摘要：“十五五”是实现碳达峰目标的关键五年，也是最新提出的2035年国家自主贡献（NDC）目标的重要窗口期。2025年10月28日，“十五五”规划建议明确了“十五五”时期我国经济社会发展指导方针。其中，关于碳达峰的相关表述奠定了未来五年的发展方向，我们认为有以下几个

绿色发展：“十五五”碳达峰的关键行动

“十五五”是实现碳达峰目标的关键五年，也是最新提出的2035年国家自主贡献（NDC）目标的重要窗口期。2025年10月28日，“十五五”规划建议明确了“十五五”时期我国经济社会发展指导方针。其中，关于碳达峰的相关表述奠定了未来五年的发展方向，我们认为有以下几个方面值得关注。

“十五五”正式进入碳排放双控时期

区别于“十四五”时期的能耗双控，从“十五五”开始我国将进入碳排放双控制度体系建设阶段。2024年8月，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》[1]，明确要求“十五五”时期，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，碳排放强度降低将作为国民经济和社会发展的约束性指标，不再将能耗强度作为约束性指标；碳达峰后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度。我们认为，碳排放双控机制的推进与我国碳达峰碳中和目标阶段相适应，有助于为碳减排目标实现提供可计量、可检验的政策抓手[2]。

图表1：碳排放指标纳入我国经济和产业规划管理的过程

注：“十五五”期间的碳强度降幅按照实现“2030年比2005年碳强度降低65%”的政策目标推算，“十六五”期间的碳强度降幅按照实现“2035年碳排放比峰值下降7%”推算 资料来源：国务院办公厅，国家统计局，CEADs，中金研究院

从我国二氧化碳的排放来源来看，能源活动对应的排放量约占全社会的87%[3]。在碳达峰过程中，由于清洁能源尚未完全替代化石能源，阶段性任务还是要对化石能源消费增长进行控制。“十四五”时期，我国已经提出严控煤炭消费增长，合理调控石油消费[4]。关于“十五五”时期，《建议》明确提出要“推动煤炭和石油消费达峰”。当前，煤炭消费虽然总量仍在增长，但增速已经放缓。根据中国煤炭工业协会预测，煤炭消费总量将在2028年前后达到峰值平台期[5]。石油消费已经渐入达峰平台期，其中成品油已于2023年出现峰值[6]。现有研究对我国石油消费达峰时间点的预测虽尚有分歧，但在新能源汽车加速替代的背景下，“十五五”实现石油达峰似乎已是共识。中石油经研院认为我国石油消费在2025年实现达峰，峰值为7.7亿吨[7]。中石化则认为，在化工原料用油的支撑下，我国石油消费将于2027年达峰，峰值在7.9-8亿吨[8]。下一步，我们认为，统筹煤电发展和保供需求，强化石油原料属性将是煤、油领域的重点发展方向之一。

“十五五”时期，“加快建设新型能源体系”被放在关键位置。新型能源体系的首要内涵就是以非化石能源为供应主体。从能源结构来看，“十四五”时期，我国新能源加速发展，2024年我国非化石能源占比已经达到19.8%，预计2030年还要进一步提高到25%以上[9]。这也就意味着，“十五五”期间，非化石能源占比年均需提高一个百分点。根据我们测算，非化石能源占比每提高一个百分点，需要非化石装机量新增240GW左右[10]。如果“十五五”能延续“十四五”的平均水平，到2030年非化石能源占比目标能够实现甚至可以超预期完成。

图表2：2000-2030年中国能源消费变化

资料来源：中国煤炭工业协会，中石化，中金研究院

图表3：“十五五”期间，非化石能源占比年均需提高一个百分点

注：可再生能源主要包括太阳能、风能、水能、生物能、地热能和海洋能等，非化石能源主要包括可再生能源和核能 资料来源：国家统计局，国家发改委，中金研究院

三大行动领域助力实现碳达峰目标

《建议》指出，积极稳妥推进和实现碳达峰。我们认为，具体达峰行动可以归纳为三大方向：产业结构“去重化”、经济活动“电气化”和发电结构“清洁化”[11]。

产业结构“去重化”：重点行业节能降碳改造

除电力行业外，钢铁、石化化工、建材、有色作为四大高碳排部门，占全社会碳排放的比例在50%左右。《建议》提出，要深入实施节能降碳改造。特别是，针对钢铁、有色、石油化工等重点行业，深入实施节能降碳专项行动，力争“十五五”实现节能量1.5亿吨标准煤以上，减少二氧化碳排放约4亿吨[12]。我们认为，“十五五”期间，供给侧的产能治理将为高耗能制造业持续降碳作出重要贡献。

图表4：四大高耗能制造业碳排放量及占比

资料来源：Mysteel，中国有色金属工业协会，中国建筑材料联合会，CEADs，中金研究院

《2024-25年节能降碳行动方案》以节能降碳为目标，对高耗能制造业的产能、产量提出要求[13]。参考该行动方案，我们展望了“十五五”时期四大高耗能制造业产能治理情景。对于产能利用率较低的水泥行业，通过严禁新增产能、明确置换比例以及对超产产能进行整改等措施，进一步规范产能指标[14]。展望“十五五”期间，碳指标也有望成为控制水泥生产的重要手段。当前钢铁的产能利用率并不低，行业率先从减产量入手。近年来受国内“地产+基建”增长放缓的影响，加上粗钢产量调控政策的实施，我们预计到2030年粗钢产量有望控制在9亿吨左右[15]。

石化化工行业由于产品众多，产能治理无法一概而论。我们重点关注碳排放占比高的领域。考虑到短期的行业碳排放趋势主要与产量相关，我们进一步根据供需关系划分了两类。一类是供大于求的行业，如炼油、合成氨、电石、甲醇等，应当严格实施产能控制，通过节能降碳改造、原料结构调整、CCUS等技术手段，尽快推动行业实现碳达峰。另一类是产能扩张行业，包括乙烯、现代煤化工（如煤制天然气、煤质烯烃、煤制油）等。“十四五”以来这些行业还在大量新增项目[16]，新建产能有望通过发展绿氢绿电、工艺路线优化等方式，降低单位产品碳排放。

由于天然受到资源约束，有色行业供需相对平衡。以有色行业中碳排放占比75%的电解铝为例。由于受到光伏、电动车等下游需求增长的影响，电解铝产能已经接近4500万吨的天花板，产能利用率高达96%。“十五五”期间，有色行业的产能调控力度需进一步加强，确保更多产能达到能耗标杆值以上。同时，加快发展资源循环利用，以满足行业需求增量。

平衡经济与减排的“电气化”改造

《建议》指出，提高终端用能电气化水平，推动能源消费绿色化低碳化。工业、建筑、交通部门作为中国二氧化碳排放的主要领域，具有较为可行的电气化改造前景和路径。我们认为，“十五五”电气化改造的关键在于平衡经济性与减排效率。根据我们的测算，未来五年随着电能替代进一步发展，预计到2030年终端电气化率将达到35%左右[17]。如若届时工业、交运和建筑部门的电气化率分别能达到35%、12%和65%[18]，可以为“十五五”贡献3.5亿吨减排量。

提高工业部门的电气化水平，主要有两个方向，一是节能提效，即从分母端减少对于终端化石能源的使用；二是电能替代或新增电力，即从分子端增加对终端电力的消费。目前，钢铁、有色行业电能替代技术相对成熟，钢铁行业需要尽可能地应用废钢-电炉技术，有色行业可以通过提高绿电使用比例实现减排。石化化工、水泥则受限于自身排放的特点，需要通过绿氢、CCUS等间接方式提高行业电气化率。

交通部门主要依托发展新能源汽车，加快城市公共交通工具电气化，完善充电桩等基础设施，推进绿色船舶应用和岸电改造等方式，提高行业电气化水平。在政策支持叠加技术进步的带动下，中国电动汽车市场呈现出快速增长。2024年，中国新能源汽车销量达到1287万辆[19]，新能源车渗透率快速提升至41%。我们预计，到2030年中国新能源车渗透率有望达70%以上。同时，新能源汽车的蓬勃发展带动着动力电池规模增长，与之相匹配的绿色基础设施，包括用于新能源汽车所需的充电桩、换电桩、加氢站等，也需要加速建设。

建筑部门采用热泵、智能家电等电能替代技术，推动建筑光伏低碳化转型。鉴于建筑运行阶段三分之二的碳排放来源于电力消费，建筑光伏的应用一定程度上可以解决建筑资源消耗大、碳排高的问题。“十四五”期间，建筑光伏一体化（BIPV）、“光储柔直”建筑配电系统尚处于发展初期阶段，还需要借助政策补贴和规划驱动。我们预计，随着技术经济性进一步凸显，“十五五”期间建筑光伏有望迎来加速增长。

图表5：“十五五”期间，电气化改造可以减少3.5亿吨碳排放

资料来源：国家统计局，生态环境部，中金研究院

图表6：2030年新能源汽车销量有望达到70%以上

注：新能源车渗透率=新能源车销量/汽车总销量，包括乘用车和商用车 资料来源：中汽协，中国电动汽车百人会，中金研究院

发电结构“清洁化”：绿色增长与系统约束

加速发电结构“清洁化”，这一进程的关键在于非化石能源装机增长，配套的灵活性资源以及电网建设。受益于政策支持、规模经济和技术进步，过去的十余年我国新能源市场处于快速增长阶段。截至2025年9月，全国全口径非化石能源发电装机容量达到22.6亿千瓦，占总装机容量的比重为60.8%。其中，风电、光伏发电累计装机容量分别达到了5.8亿千瓦和11.3亿千瓦，合计达到17.1亿千瓦[20]。

“十五五”期间，新能源汽车保有量增加带来的充电需求、终端电气化率提升以及数据中心用电量快速增长等，都将给新能源发展创造更大的需求空间。虽然受补贴退坡、全面入市、消纳问题等因素，新能源将面临一定的挑战，或拖累装机增速有所放缓。但受益于高基数，新能源装机量新增规模将依然可观。按照非化石能源占比的增长预期，我们测算，到2030年风光累计装机规模至少要达到28亿千瓦，对应着“十五五”期间风光装机量将至少新增10亿千瓦，年均新增2亿千瓦左右。

伴随着非化石能源在电力系统中的占比逐步加大，高比例新能源电力系统整体特征发生改变，电力系统灵活性问题已成为制约高比例可再生能源并网消纳的关键因素。“十五五”期间，提高系统灵活性主要依靠煤电灵活性改造、储能和需求响应等手段。其中，源储侧的煤电灵活性改造和新型储能建设将是发展重点。

图表7：“十五五”电力系统灵活性提升路径图

资料来源：中国电力圆桌项目课题组《电力系统灵活性提升：技术路径、经济性与政策建议》（2022年），中金研究院

配合大基地的开发和分布式能源的接网，电网的升级改造也是必不可少的。展望“十五五”，电网投资将集中在配电网、特高压等两大方向。一是分布式光伏、充电桩的接入，配电网正从单纯的电网末端转向有源、双向的网络，驱动了我国加快配电网智能化、柔性化改造。二是为促进新能源大规模发展，降低输电损耗，提高输电效率，“十五五”期间电网将进一步投资特高压建设，以支持大型风光基地远距离、大容量的电力传输。

碳达峰行动将创造更大的绿色需求市场

“十五五”碳达峰行动将为我国创造出更大的绿色需求市场。经我们测算，“十五五”期间若要实现碳达峰目标，对应绿色投资金额需要达到17.5万亿元，年均投入3.5万亿元，有望拉动GDP年增长1.2%[21]。其中，电力仍将是绿色投资需求最大的行业，“十五五”期间共需要7.5万亿元。其次是交运行业，需要绿色投资6.2万亿元。相比于新能源项目，在能效领域的投资，比如高耗能制造业的设备更新和电气化改造，虽然需要的投资金额有限（共8740亿元），但投资所产生的减排效应不容忽视。因此，我国实现碳达峰不单要关注新能源项目，还要注重对于高耗能制造业的转型投资。

图表8：“十五五”中国碳达峰投资共需17.5万亿元，集中在电力、交运行业

资料来源：Wind，CEIC，中金研究院

目前，我国每年能有效支撑碳达峰的融资规模在2.5万亿元左右[22]，这意味着绿色金融还将进一步发展，吸引更多的资金流向绿色低碳领域。我们认为，降低绿色溢价是弥合碳达峰投资缺口最有效的方式[23]。根据《碳中和经济学》，公共政策可以从两个方向推动绿色溢价下降，一是从能源需求侧提升化石能源的使用成本，二是从能源供给侧降低清洁能源的生产成本[24]。

在需求侧，加速碳市场扩容以提高化石能源使用成本。《建议》明确指出，要扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，加快温室气体自愿减排交易市场建设。随着国家碳达峰碳中和战略的持续深化，碳市场建设作为我国温室气体减排主渠道的定位不断得到明确。2025年8月，中办、国办《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》[25]明确提出碳市场作为控制温室气体排放政策工具，是利用市场机制积极应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具，向全社会释放了碳市场建设长期政策信号。

“十五五”碳市场建设将分为两个阶段：第一阶段到2027年，全国碳市场以扩大范围、夯实基础、完善机制为主要建设目标，到2027年基本覆盖工业领域主要排放行业，实施以强度控制为核心、免费分配为主、有偿分配为辅的配额分配与管理思路；第二阶段到2030年，将全国碳市场打造成为温室气体减排的主渠道，以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合。我们预计，到“十五五”末，碳市场有望覆盖全国80%的碳排放。

图表9：“十五五”时期我国碳市场具备明确的发展路径和时间表

注：根据《全国碳市场发展报告（2025）》，2023年度缺口总量占应清缴总量的0.55%。假设按照每年0.5%的扩大速度，到2030年碳市场配额缺口占应清缴总量的3% 资料来源：中共中央办公厅，国务院办公厅，新华网，CEADs，中金公司研究部，中金研究院

在供给侧，考虑到储能、配电网等配套的基础设施建设一定程度上滞后于绿色技术市场渗透率的提升速度，可将政策支持的重点优先放在降低新能源的系统成本上，推动绿色技术使用成本的持续降低。我们预计，“十五五”用于绿色基础设施方面的投资将达到2.8万亿元[26]。为了更好适应新型电力系统的发展需求，一方面要从硬件端入手，加大灵活性资源的开发利用和新型储能建设，并通过虚拟电厂、需求侧响应等提高电力系统调节响应能力；另一方面也要重点关注“软件”端，尤其是做好辅助服务等激励机制的建设与完善，发挥市场要素对系统中灵活性资源的调用与支配作用，保证电力系统安全稳定运行与新能源持续健康发展[27]。

风险提示

节能降碳政策力度及落地效果不及预期，新能源装机增长节奏放缓，储能和电网投资不及预期，电气化改造路线变动，宏观经济下行。

来源：财富智囊