CF40研究 | 美国“经济武器库”的转型和演变

摘要：近年来，美国在对外经济领域的制裁、管制和限制政策更迭频繁，许多政策的核心目标直接指向中国。本文从现存美国对外经济领域的各类工具出发，系统梳理了美国对中国各类限制措施的现状及历史演变，特别聚焦于2018年以来的出口管制、投资、金融、军事技术等领域的走向。目前，美

近年来，美国在对外经济领域的制裁、管制和限制政策更迭频繁，许多政策的核心目标直接指向中国。

本文从现存美国对外经济领域的各类工具出发，系统梳理了美国对中国各类限制措施的现状及历史演变，特别聚焦于2018年以来的出口管制、投资、金融、军事技术等领域的走向。

目前，美国的“经济武器库”已初步完成了针对中国技术进步的转型和布局。出口管制与中美双向投资的审查机制相协同，已成为美国对中国技术封锁的主要工具；军工领域管控也呈现出遏制中国技术进步的新趋势；金融制裁手段尚未系统用于遏制中国技术发展。

* 本文作者系中国金融四十人研究院刘怡彤。本文版权归中国金融四十人研究院所有，未经书面许可，禁止任何形式的转载、复制或引用。”

2025年5月13日，美国商务部宣布启动撤销拜登政府的人工智能扩散管制规则（“AI Diffusion Rule”）的程序，同时宣布将进一步采取措施加强全球半导体的出口管制。

此外，美国商务部工业安全局（BIS）同日宣布将加强对海外AI芯片的出口管制措施。具体包括：明确全球范围内使用华为昇腾芯片均属违反美国出口管制条例；向公众发布风险预警，指出若允许美国AI芯片被用于训练中国AI模型可能造成的后果；向美国企业发布供应链安全指南，指导企业防范技术转移风险。

近年来，以人工智能为代表的新兴技术领域已成为中美战略竞争的关键领域，美国频繁更迭出口管制政策以限制所谓的中国发展新兴技术产业“用于实现军事现代化”，根据CF40研究·简报《从出口管制演变看美国的对华技术遏制》，拜登时期美国“小院高墙”的技术封锁战略也逐渐演变成“大院高墙”，受到管制的新兴技术范围不断扩大。

然而，美国对中国的技术封锁“武器”远不止出口管制，以投资领域为例，2023年建立对华投资审查机制成为对华技术遏制的新工具。接下来，本文系统梳理出口管制、投资、金融等领域内，美国对中国的政策工具的演变，以观察美国对华技术封锁“武器库”的全貌。

根据出口管制首要目标的不同，美国出口管制的历史演变可大致划分为五个阶段：第一次世界大战到冷战初期、冷战时期、冷战后至9·11事件前、9·11事件后至首届特朗普政府前、首届特朗普政府至今。其中最后一个阶段，即上次特朗普执政以来，美国出口管制的主要目标已直接指向遏制中国技术发展。

1、1917-1949：防止战略物资流入敌对国家

第一次世界大战到冷战初期（1917-1949），美国出口管制的核心目标在于防止战略物资落入敌对国家手中。

美国出口管制的历史演变可追溯至第一次世界大战时期。1917年通过的《与敌国贸易法》被视为美国现行出口管制制度的先驱，主要禁止美国公民与德国进行贸易。二战时期，1940年，德国占领法国成为了美国《1940年出口管制法》出台的直接原因，《1940年出口管制法》强化了对战略物资出口的控制，防止这些物资落入轴心国手中。

2、1949-1991：遏制苏联阵营的军事经济发展

冷战时期（1949-1991），美国出口管制的主要针对者是以苏联为代表的社会主义国家，目的是遏制其军事、经济发展。

1947年，冷战全面爆发，1949年出台的《1949年出口管制法》成为美国“第一部全面系统的管制出口的法律”，法案禁止任何军事、经济上有战略意义的重要物项出口至社会主义国家。并且，为了保证出口管制的有效性，美国与其盟国成立了“多边出口管制统筹委员会”（Coordinating Committee for Multilateral Export Controls）” 防止美国的关键物项经由盟国出口到禁运国家，由于其总部设在巴黎，通常被称为“巴统”。

3、1991-2001：防止大规模杀伤性武器扩散

冷战结束，苏联解体使美国的战略对手发生变化，其出口管制的目标也开始变化，该阶段出口管制的主要目标转为防止大规模杀伤性武器的扩散，同时，遏制中国的技术发展开始纳入美国对华出口管制的考虑因素。

苏联解体后，大规模杀伤性武器及相关技术材料由包括俄罗斯在内的诸多国家接收，以防止这些武器由于管理不善而出现扩散为由，美国将不扩散出口管制提到国家战略的高度。

值得注意的是，该时期美国对中国的出口管制政策也出现了变化，其变化背后是中美关系的变化。中国抗美援朝后，美国将中国列为全面禁运国家，中美贸易几乎完全被禁止。1979年中美正式建交，两国关系正常化，美国在部分领域对华技术出口有所松动。但随着中国改革开放后的快速发展，美国开始以“国家安全”为由收紧对中国的出口管制。

4、2001-2017：防止大规模杀伤性武器落入恐怖组织手中

2001年“9·11事件”后，美国出口管制的政策进一步聚焦于防止大规模杀伤性武器落入“支持恐怖主义的国家”及恐怖组织等非国家行为体手中。这一时期，虽然遏制中国技术发展已成为政策考虑因素之一，但仍处于次要地位。

5、2017至今：遏制中国技术发展

特朗普首届政府就任后，美国出口管制的核心目的开始从防止大规模杀伤性武器落入恐怖主义组织转向遏制中国的技术发展，这一趋势在拜登时期得到强化。另外，美国建立双向投资审查机制与出口管制相协同，从投资和贸易两个角度共同服务于遏制中国技术进步的战略目标。

（1）《出口管制改革法案》出台

2018年8月，《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act of 2018，ECRA）推出，该法案为《出口管理条例》（Export Administration Regulations, EAR）提供了永久法律基础，赋予美国政府对新兴与基础技术实施更为严格出口管控的法定权力。

2018年11月19日，美国工业安全局(BIS)发布了一份《拟议规则制定事先通知》(ANPRM)，列出了14类对美国国家安全至关重要的新兴技术清单，作为后续制定出口管制规则的指引。这一技术清单与“中国制造2025”的重点领域高度重合，进一步佐证了美国出口管制政策的核心关切已从传统军事安全转向遏制中国技术发展。

ECRA法案颁布后， BIS开始大幅增加中国纳入实体清单的数量，并且不断扩大商品管制清单中限制出口的商品范围。尤其在拜登政府的后两年，BIS加快了对先进科技领域如半导体电子等领域的技术产品的出口限制，相关领域在实体清单中的数量也出现了迅速增长。

中国每年被纳入实体清单中的数量如图1所示，从ECRA颁布的次年起至今，中国实体数量呈明显上升趋势，与2018年前的平稳状态形成鲜明对比。

在CF40研究·简报《从出口管制演变看美国的对华技术遏制》中，我们对美国商品管制清单修订文件进行了文本分析，当商品管制清单中某一管制物项在修订文件中出现频次的比重上升时，我们认为这意味着该物项在美国出口管制中的战略优先级上升。

图2展示了从2012到2024年不同行业内管制物项编码词频的比重变化。我们用橘色代表比重出现上升趋势的行业，用蓝色代表比重出现下降趋势的行业，从图中可以明显看出，在高新技术领域，如电子与半导体、计算机技术行业，美国出口管制的战略优先级呈上升趋势，而在传统涉及大规模杀伤性武器等技术领域，如核工业与材料等，美国出口管制的战略优先级相对下降。

（2）《外国投资风险评估现代化法案》出台

与ECRA同时推出的是《外国投资风险评估现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act，FIRRMA）。根据当时的国会记录， ECRA与FIRRMA这两部法案实质上共享同一战略目标——应对中国在技术投资领域的系统性战略行为。

《外国投资风险评估现代化法案》旨在“加强和现代化”现有的美国外国投资委员会 (CFIUS)的审查程序，以更有效地应对国家安全问题。CFIUS是一个由财政部长主持的跨部门机构，负责审查可能威胁美国国家安全的外国在美国的投资以及某些房地产交易，如果CFIUS认为某项交易可能威胁到国家安全，它有权建议总统阻止或暂停该交易。有议员指出，现代化美国出口管制体系与CFIUS改革均为应对中国、俄罗斯及其他国家提出的挑战所不可或缺的政策工具。

FIRRMA出台前，CFIUS主要关注一级市场投资，特别是那些可能导致外国投资者获得美国企业控制权的交易。二级市场投资由于通常不会获得控制权，所以很少被CFIUS审查。

FIRRMA出台后，CFIUS不再仅仅基于控制权进行审查，即便一项投资不会获得被投资公司的控制权，但只要被投资公司拥有敏感数据或关键技术，该项投资仍会被纳入审查范围内。

并且，法案明确了对于二级市场公开交易证券投资审查的豁免条件：投资者仅获得普通少数股东通常享有的基本权利（如分红权），而不获得任何额外的特殊权利（如经营参与权、技术转让权等）。

（3）对华投资审查监管框架的建立

2023年，美国在收紧出口管制、扩大外资审查范围的基础上，进一步建立起了对华投资的审查机制，以实现其遏制中国技术进步的目标。

拜登执政后，美国投资监管的触角延伸至美国资本的对外投资行为。2023年，美国建立其对华投资的新型监管框架。这一监管框架因与传统CFIUS审查外资流入美国的方向相反，被形象地称为“反向CFIUS”。

2023年8月9日，拜登发布14105号行政令，要求财政部建立针对美国对外投资的审查机制。行政令指出，中国在敏感技术和产品方面的进展，对美国的国家安全构成了威胁，而美国的某些投资有可能加剧这一威胁。2024年10月28日，财政部发布反向CFIUS的最终规则，并已于2025年1月2日生效。

最终规则将受控交易划分为两大类别，一类是应报告交易，美国投资者可在事先申报并通过审查后实施；另一类是被完全禁止的交易，这类交易被认为可能对美国国家安全构成重大风险。审查投资的范围聚焦于关乎国家竞争力的尖端技术领域：先进半导体、量子信息技术和某些高性能人工智能系统。

表4对比了CFIUS与反向CFIUS两种投资监管机制的核心特征。CFIUS（经FIRRMA修订）主要监管外国对美国的投资，监管对象为投资于美国企业或房地产的外国人，通过由财政部主持的跨部门委员会对具体交易进行审查。而反向CFIUS则监管美国对特别关注国家（目前仅包括中国）的投资，监管对象为投资于中国特定领域的美国人，采用美国投资者进行自我评估和申报的审查机制，由美国财政部全球交易办公室（OGT）执行。