摘要：近十年来，美国政府对加密货币的定位与管理，从最初要求其“负责任”的金融创新，到以审慎监管平衡安全需求，再到如今已转向主动促进其发展。美国政府出台了一系列加密货币相关的政策与法规，并逐步放宽监管限制：一方面，简化加密货币企业的注册审批流程，降低市场准入门槛；另一
文 | 西安交通大学/西安科技大学 朱莉欣 姜利华 汪方军
近十年来，美国政府对加密货币的定位与管理，从最初要求其“负责任”的金融创新，到以审慎监管平衡安全需求，再到如今已转向主动促进其发展。美国政府出台了一系列加密货币相关的政策与法规，并逐步放宽监管限制：一方面，简化加密货币企业的注册审批流程，降低市场准入门槛；另一方面，减少对加密货币交易、投资等活动的行政干预。在本届特朗普政府的推动下，美国在加密货币领域的战略布局加速推进。这些行动正推动美国向“建设全球加密货币之都”的目标行进。本文聚焦2025年美国出台的加密货币新政策法律，分析相关执法实践和案例，旨在从法律视角剖析其监管措施，并从联邦和州两个层面展现美国加密货币战略的部署和实现。
一、美国联邦政府层面的加密货币监管变革
2025年，从新政策、新法律到新的行政官员任命，特朗普政府将促进美国在数字资产和金融科技领域的领导地位作为优先事项，希望以加密货币等数字资产的繁荣，推动美国数字资产创新与经济发展。
（一）以新政策法律创新加密货币监管范式
1月23日，美国白宫发布《加强美国在数字金融技术领域领导地位》（Strengthening American Leadership in Digital Financial Technology）的总统行政令，撤销了拜登时期的加密货币政策和法令，要求保护和促进私人经营加密货币，并提供基于技术中立的法律，支持发展加密货币。该行政令设立了总统数字资产市场工作组，明令禁止设立、发行或推广中央银行数字货币（CBDCs）。以此行政令为开端，在短短几个月，美国联邦政府又通过或提出多项法案，加密货币新的管理体制更加清晰。
1. 明确稳定币监管体系和不同层面的监管权责
美国参议院于2月4日提出《指导与建立美国稳定币国家创新法案》（GENIUS）。该法案于7月18日经总统特朗普签署生效。该法案提出分级监管模式，明确划分了联邦与州层面的监管权责，联邦政府统一管理具有系统重要性的稳定币发行商，州级监管机构负责区域性小型发行主体。该法案规定，合格储备资产必须锚定美元信用体系，范围涵盖国债、货币市场基金等低风险资产，并通过定期审计与信息披露机制确保储备充足性，允许逆回购协议和货币市场基金投资，要求发行者在资本化超过100亿美元后接受联邦监管，且在破产时优先保障稳定币持有者权益。值得注意的是，该法案通过“禁止非持牌机构发行稳定币”的条款，实质上将稳定币发行权收归金融机构，强化了传统金融监管逻辑。
4月2日，美国众议院金融服务委员会向国会提交了2025年《稳定币透明与责任促进更佳账本经济法案》（STABLE），细化支付性稳定币监管标准。该法案要求发行者按1：1的比例配置许可储备资产，允许通过公共区块链与去中心化网络发行，但禁止向用户付息。合法的发行主体分为三类，联邦监管银行、货币监理署批准的非银行实体和通过认证的州级许可机构。同时，该法案强制披露赎回程序及月度储备报告，并要求由注册会计师事务所进行“审查”，且需经高管认证；存在虚假认证者，将受到刑事处罚。该法案尚需经众议院投票、参议院协商及总统签署方能生效。
7月17日，美国众议院通过了《数字资产市场清晰法案》（Digital Asset Market Clarity Act）、《反央行数字货币监控国家法案》（Anti-CBDC Surveillance State Act）。这一系列举措进一步加快了数字资产监管体系的构建进程。
尽管GENIUS法案和STABLE法案的部分条款存在分歧，但两者均旨在构建支付型稳定币的合规框架，试图解决长期存在的监管模糊性，并为美元在Web3.0时代的全球主导地位奠定制度基础。
2. 建立战略比特币储备并推高加密货币价值
3月6日，特朗普签署了行政令《战略比特币储备和美国数字资产储备》（Establishment of the Strategic Bitcoin Reserve and United States Digital Asset Stockpile），将美国定位为全球数字资产战略的领导者，要求建立战略比特币储备和美国数字资产储备。该行政令的主要内容包括：一是战略比特币储备的资金将源于财政部罚没的比特币，其他政府机构需评估划转权限，且储备比特币仅作储备不得出售。二是美国数字资产储备由财政部罚没的除比特币以外的其他数字资产组成，授权财政部部长与商务部部长制定增持策略，财政部部长可制定负责任的管理和潜在的销售策略。
该行政令开创了主权国家系统性配置加密资产的先例，将美国司法部（DOJ）罚没的20万枚比特币划归国家战略储备，并建立永久禁售机制。这一“制度性锁仓”直接改变了比特币市场的供需结构，即通过冻结部分流通加强比特币的稀缺性，同时以零成本增持机制（即仅纳入司法罚没资产）规避了财政支出争议，为后续政策操作保留了一定的弹性。
3. 平衡监管松绑与去中心化金融治理
3月11日，美国众议院投票废除了一项要求去中心化金融（DeFi）协议向国税局（IRS）报告信息的规则。该规则原本强制去中心化交易平台披露加密资产销售总收入及纳税人信息。
4月10日，特朗普签署法律使投票通过的废除规则正式生效。此举反映出传统金融监管中“经纪人”定义无法适配DeFi的匿名性与去中心化特征。废除规则实际上豁免了开发者及自托管钱包的信息披露义务，既维护了用户隐私权，也为协议层的技术创新保留了空间。
（二）改革管理机制，迈向更加明确和宽松的监管
美国联邦政府近期一系列政策法律革新了加密货币的监管机制，主要表现在以下三个方面。
1. 重塑加密货币监管的顶层架构
依据《加强美国在数字金融技术领域领导地位》行政令设立的总统数字资产市场工作组，由人工智能和加密货币特别顾问大卫·萨克斯（David Sacks）担任主席，成员涵盖财政部部长、证券交易委员会主席等相关部门和机构负责人。其核心任务聚焦两大方面：一是制定加密货币的联邦监管框架，二是评估创建国家数字资产战略储备的可行性。
2. 推动加密货币监管机构加速变革
1月25日，美国证券交易委员会（SEC）废除了《员工会计公告121号》（Staff Accounting Bulletin No. 121, SAB121），为传统金融机构参与加密货币托管业务扫除障碍。2月初，大卫·萨克斯宣布成立加密货币政策工作组，协同其他部门推进加密货币新政，并计划在未来六个月内推出加密货币相关立法。同时，美国国会也同步组建专项立法工作组参与该进程，从立法层面为加密货币行业发展提供支持。此外，SEC还成立加密货币特别工作组，聚焦数字资产发行、交易、托管等全流程各环节，重点审视加密资产的证券属性分类及对应的监管框架适配性。SEC新任主席保罗·阿特金斯（Paul Atkins）在4月正式上任后，进一步承诺为加密货币提供明确、合理的监管框架。
3. 解散国家加密货币执法小组，优化监管环境
4月8日，美国司法部宣布解散其下属的国家加密货币执法小组，并调整执法策略：除非有故意违法证据，否则不再对加密交易平台、混币器（Mixers）、转币器（Tumblers）及钱包服务提供商启动刑事追诉程序。此次调整后，执法重点将聚焦打击利用加密货币实施的恐怖主义融资、毒品交易和有组织犯罪等严重违法行为，而非针对技术本身进行干预。此举被视为政府践行“支持加密产业、优化监管环境”政策的关键举措，与此前SEC暂停多项加密企业执法行动的趋势形成政策协同。
（三）执法层面的改革和实践跟进
除了调整政策法律，美国联邦政府还在执法层面采取了放松监管的措施。3月27日，特朗普“完全无条件”赦免Bitcoin商品交易所（BitMEX）的运营商及四位前高管，而上述人员及机构曾在2022年和2024年因违反《银行保密法》、未满足反洗钱合规要求而承认有违法事实。此次赦免并非针对普通案件，而是直接覆盖加密行业的合规类定罪案件。这一动作突破了此前对加密行业“严监管”的司法惯性，凸显了对加密行业的宽容态度，成为监管松绑的重要佐证。
3月28日，美国商品期货交易委员会（CFTC）宣布撤回关于审查与清算数字资产相关风险的建议。该建议曾将数字资产服务视为涉及“更高的网络和运营风险”，致使衍生品清算组织（DCOs）面临更严格的审查。同日，CFTC撤回关于虚拟货币衍生产品上市的建议，亦不再对虚拟货币衍生品上市施加额外责任要求。CFTC提出，数字资产衍生品将适用传统金融产品“无差别监管原则”。这标志着CFTC的监管思路从“风险预设”转向“中性对待”。
SEC则于4月11日举办了以“在困境中抉择：为加密货币交易量身定制监管规则”为主题的加密货币交易圆桌会议，探讨如何为加密交易平台提供更清晰、更灵活的监管路径。其代理主席马克·乌耶达（Mark Uyeda）建议在制定长期规则期间实施“限时、附条件的豁免框架”。这种临时监管机制可在保障监管目标的同时促进区块链技术的发展。SEC委员海斯特·皮尔斯（Hester Peirce）强调“监管沙盒”，主张通过与行业协作探索适应性监管路径。SEC的监管模式正从“执法威慑”向“规则共建”转变。
4月7日，美国联邦存款保险公司（FDIC）宣布撤销金融机构参与加密货币相关活动需获批准的通知（FIL-16-2022），并提供新的指导文件（FIL-7-2025）。FIL-7-2025规定，受FDIC监督的机构可以在充分管控风险的情况下从事被允许的活动，如加密资产和区块链相关业务等数字资产，且无须事先获得审批。在技术创新与风险防范的平衡中，加密资产正逐步融入传统金融体系。FDIC的政策转向不仅为美国银行业参与数字资产业务提供了制度保障，还为全球监管机构提供了重要参考。
二、美国州政府层面的政策法律进展与特点
随着联邦政府加密货币政策的变化，美国各州凭借宪法为其保留的立法权进行加密货币管理。由于联邦与州对数字资产的监管权力有所重叠，加上复杂的多部门金融监管，联邦加密货币政策在各州的落地仍存在诸多问题。在地方监管实践中，美国49个州（除蒙大拿州外）均有其独立的货币交易法规，从事稳定币等加密货币交易业务需要申请“货币服务商”牌照，并遵守属地的合规要求。近期，各州相关动态主要表现在以下几个方面。
（一）推动比特币储备法案
各州立法者纷纷提出或支持加密挖矿、比特币储备和数字资产投资的法案。这表明各州将加密货币视为一种投资革命、风险管理创新和收益分配的新机制，而不仅仅是战略金融资产。
3月24日，肯塔基州州长签署了《区块链数字资产法案》（An Act Relating to Blockchain Digital Assets，HB701），构建州内数字资产和区块链治理的法律框架。该法案允许个人使用数字资产和自托管钱包；禁止歧视数字资产挖矿业务；提供节点运营指南；修改州法，将家庭数字资产挖矿、数字资产挖矿业务和节点运营从许可证要求中排除；并规定数字资产挖矿或质押服务不属于证券销售范畴。
犹他州于3月通过了《区块链与数字创新修正案》（Blockchain and Digital Innovation Amendments，HB 230）。该法案禁止州和地方政府限制接受或保管数字资产；赋予民众操作节点、开发软件、转移数字资产和参与区块链协议质押等权利；为某些区块链和数字资产活动给予许可证豁免；禁止行政区对工业区内数字资产挖矿业务的限制或歧视。
4月，亚利桑那州《战略性数字资产储备法案》（Digital Assets Strategic Reserve Fund Act，SB1373）与《战略比特币储备法案》（Strategic Bitcoin Reserve Act，SB1025）先后通过州众议院规则委员会审议。其中，SB1373允许州财政部部长利用扣押的犯罪资产创建数字资产储备，在风险可控的情况下最多可将其储备的10%用于投资、出借获利。SB1025原计划允许亚利桑那州将国库资金和养老基金中不超过10%资金投资于比特币等加密资产，因涉及公共资金高风险投资争议被州长否决。SB1025的被否决表明，州层面在突破传统金融监管边界时面临立法博弈与风险防控的双重考虑。
（二）设立监管沙盒
监管沙盒可将加密货币运营试验集中在一个可控的小范围之内，有效控制风险，进而探索出更具质量和能效的监管措施，达到不断优化监管模式的效果。美国亚利桑那州和犹他州均有监管沙盒项目，并且还有几个州已经通过立法或正在审议立法创建沙盒。这些州的沙盒实践也被联邦层面所关注和借鉴。
（三）防止加密货币有关的欺诈行为
3月11日，内布拉斯加州州长签署《可控电子记录欺诈防范法案》（Controllable Electronic Record Fraud Prevention Act，LB 609），规定虚拟货币等可控电子记录自助终端运营商需取得货币传输商许可证，披露运营条款并提供确认收据和必要信息。同时，该法案要求运营商采取区块链分析技术、制定反欺诈政策、设定每日交易限额、提供电话实时客服，以及指定合规专员等防欺诈措施。若满足某些条件，运营商还须向被诱导交易的消费者退款。
可以说，目前，美国州层面的立法主要侧重明确数字资产的法律地位，豁免部分技术活动申请许可，但对涉及公共资金投资、消费者权益的领域则保持谨慎态度。这体现了“发展与监管并重”的治理思路。
三、美国加密货币监管实践及案例
美国加密货币监管正经历的结构性调整，既源于SEC对传统证券监管框架的反思，也受到特朗普政府政策转向的直接推动。在此背景下，监管机构对加密货币的态度呈现明显的领域分化：SEC调整加密货币监管策略，而执法部门则强化对涉诈交易和恐怖融资的打击力度。
（一）体现加密货币旧监管思路的诉讼被终止
SEC监管策略的根本性调整，在司法实践中体现为对证券定义的重新诠释。2025年，一系列案件的戏剧性转折说明，SEC开始放弃“一刀切”式的执法模式，转而寻求与行业创新的动态平衡。
1. Ripple Labs案：加密货币监管逻辑的司法突破
在加密货币市场迅猛发展却缺乏统一监管框架的背景下，SEC长期以“豪威测试”（HoweyTest）为核心，试图将大部分加密货币纳入证券监管范畴。这导致加密货币行业与监管机构矛盾重重。2025年，瑞波公司（Ripple Labs）案终结引发行业强烈关注。SEC指控Ripple Labs通过发行瑞波币（XRP）代币进行未注册的证券发行，而法院则裁定“XRP代币本身不构成证券”，实际上相当于否定了SEC长期主张的“豪威测试”在加密货币领域的普适性。在此背景下，SEC新任主席保罗·阿特金斯明确提出“区分代币功能与发行行为”的监管新思路，不再单纯地以“豪威测试”判断加密货币属性，而是从代币实际使用场景和发行过程综合考量，推动了Ripple案的最终和解。此案的突破性在于，它首次在司法层面确认了基础加密货币的商品属性，并为后续DeFi协议的合规运营提供了法律依据。
2. BitClout案：去中心化叙事的司法承认
2月28日，联邦检察官撤回对加密社交网络平台比特币声誉（BitClout）创始人纳达尔·阿尔纳吉（Nader Al-Naji）的欺诈指控。检察官最初认定，Al-Naji通过控制代币分配与价格操纵市场，但此指控未充分考虑区块链技术架构下的去中心化特性——若平台底层代码实现去中心化运作，创始人个人收益是否必然等同于“控制项目”，在技术层面存在争议。此案的撤诉释放出了一个重要信号：只要技术架构真正实现去中心化，即使存在创始人个人收益，也不必然构成证券欺诈。这一立场与SEC同期撤销对Coinbase数字货币交易平台的部分指控形成政策呼应，共同构建了“技术实现优先于主观意图”的监管原则。
3. Crypto.com案：监管边界的司法厘清
SEC与CFTC在加密货币监管领域长期存在权力交叉，前者依据证券法规管理证券类代币，后者则负责商品属性代币的监管。加密货币的去中心化、匿名性等特性模糊了证券与商品的界限，导致监管空白与重叠并存，使大量加密货币项目游走于监管的灰色地带。
在此背景下，SEC与Crypto.com的纠纷备受关注。SEC最初指控Crypto.com平台的代币为未注册证券，认为其违反了证券注册相关规定，可能会损害投资者的利益。Crypto.com则通过诉讼反制，成功证明其交易模式符合《商品交易法》的“去中心化交易”定义，强调代币具有商品属性而非证券属性。最终，SEC结束了对Crypto.com的调查，达成和解。此案的和解意义深远，是监管机构对“创新保护”与“投资者保护”利益的再协调。这表明，SEC开始接受CFTC的部分监管主张，形成“证券型代币由SEC监管、商品型代币由CFTC监管”的分工雏形。这种监管协调机制的建立，在一定程度上为行业参与者提供了更清晰的合规路径。
（二）坚守监管底线：犯罪打击的持续强化
在放松对技术创新监管的同时，DOJ与联邦调查局（FBI）持续强化对加密货币犯罪的打击力度，逐步形成“宽严相济”的监管生态。
1. “杀猪盘”诈骗案：传统金融风险的加密化应对
2022年，堪萨斯州心脏地带三州银行（Heartland Tri-State Bank）首席执行官尚·哈内斯（Shan Hanes）陷入“杀猪盘”骗局，挪用客户资金参与加密货币投资导致银行破产。这暴露出传统金融机构在加密资产风险管控上的严重缺失。FBI通过区块链取证技术追踪800万美元赃款，展示了执法机构在加密货币溯源领域的技术突破。至此，监管机构开始将传统金融监管中的“审慎义务”延伸至加密货币领域，要求金融机构对客户资金的加密投资承担更高的风控责任。
2. 加密货币交易所洗钱案：跨国执法协作新范式
2025年，DOJ联合德、芬、印等国执法机构破获960亿美元洗钱案，创下加密货币犯罪打击的历史纪录。Garantex是一个位于俄罗斯的加密货币交易所，通过“去中心化交易所+链下OTC”的混合模式规避制裁，迫使执法机构创新跨境取证手段——包括冻结智能合约地址、扣押节点服务器等。此案的成功侦破，在一定程度上得益于“链上追踪—跨境协作—资产冻结”打击体系的有效运转，对其他国家具有示范意义。
可以说，SEC通过诉Ripple案等司法实践，逐步建立起“功能导向”的监管框架，而DOJ则通过Garantex案等展示了“技术对抗”的执法能力。这种“创新保护+底线监管”的模式，既为Web3.0技术发展预留空间，又确保金融安全与国家安全不受威胁，为全球加密货币监管体系提供了颇具价值的借鉴。
四、分析和思考
当前，数字货币发展已进入规则重塑的深层博弈阶段。美国通过实施系统性的数字资产战略，正在形成具有范式意义的加密货币治理框架。在国家战略维度，一方面，美国通过立法引导私营资本构建加密资产生态，依托市场力量形成技术优势。另一方面，美国建立加密资产国家战略储备，将加密货币纳入金融基础设施安全体系，企图通过这种“政府主导储备+市场驱动创新”的二元架构，保障美元法币体系的核心地位，并通过吸收技术创新红利巩固金融霸权。值得关注的是，美国在稳定币监管领域已形成配合分层监管的“储备审计”成熟框架，特别是对锚定法币的稳定币实施类银行监管。实质上，这已将其转化为数字美元体系的延伸。在禁止中央银行数字货币的战略选择方面，美国表现出明显的“防御性”特征，试图避免他国法定数字货币威胁美国加密货币的地位，为美国保留了观察后发国家试验、伺机实施“制度套利”的战略空间。从国际金融权力博弈视角分析，美国加密货币政策法律也表明了其构建“制度性权力”的意图。通过主导加密货币监管制度、区块链标准制定，美国正将国内监管实践转化为国际规则，并借助“技术—资本—规则”的优势重塑全球金融权力结构，实现“国内立法国际化”。
然而，美国加密货币政策的转型也存在显著争议。在美国国内层面，有舆论质疑政策转向与特朗普家族商业利益关联。公开资料显示，特朗普家族成员频繁参与中东、中国香港等地的加密货币国际会议。其商业活动涉及数十亿美元交易规模，部分行为面临SEC的合规调查。2025年4月，国际清算银行报告《加密货币与去中心化金融：其功能及对金融稳定的影响》（Cryptocurrencies and Decentralized Finance: Functions and Financial Stability Implications）指出，去中心化加密货币可能削弱各国货币政策的有效性。对于美国而言，虽然加密货币的快速发展在短期内巩固了美元影响力，但从长期看，其匿名性、跨境流动特征可能冲击传统金融监管体系，对美元霸权的可持续性形成潜在挑战。面对关乎未来货币主权的系统性变革，我国需构建具有战略纵深的应对体系。
第一，加快人民币数字货币场景创新，形成与实体经济深度耦合的应用生态。以民生服务为切入点，推动数字人民币在高频消费场景的深度渗透。深化数字人民币与产业数字化的融合，依托区块链、物联网技术构建产业数字化平台。同时，加大关键技术研发投入力度，如设立国家级数字货币技术研发专项基金，重点支持分布式账本、密码学算法等底层技术攻关；推动产学研深度融合，培养复合型技术人才；支持企业联合科研机构成立技术创新联盟等，突破区块链可扩展性不足、跨链交互困难等技术“瓶颈”。
第二，建立包容审慎的监管沙盒机制，建立多部门联合监管机制，协同合作，运用大数据、人工智能等技术手段，对沙盒项目进行实时监测与风险预警。培育自主可控的区块链技术体系；鼓励企业围绕区块链性能提升、隐私保护、安全防护等方向开展技术研发，形成从底层协议到应用开发的全链条技术体系。
第三，积极参与国际治理，包括相关标准的制定，推动建立多元平衡的数字货币治理框架，避免新型货币替代带来的金融主权侵蚀问题。通过在国际货币基金组织（IMF）、金融稳定理事会（FSB）等国际组织中发挥建设性作用，联合新兴经济体与发展中国家，共同制定符合全球多数国家利益的数字货币监管标准与技术规范。在跨境数字货币支付领域，倡导建立统一的跨境身份认证体系、数据传输协议和反洗钱规则，打破跨境支付壁垒，提高数字货币跨境流通效率与安全性。同时，加大我国数字货币技术与应用模式的国际推广力度，积极参与国际标准制定组织如国际标准化组织（ISO）、国际电信联盟（ITU）等的数字货币标准制定工作，将我国自主研发的数字货币技术、安全规范等融入国际标准体系。依托“一带一路”倡议、金砖国家合作机制等多边平台，与沿线国家、金砖国家开展数字货币联合试点项目，共同探索数字货币在跨境贸易结算、跨境投资、跨境金融服务等领域的应用场景与合作模式。
综上所述，唯有构建“技术自主+制度创新+国际协同”的三维战略体系，方能有效抵御数字货币无序发展带来的货币主权风险。这一战略体系的成功构建，将助力我国实现从数字货币领域的规则适应者向规则制定者的角色转变，对维护国家金融安全、重塑国际货币格局具有深远的理论价值与实践意义。【本文系国家自然科学基金项目“企业数据资产价值与成本粘性：基于数据权益保护的视角”（项目编号：72472126）的阶段性研究成果】
来源：中国信息安全
