球高等教育治理理论与实践体系[16],助力中国高等教育发展战略决策。在对外交流上,创新外交思维,通过教育对话、国际会议、学术论坛等活动,阐明中国所倡导的新秩序、新规则、新理念,鼓励多元主体参与全球高等教育治理,充分发挥主权国家、政府间国际组织与非政府组织等各方力量的积极作用,推动形成目标架构—互惠互利—共融共荣的目标链条,推动构建多元互信、协同高效、公平完善、可持续发展的“高等教育治理共同体”。

面对多极世界格局的演变和全球高等教育治理的新挑战,中国采取的应对之策具有深远的意义。全球高等教育治理的全球主义趋势,“共同体”式治理体系建构趋向,以及效用彰显、人文观照、区域协调、内外兼顾的价值取向,凸显坚持新发展理念的重要性。中国高等教育要逐步转变自身在全球教育治理领域的角色,不应做跟随模仿的追赶者,要做善作善成的探索者,更要做面向未来的开拓者。从被动的参与者转变为积极的贡献者和引领者,不仅体现在教育治理方法和途径的转变上,而且体现在对全球治理理念的贡献和推动上。通过科学的发展方法、积极的国际合作和全球视野下的教育创新,在提升高等教育质量和全球影响力的同时,有力推动全球高等教育治理体系朝着更加开放、互惠、协同的方向发展。可以说,中国的应对之策也将为全球高等教育治理提供新的视角和实践模式,促进全球教育领域的可持续发展。

（本文首次发表在《高等教育评论》2023年第2期）

来源：永大英语